III OSK 317/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 100/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o. o. w K. na decyzję [...] S.A. w J. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od [...] S.A. w J. na rzecz [...] sp. z o. o. w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 17 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt IV SA/Gl 100/18) po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o. o. w K.:

1. uchylił zaskarżoną decyzję [...] S.A. w J. (dalej jako [...]) z [...] grudnia 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie informacji publicznej,

2. zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 697 zł.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 30 listopada 2017 r. [...] sp. z o. o. w K. zwróciła się do [...] S.A. o udostępnienie informacji, czy na podstawie przeprowadzonej przez Spółkę aukcji nr [...] pod nazwą "Zakup wraz z dostawą dla [...] 2 sztuk niskooporowych chłodnic powietrza o mocy min. 300 kW każda celem rozbudowy klimatyzacji grupowej do schładzania wyrobisk dołowych" lub w jakimkolwiek innym trybie doszło do wyboru wykonawcy, który ma sprzedać i dostarczyć na rzecz [...] dwie sztuki niskooporowych chłodnic powietrza o mocy minimum 300 kW każda, a w przypadku wyboru takiego wykonawcy - czy została z nim zawarta umowa na dostawę ww. urządzeń. Ponadto na wypadek, gdyby umowa taka została zawarta, skarżący zawnioskował o wydanie mu przez [...] odpisu takiej umowy.

W odpowiedzi [...] S.A. pismem z [...] grudnia 2017 r. poinformowała, że postępowanie zakończyło się wyborem wykonawcy, który ma sprzedać i dostarczyć na rzecz [...] dwie sztuki niskooporowych chłodnic powietrza o mocy minimum 300 kW każda, jednak odmówiono udzielenia informacji, czy zawarto umowę w zakresie opisanym wnioskiem z tego powodu, że nie mieszczą się one w kategorii informacji publicznej, odmówiono wydania odpisu ewentualnie zawartej umowy z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa i stwierdzono, iż informacje w zakresie żądanym nie stanowią informacji publicznej.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, [...] S.A. w piśmie z [...] grudnia 2017 r. podtrzymała dotychczasowe stanowisko, podkreślając, że żądane informacje nie mieszczą się w kategorii informacji publicznej. Ponadto Spółka nie jest uprawniona do ich ujawnienia z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy oraz kontrahentów.

W skardze na powyższe pisma [...] sp. z o. o. wskazała na naruszenie art. 11, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 ww. ustawy z 6 września 2001 r., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. oraz naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r., art. 201 § 1 K.s.h. w zw. z art. 16 ust. 1 i 6 i art. 17 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. oraz art. 24 ust. 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 16 § 2 i art. 17 ustawy z 6 września 2001 r.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie podnosząc, iż na Spółce nie tylko nie ciąży obowiązek udostępnienia żądanych informacji, ale też obowiązek wydawania decyzji o charakterze administracyjnym.

Uwzględniając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach za chybiony uznał wniosek [...] co do braku legitymacji procesowej. Wskazując na art. 32 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Sąd wskazał, że [...] S.A. jest spółką prawa handlowego, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, gdyż posiada 54,84% akcji. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy wiąże pozycję dominującą osoby prawnej ze strukturą kapitałową spółki i spełnienie tylko tej przesłanki czyni Spółkę podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Majątek tego podmiotu, jeśli idzie o informację publiczną, powinien podlegać zatem takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 ustawy. Stąd też nie było podstaw do odrzucenia skargi z tego powodu, że ww. Spółka nie jest podmiotem nie zobowiązanym do udzielenia informacji z tego zakresu.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, podkreślając, że w orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pojęcie informacji publicznej należy rozumieć szeroko. I tak umowy cywilne, jeżeli zawierają informację publiczną i o ile w grę nie wchodzą określone ograniczenia, wchodzą w zakres informacji publicznej. Kryterium uzyskania do nich dostępu jest jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji. Sąd podkreślił przy tym, że uznanie danej informacji za informację publiczną nie oznacza jeszcze automatycznie, że staje się ona jawna. Art. 61 § 3 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia dostępu do pewnych rodzajów informacji publicznej, co koreluje z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Rozwinięcie tej regulacji znajduje się w art. 5 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, co należy odnieść do art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Nie ulega jednak wątpliwości, że aby skutecznie wywieść uprawnienie do odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa, nie jest wystarczające samo powołanie się na tę instytucję. Orzecznictwo, jak również doktryna stoi na stanowisku, że podmiot posiadający informację powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji i to na nim ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 28 lutego 2007 r. (sygn. akt V CSK 444/06), tajemnicą przedsiębiorcy są "nieujawnione wiadomości, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Niezbędne zatem jest w każdej sprawie wskazanie czego konkretnie tajemnica przedsiębiorstwa ma dotyczyć, które konkretnie fragmenty żądanych zagadnień, pytań czy dokumentów są objęte tajemnicą.

Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Dokonując rozróżnienia tajemnicy przedsiębiorstwa i tajemnicy przedsiębiorcy wskazuje się, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Natomiast tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Stąd też, tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Przesłanka formalna tajemnicy przedsiębiorcy wyraża się zatem w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy do utajnienia danych informacji.

Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Z tych względów, uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 K.p.a., jednak już jej nietrafność stanowi uchybienie merytoryczne i oznacza naruszenie przez organ art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy, Sąd pierwszej instancji wskazał, że [...] przesłała akta sprawy w sposób w znacznym zakresie uniemożliwiający Sądowi kontrolę legalności jej działania. W aktach jest formularz do zlecenia aukcji elektronicznej z zacienionymi fragmentami co do: wartości aukcji, w zakresie dostawców, ich nazw, nr telefonów, email, ogłoszenia o aukcji, załącznika nr 11 h w postaci projektu umowy na dostawę materiałów i urządzeń inwestycyjnych nr [...] S.A. z załącznikami, regulaminu określającego sposób postępowania przetargowego na dostawy i na roboty budowlane w [...] nie objęte ustawą PZP, oświadczenie dot. oceny technicznej ofert z zacienionymi miejscami co do oferentów, protokołem także z zacienionymi fragmentami co wpływu poszczególnych ofert. Także tabele z wynikami aukcji posiadają zacienione miejsca co do firm, cen ofert i wartości netto po aukcji. Na podstawie akt można zatem jedynie stwierdzić, że [...] podjęła kroki mające na celu objęcie klauzulą poufności dokumentów w tym związanych z ofertami poszczególnych oferentów. W aktach brak jest natomiast dokumentów, których ujawnienia żądał skarżący, brak jest informacji, czy została zawarta umowa, w tym ze zwycięzcą aukcji. W tym zakresie trudno zatem ocenić, czy jak to twierdzi [...] żądane informacje mieszczą się w ramach tajemnicy przedsiębiorcy, albowiem dotycząc jej i kontrahentów obejmują m. in. dane, które świadczą o prowadzonej przez nią i ewentualnego kontrahenta polityce finansowej, obrazują zobowiązania względem kontrahentów, świadczą o poziomie wykonywanych przez firmę usług. Z tych już względów nie jest możliwe stwierdzenie, czy w sprawie występuje przesłanka materialna związana z oceną zasadności wyłączenia żądanej informacji publicznej w zakresie przedmiotowego wniosku.

Następnie Sąd pierwszej instancji przytoczył wyrażane w orzecznictwie poglądy, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy) ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi materiałami źródłowymi, umożliwia temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił przy tym, że przedstawienie sądowi dokumentów niezbędnych dla merytorycznej oceny nie oznacza, że dokumenty te zostaną udostępnione do wglądu także stronie skarżącej w ramach prawa przeglądania akt sprawy w sądzie. Dokumenty takie nie podlegają udostępnieniu zainteresowanemu w trakcie postępowania sądowego i aby zapobiec takim sytuacjom, organ przekazując utajnioną dokumentację, powinien zastrzec, iż zawiera ona dane objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, co do których nastąpiła odmowa ich udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej (np. poprzez umieszczenie tych dokumentów w odrębnej, należycie opisanej kopercie).

W sytuacji, gdy organ zarówno w sposób wyczerpujący nie uzasadnił przesłanki odmowy ujawnienia żądanych informacji, w sposób jedynie lakoniczny wskazując na obowiązek przestrzegania tajemnicy przedsiębiorcy i ograniczenia z tego wynikające a dot. braku możliwości ujawnienia do wiadomości publicznej informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa a twierdzenia zawarte w decyzji nie mają żadnego odniesienia do przedłożonego materiału dowodowego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przyjmując bowiem, iż w sprawie winna zostać wydana decyzja, a to po myśli art. 16 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej winna ona spełniać standardy wyznaczone normą art. 107 § 3 K.p.a. Decyzja i jej uzasadnienie winno zawierać szczegółowe odniesienie się do okoliczności konkretnej indywidualnej sprawy, wyjaśnienie powodów, dla których organ orzekł w określony sposób. Dopiero stwierdzenie (w sposób nie naruszający poufności), co znalazło się w żądanych przez stronę informacjach a co mogło czy nie powinno się w nich znaleźć – poparte przedłożonymi Sądowi dokumentami źródłowymi, dawałoby podstawę do oceny legalności rozstrzygnięcia.

[...] ograniczyła się do twierdzenia, że przedmiotem żądanej informacji są okoliczności dotyczące tajemnicy przedsiębiorcy oraz kontrahentów bowiem obejmują m. in. dane, które świadczą o prowadzonej przez nią i jej ewentualnego kontrahenta polityce finansowej, obrazują ich zobowiązania względem kontrahentów, świadczą o poziomie wykonywanych przez firmę usług co trudno uznać za wystarczającą indywidualizację w aspekcie istnienia braków zarówno w treści rozstrzygnięcia jak i akt sprawy. Rolą uzasadnienia, szczególnie w przypadku negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, jest wyjaśnienie jej – z odniesieniem do realiów sprawy – dlaczego jej żądanie nie mogło zostać uwzględnione. Naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. było wynikiem naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Nie doszło do należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w szczególności rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Nie jest natomiast rzeczą Sądu zastąpienie organu w procesie stosowania prawa i z tego względu Sąd odstąpił od wezwania Spółki do przedłożenia kompletnych akt sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i wykona zalecenia Sądu, wydając stosowną decyzję w przedmiocie wniosku strony w oparciu o prawidłowo urządzone akta sprawy. Ochrona tajemnicy przedsiębiorcy na etapie postępowania przed organem zostanie oparta na celowościowym odczytaniu art. 74 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

• brak należytego wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych i podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. pomięcie wyjaśnienia, dlaczego informacja o tym, czy na podstawie przeprowadzonej przez [...] aukcji nr [...] pod nazwą "Zakup wraz z dostawą dla [...] sztuk niskooporowych chłodnic powietrza o mocy min. 300 kW każda celem rozbudowy klimatyzacji grupowej do schładzania wyrobisk dołowych" (dalej: Aukcja) lub w jakimkolwiek innym trybie doszło do wyboru wykonawcy, który ma sprzedać i dostarczyć na rzecz [...] dwie sztuki niskooporowych chłodnic powietrza o mocy minimum 300 kW każda oraz ewentualnie zawarta umowa na dostawę wyżej wymienionych urządzeń, stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej,

• brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w jakimkolwiek zakresie do zarzutów oraz stanowiska [...] wyrażonego w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym informacje, których ujawnienia domagała się strona skarżąca, nie stanowią informacji publicznych w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej,

co uniemożliwia instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego sprowadzającego się do uznania, że [...] nie wykazała należycie wystąpienia na gruncie niniejszej sprawy przesłanki negatywnej udzielenia informacji o charakterze informacji publicznej w postaci tajemnicy przedsiębiorstwa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ustalenie stanu faktycznego przy prawidłowym zastosowaniu wyżej wymienionych przepisów skutkowałoby oddaleniem skargi;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez ich wadliwą wykładnię skutkującą uznaniem, że [...] jest w każdym wypadku podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji dotyczących prowadzonej przez nią działalności, które w związku z kwalifikacją podmiotową [...] jako podmiotu, w którym Skarb Państwa ma pozycję dominującą, zawsze mają charakter informacji publicznej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów prowadzi do wniosku, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia w każdym przypadku informacji dotyczących prowadzonej przez [...] działalności, a tylko informacji, która z uwagi na swój charakter stanowi informacji publicznej; które to naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie ww. przepisów skutkowałoby oddaleniem skargi,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, że informacja żądana przez skarżącego stanowi informację publiczną, podczas gdy prawidłowa wykładnia oraz zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy wyżej wymienionych przepisów prowadzi do wniosku, że żądane przez stronę skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, które to naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie ww. przepisów skutkowałoby oddaleniem skargi wniesionej przez skarżącego;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 107 K.p.a. poprzez ich i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że [...] odmawiając skarżącemu udzielenia wnioskowanych przez nią informacji powinna była wydać decyzje spełniającą wymogi wynikające z art. 107 K.p.a. podczas gdy prawidłowa wykładnia oraz zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy wyżej wymienionych przepisów prowadzi do wniosku, że żądane przez stronę skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym skarżący nie był zobowiązany do wydania decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a. w przedmiocie odmowy jej udzielenia skarżącemu, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe zastosowanie ww. przepisów doprowadziłoby do oddalenia skargi wniesionej przez skarżącego.

W oparciu o tak sformułowane podstawy skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od skarżącego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca wniosła o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pomimo żądania strony skarżącej kasacyjnie przeprowadzenia rozprawy w sprawie, istniały podstawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość, z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Z przepisów tych, stanowiących regulacje szczególne w rozumieniu art. 90 § 1 P.p.s.a., wynika odpowiednio, że "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2 ) oraz "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3). Mając na uwadze występujące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, jak również niemożność jej przeprowadzenia przy użyciu urządzeń technicznych, o których mowa w art. 15 ust. 2 zzs4 ww. ustawy, zdecydowano o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, umożliwiając jednocześnie stronom pisemne wypowiedzenie się w sprawie.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako prawidłowy należy ocenić pogląd Sądu pierwszej instancji, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a co wynika wprost z art. 4 ust. 1 pkt 5 in fine ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wskazany przepis dotyczy osób prawnych, w których dominującą pozycję ma Skarb Państwa, tj. kategorii alternatywnej dla podmiotów wykonujących zadania publiczne, w tym podmiotów reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Nie stanowiło wątpliwości w sprawie, że skarżąca kasacyjnie jest podmiotem należącym do grupy podmiotów wymienionych w tym przepisie, gdyż Skarb Państwa posiada w Spółce pozycję dominującą. Bez znaczenia pozostawała natomiast podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że jako Spółka prawa handlowego posiada osobowość prawną i własny majątek, bowiem jest to okoliczność, która dotyczy każdej spółki kapitałowej. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy kryterium wyróżniającym nie jest osobowość prawna, ale pozycja dominująca w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów m. in. Skarbu Państwa. Zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że majątek Spółki jest jej własnym majątkiem, a nie własnością akcjonariuszy. Nie można jednak uznać, że majątek ten ze względu na sposób jego powstania, wielkość udziałów oraz cele, dla których został spółce przekazany nie zachowuje charakteru "majątku publicznego", a sposób jego wykorzystania jest wyłączony spod społecznej kontroli. Jak zwraca się uwagę w orzecznictwie majątek taki oraz sposób gospodarowania nim, dopóki Skarb Państwa zachowuje w nim udział, powinien podlegać jeśli idzie o informację publiczną takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością Skarbu Państwa. Taki sposób rozumowania potwierdza treść art. 6 ust. 5 lit. d i e ustawy, który stanowi, że informacją publiczną jest informacja o majątku, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 pochodzącym z zadysponowania majątkiem m. in. Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, a nadto informacja o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty te mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych oraz dysponowania tymi dochodami i sposobie pokrywania strat (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 10158/11). Z tego też względu jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zarzut 3).

Podobnie, podzielić należało stanowisko Sądu pierwszej instancji kwalifikujące żądaną informację jako informację publiczną. Zauważyć trzeba, że w świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej pojęcie "informacji publicznej" obejmuje każdą informację o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Skoro zatem art. 6 ust. 1 ww. ustawy określa, jakie informacje o majątku publicznym należy zakwalifikować jako informacje publiczne, a w świetle pkt 5 lit. d tego przepisu jest nią informacja o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a – c oraz o pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, to słusznie Sąd pierwszej instancji przyjął, że żądana informacja dotycząca zakupu urządzeń związanych bezpośrednio z funkcjonowaniem Spółki jest informacją publiczną. Z tych też powodów jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zarzut 4).

W konsekwencji powyższego, na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 107 K.p.a. (zarzut 5), bowiem obowiązek wydania przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej decyzji administracyjnej wynika wprost z art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. Sąd pierwszej instancji prawidłowo natomiast ocenił, że kierowane w sprawie pisma odnoszące się do wniosku o udzielenie informacji publicznej nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Przede wszystkim powoływana przez podmiot zobowiązany konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy i jego kontrahentów nie daje się ani zweryfikować z aktami sprawy, ani z treścią ww. pism (decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej), w których jedynie ogólnikowo, bez wskazania konkretnych okoliczności wskazano na konieczność ochrony ww. tajemnicy. Słusznie zatem uznano w skarżonym wyroku, że nie jest możliwe stwierdzenie, czy w sprawie występuje przesłanka materialna związana z oceną zasadności wyłączenia żądanej informacji publicznej. Oceny tej nie podważa również stwierdzenie, że w aktach sprawy znajduje się wzór umowy, dostępny, jak zauważa sama skarżącą kasacyjnie Spółka, publicznie, bowiem żądanie udostępnienia informacji publicznej obejmowało także wydanie odpisu zawartej umowy. Wskazanie zatem na wzorzec tej umowy było niewystarczające dla oceny konieczności ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Podobnie, wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą zastępować konieczności prawidłowego sporządzenia decyzji tym bardziej, że wyjaśnienia te nie dają się zweryfikować z przesłanymi Sądowi pierwszej instancji aktami sprawy.

Z uwagi na powyższe nie można było podzielić zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 P.p.s.a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. (opisanych w punkcie 1 i 2 skargi kasacyjnej).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a.