III OSK 2676/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 829/19 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 26 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień wdowy po kombatancie oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 829/19, oddalił skargę H. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 26 lipca 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień wdowy po kombatancie.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji H. S. zwróciła się do Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych – dalej: "Szef Urzędu", z wnioskiem o przyznanie uprawnień przysługującym wdowom pozostałym po kombatantach lub innych osobach uprawnionych. Skarżąca wniosła o przyznanie świadczeń po zmarłym mężu – H. S. W toku postępowania administracyjnego organ ustalił, że mąż skarżącej w okresie od listopada 1946 do września 1948 r. pełnił służbę w [...] – dalej: "brygada KBW". Ustalono także, że służba męża skarżącej w strukturach brygady KBW polegała także na walce przeciw "bandom reakcyjnym". Fakt ten został potwierdzony w charakterystyce służbowej sporządzonej przez Jednostkę Wojskową Nr [...], a także w deklaracji członkowskiej Związku Bojowników o Wolność i Demokrację – dalej: "ZBoWiD".

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 20 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 276 ze zm.) – dalej: "ustawa o kombatantach", decyzją z dnia 26 lipca 2019 r. Szef Urzędu odmówił przyznania żądanych uprawnień.

Ostateczna decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca wniosła, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", o jej uchylenie w całości i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, a w przypadku potwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a. o zobowiązanie Szefa Urzędu do wydania w określonym terminie decyzji przyznającej skarżącej uprawnienia, o których mowa w art. 20 ust. 2 i 3 ustawy o kombatantach.

W odpowiedzi na skargę, Szef Urzędu podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W ocenie tego Sądu w sprawie została dokonana właściwa kwalifikacja KBW jako podmiotu aparatu bezpieczeństwa. W tym miejscu Sąd meriti wskazał, że określenie "aparat bezpieczeństwa publicznego", o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o kombatantach oznacza wszystkie jednostki organizacyjne resortu bezpieczeństwa publicznego, które z formalnoprawnego punktu widzenia były określane jako służby bezpieczeństwa publicznego (zob. uchwała SN z dnia 7 maja 1992 r. sygn. akt III UZP 7/91, OSNA APU 1992 r., z. 10, poz. 174 oraz wyrok TK z dnia 15 lutego 1994 r. sygn. akt K 15/93, OTK 1994 r. z. 1 poz. 4). Bez wątpienia zatem brygada KBW, w której pełnił służbę mąż skarżącej, była organem bezpieczeństwa publicznego. Organy te tworząc łącznie aparat bezpieczeństwa działały na rzecz utrwalenia władzy ludowej w powojennej Polsce.

Sąd meriti nie podzielił twierdzenia skarżącej, że ze zgromadzonych akt sprawy nie wynika, jakoby jednostka, w której służył mąż skarżącej miała walczyć z organizacjami takimi jak WiN, AK, NSZ. W aktach sprawy znajdują się dokumenty, które dowodzą tego, że brygada KBW, w którym służył mąż skarżącej rzeczywiście walczyła o utrwalenie władzy ludowej ze wskazanymi organizacjami. Potwierdza to zresztą sam mąż skarżącej w swoim życiorysie, gdzie wyraźnie akcentuje: "po ukończeniu szkoły podoficerskiej brałem czynny udział w walkach przeciwko bandom reakcyjnym grasujących na terenie województwa lubelskiego i przeciw bandom UPA na terenie województwa [...] – w [...]". Fakt ten potwierdza także charakterystyka służbowa, zaświadczenie oraz deklaracja członkowska w ZBoWiD. Mając dowody potwierdzające służbę w brygadzie KBW, która walczyła przeciwko organizacjom działającym na rzecz suwerenności oraz niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej, organ uzyskał także dowód z IPN, który również potwierdza fakt działalności brygady KBW. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ dołożył wszelkich starań, aby dopełnić obowiązków wynikających z zasady prawdy obiektywnej z art. 7 K.p.a. uzyskując w ramach współpracy organów administracji publicznej, dowód, który potwierdza tezę zarysowującą się w materiale dowodowym. Kierując się swobodą oceny dowodów stwierdził, że zgromadzone materiały dowodzą, iż mąż skarżącej był uczestnikiem organizacji utrwalającej władzę ludową w Polsce.

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z argumentem skarżącej, że przez wzgląd na to, że jej mąż walczył przeciwko UPA, należało uznać go za kombatanta.

Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, iż nie można uznać, że doszło do naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o kombatantach, ponieważ służba męża skarżącej w latach 1946-1948 nie wpisuje się w definicję kombatanta ani działalności kombatanckiej. Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu: "Kombatantami są osoby, które brały udział w wojnach, działaniach zbrojnych i powstaniach narodowych, wchodząc w skład formacji wojskowych lub organizacji walczących o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej". Z całą pewnością brygada KBW nie była formacją, która walczyła o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej. Jej działalność koncentrowała się na utrwalaniu władzy ludowej narzucanej przez ZSRR. Uznanie męża skarżącej za kombatanta stanowiłoby zaprzeczenie aksjologii leżącej u podstaw ustawy o kombatantach, szczególnie wyartykułowanej w preambule.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwej wykładni zwrotu: "zadania śledcze i operacyjne" Sąd meriti podzielił dominujący pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym spójnik "i" należy interpretować rozdzielnie. Spójnik "i" nie ma funkcji koniunkcyjnej, lecz ma znaczenie enumeratywne, to znaczy wyliczające. Można pozbawić uprawnień kombatanckich osobę spoza struktur Urzędu Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, która wykonywała podczas i w związku z tą służbą zarówno zadania operacyjne i śledcze, jak też wykonywała tylko zadania śledcze, lub jedynie zadania operacyjne zwalczając organizacje niepodległościowe lub osoby działające na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd meriti doszedł do przekonania, że służba męża skarżącej w brygadzie KBW jako elemencie aparatu bezpieczeństwa, który działał na rzecz utrwalania władzy ludowej, implikuje odmowę przyznania świadczeń wdowie po zmarłym.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę w całości o czym orzekł w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. S. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach, poprzez przyjęcie, że sama działalność operacyjna wykonywana w ramach pełnienia służby w aparacie bezpieczeństwa publicznego związana bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności oraz niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi podstawę do odmowy przyznania uprawnień kombatanta, a co za tym idzie uprawnień dla wdowy po zmarłym kombatancie, podczas gdy użycie w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach spójnika "i" wskazuje, że aby odmówić przyznania uprawnień kombatanckich należy wykazać, że osoba wykonywała zarówno zadania operacyjne, jak i śledcze w aparacie bezpieczeństwa państwa, a zwrot: "zadania śledcze i operacyjne" należy interpretować łącznie, a nie rozdzielnie;

2) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący uzasadnione wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego oraz przy zastosowaniu zasad logicznego rozumowania, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej. Sąd zaaprobował w pełni stanowisko organu i naruszając powyższe przepisy postępowania uznał, że mąż skarżącej brał udział w zwalczaniu organizacji i osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczpospolitej Polskiej, podczas gdy w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dowodów potwierdzających w sposób bezpośredni tę okoliczność, a stwierdzenie jakoby powyższy fakt miał miejsce w rzeczywistości jest gołosłownym twierdzeniem, nie znajdującym pokrycia w materiale dowodowym, w którym brak jest dokumentów wskazujących na bezpośredni udział męża skarżącej w walkach prowadzonych z ugrupowaniami niepodległościowymi, w tym Narodowymi Siłami Zbrojnymi, Armią Krajową oraz Zrzeszeniem "Wolność i Niezawisłość", które to okoliczności zostały ustalone uprzednio przez organ, którego decyzję zaaprobował Sąd, w oparciu o pismo Instytutu Pamięci Narodowej dotyczące wyłącznie działalności oddziałów KBW, które w sposób ogólny i powierzchowny wskazywało jedynie na charakter tej organizacji, w dodatku w sposób nieuwzględniający poczynań tej organizacji w latach po II Wojnie Światowej w rejonie [...], w którym stacjonował mąż skarżącej, na którym to obszarze KBW prowadziło walki z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii na rzecz niepodległości Rzeczpospolitej Polskiej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została zarówno na zarzutach naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez organy administracji, a co za tym idzie tylko dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych możliwe jest prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Na wstępie pokreślenia wymaga, że uprawnienia wdów po kombatantach nie mają pierwotnego charakteru. Są to uprawnienia pochodne, a więc zależą od istnienia uprawnień pierwotnych i braku przesłanek do pozbawienia tychże uprawnień pierwotnych. Z istoty praw pochodnych wynika, że nie mogą one istnieć bez uprawnień pierwotnych, przy czym należy to rozumieć nie tylko w tym znaczeniu, że samo prawo pierwotne istnieje, ale także w ten sposób, że nie może istnieć prawo pochodne, jeżeli istnieją przesłanki do pozbawienia prawa pierwotnego. Należy więc uznać, że jeżeli osoba, od której wywodzi się uprawnienia pochodne byłaby pozbawiona uprawnień pierwotnych, to także istnieją przesłanki do pozbawienia uprawnień osoby powołującej się jedynie na uprawnienie pochodne.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego tj. naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. wskazać należy, że podniesione w skardze kasacyjnej ww. zarzuty zmierzają do wykazania, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia poczynione przez organ administracji publicznej pomimo istotnych naruszeń wskazanych przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a skutkowały brakiem pełnego postępowania wyjaśniającego przejawiającym się w braku jednoznacznych ustaleń w jakim charakterze mąż skarżącej kasacyjnie działał w wojsku, i jakiego charakteru czynności wykonywał oraz czy rzeczywiście brał udział w walkach zbrojnych z organizacjami niepodległościowymi podziemia i wykonywał "zadania operacyjne".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w niniejszym postępowaniu materiał dowodowy był wystarczający do dokonania ustaleń faktycznych w zakresie potwierdzenia czynnego udziału męża skarżącej kasacyjnie w walkach zbrojnych których celem było zwalczanie organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Ustalenia w powyższym zakresie bezspornie bowiem wynikały z informacji zawartych w charakterystyce służbowej sporządzonej przez Jednostkę Wojskową Nr [...], a także w deklaracji członkowskiej ZBoWiD w momencie przystąpienia do tego związku w 1974 r. W zaświadczeniu z 1976 r. Wojskowa Komenda Uzupełnień potwierdziła, że mąż skarżącej służył w jednostce, "która prowadziła walki z reakcyjnym podziemiem o utrwalenie władzy ludowej". Nadto potwierdził to sam mąż skarżącej w swoim życiorysie, gdzie wyraźnie zaakcentował, że: "po ukończeniu szkoły podoficerskiej brałem czynny udział w walkach przeciwko bandom reakcyjnym grasujących na terenie województwa lubelskiego i przeciw bandom UPA na terenie województwa [...] – w [...]". Sam zatem mąż skarżącej kasacyjnie potwierdził, że nie tylko odbywał służbę w KBW, ale też, że brał czynny udział w zwalczaniu organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej.

Mając zatem na uwadze powyższy materiał dowodowy, jak również okoliczność, że skarżąca kasacyjnie na żadnym etapie postępowania, nie przedstawiła argumentów, które w jakikolwiek sposób podważałyby ww. ustalenia dotyczące jej męża, przyjąć należy, że zabrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie, że mąż skarżącej kasacyjnie brał czynny udział w zwalczaniu organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej.

Odnosząc się do zarzutów z zakresu prawa materialnego tj. zarzutu w zakresie naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach wskazać należy, że błędnie skarżąca kasacyjnie wywodzi, że ustawodawca celowo zastosował w ww. artykule spójnik "i" (koniunkcja), co prowadzi do wniosku, że tylko łączne wykonanie zadań operacyjnych i śledczych w ramach zatrudnienia lub pełnienia służby bądź funkcji w aparacie bezpieczeństwa publicznego skutkuje pozbawieniem uprawnień kombatanckich.

Zgodnie z treścią art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach uprawnienia, o których mowa w ust. 1, nie przysługują osobie, która w latach 1944-1956 była zatrudniona, pełniła służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywała zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, użyty w powyższym przepisie spójnik "i" w zwrocie "zadania śledcze i operacyjne", nie ma funkcji koniunkcyjnej, lecz ma znaczenie enumeratywne, tj. wyliczające. Dlatego też przyjąć należy, że można pozbawić uprawnień kombatanckich osobę spoza struktur Urzędu Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, która wykonywała podczas i w związku z tą służbą zarówno zadania operacyjne i śledcze, jak też wykonywała tylko zadania śledcze lub jedynie zadania operacyjne zwalczając organizacje niepodległościowe lub osoby działające na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1126/05, LEX nr 165721).

Na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach pozbawia się uprawnień kombatanckich nie tylko osoby wykonujące zadania śledcze, ale i zadania operacyjne bezpośrednio związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że udział w ramach służby w KBW w walkach z niepodległościowym podziemiem nawet nie w pełni dobrowolny i mający miejsce w ramach służby wojskowej powodował utratę uprawnień kombatanckich uzyskanych z tytułu utrwalania władzy ludowej (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 464/17, LEX nr 2632898).

Skoro, jak już wskazano powyżej, z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że mąż skarżącej kasacyjnie brał czynny udział w zwalczaniu organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej uznać należy, że Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych prawidłowo odmówił przyznania skarżącej kasacyjnie uprawnień określonych w art. 20 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy o kombatantach.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.