III OSK 238/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 474/23 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w (...) z dnia 14 kwietnia 2023 r. znak: OI/IP.0143.9.2023.EK w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 474/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi W. S. (dalej: "skarżący") na decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w (...) (dalej: "organ") z dnia 14 kwietnia 2023 r. znak: Ol/IP.0143.9.2023.EK w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w (...) (dalej: "organ I instancji") z dnia 17 marca 2023 r. znak: S/P.0143.2.2023.EC.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z 23 stycznia 2023 r. skarżący wystąpił do organu I instancji o udostępnienie informacji publicznej w zakresie zanonimizowanych kopii egzemplarzy dokumentów urzędowych w postaci odpowiedzi organu, udzielonych na skargi osadzonych dotyczących Zakładu Karnego w (...) rozpatrzonych w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. w sposób zasadny lub częściowo zasadny.

Pismem z 7 lutego 2023 r. wezwano skarżącego do wykazania przesłanki szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji, z uwagi na fakt, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną.

Ponieważ wnioskodawca nie odpowiedział na wezwanie, decyzją z 17 marca 2023 r. organ I instancji odmówił udostępnienia informacji.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia 14 kwietnia 2023 r., organ utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniósł skarżący.

W odpowiedzi organ wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy nie wykazały wystarczająco w decyzjach, czy żądana informacja z uwagi na jej zakres może być uznana za informację przetworzoną. W uzasadnieniach rozstrzygnięć nie wskazano ile zasadnych lub częściowo zasadnych skarg osadzonych było we wskazanym we wniosku okresie, podkreśliły jedynie, że skarg osadzonych było bardzo dużo (16 teczek archiwalnych akt), nie wskazując jednak konkretnie, a nawet w przybliżeniu ich ilości.

Podkreślono, że zgodnie z zasadami prowadzenia ewidencji wniosków, skarg i próśb, określonymi w § 11 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2003 r., Nr 151, poz. 1467, dalej: "rozporządzenie") analiza skarg uwzględnionych mogła odbyć się poprzez prześledzenie rubryki 14 dziennika, której wzór określa rozporządzenie (ust. 4). Rzeczą oczywistą jest, że w rubryce 14 załącznika do rozporządzenia nie są zawarte informacje, których żąda skarżący, jednak na podstawie dokonanych tam zapisów w sposób prosty można ustalić, w których sprawach skargi osadzonych zostały uznane za zasadne lub częściowo zasadne i ile było takich spraw. Nie wydaje się aby wykonanie tych czynności wymagało znacznego zaangażowania osób i środków, a w rozpoznawanej sprawie jest to okoliczność najistotniejsza dla uznania żądanej informacji za prostą lub przetworzoną. Uznanie przez organy obydwu instancji, że żądanie dotyczyło informacji publicznej przetworzonej jest w ocenie WSA co najmniej przedwczesne. Odmowa udostępnienia informacji oparta na tej przesłance była zatem błędna. Dlatego też doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Sąd zważył, że organ powinien w oparciu o posiadane dane ustalić ilość skarg osadzonych, które zostały uznane za zasadne lub częściowo zasadne i w zależności od rezultatu postępowania wyjaśniającego wydać stosowną decyzję lub udzielić odpowiedzi na wniosek. Dokonując oceny charakteru prawnego żądanej informacji w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), oraz poczynionych przez Sąd w tym zakresie rozważań organ powinien oprzeć się na rzetelnych ustaleniach faktycznych.

Powyższy wyrok w całości zaskarżył organ, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną przetworzoną poprzez błędne przyjęcie, że organy (obu instancji) nie wykazały tego wystarczająco w zaskarżonych decyzjach, podczas, gdy zgodnie z § 11 ust. 1, 2, 4 i 6 rozporządzenia wystarczyło prześledzić rubrykę 14 dziennika, którego wzór określa ww. rozporządzenie, i na tej podstawie jej zapisów w sposób prosty ustalić, w których sprawach skargi osadzonych zostały uznane za zasadne lub częściowo zasadne i ile było takich skarg;

2) przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako: "P.p.s.a."), polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, że pomimo wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych, nie pozwalają one na proste udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji publicznej, a tym samym poprzez przyjęcie, że skarga zasługuje na uwzględnienie uchylił zaskarżone decyzje organów pierwszej i drugiej instancji.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Ponadto oświadczono, o zrzeczeniu się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia Skarżącego o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do postanowień art. 182 § 2 P.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Podniesione w niej zarzuty, niezależnie od przyjętej formuły, czy to naruszenia prawa materialnego, czy też naruszenia przepisów postępowania, w istocie sprowadzają się do zakwestionowania przyjętej przez WSA oceny, że wnioskowane do udostępnienia informacje w postaci kopii wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznane za zasadne i częściowo zasadne w roku 2011 nie stanowią informacji publicznej przetworzonej. Już wstępnie należy podać, że WSA w swoim wyroku nie przesądził, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej przetworzonej. Sąd pierwszej instancji wywiódł natomiast, że organy w swoich decyzjach nie wykazały, iż taki charakter posiadają, a zatem ich rozstrzygnięcia są co najmniej przedwczesne.

Na etapie postępowania kasacyjnego nie kwestionuje się przyjętej przez WSA wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a zatem sposób rozumienia pojęcia normatywnego "informacja publiczna przetworzona" przedstawiony przez ten sąd pozostaje dla NSA wiążący.

Dla porządku należy podać, że sprawy o analogicznym układzie faktycznym

i prawnym, choć w innej konfiguracji procesowej kształtowanej układem, w którym skargę kasacyjną wniesiono od wyroku WSA oddalającego skargę na decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, były przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego - zob. wyroki z 16 czerwca 2023 r., III OSK 311/22, 24 listopada 2022 r., III OSK 6161/21 i z 24 maja 2023 r., III OSK 119/22, 17 maja 2024 r., III OSK 1930/22, 12 kwietnia 2023 r., III OSK 748/2229 czerwca 2023 r., III OSK 404/22.

Pojęcie "informacji przetworzonej" nie zostało normatywnie zdefiniowane. Tak w doktrynie, jaki i w judykaturze przyjmuje się, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, a jej wyodrębnienie z posiadanych zbiorów nie wiąże się z koniecznością osobowego zaangażowania lub poniesieniem kosztów finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Z kolei informacja przetworzona, w zasadzie w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o informacje proste. Informacja prosta - co do zasady - nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. W pewnych jednak wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zorganizowania) i przeanalizowania wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w taki sposób, pomimo iż składała się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej (zob. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt i z 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1656/15).

Należy przy tym podkreślić, że w każdym wypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zobowiązany jest w uzasadnieniu tej decyzji podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. Konieczne jest więc wykazanie, jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetworzenie informacji będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi, etc. Chodzi więc o podanie takiego zbioru informacji, które pozwolą sądowi na pozytywną weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną.

W rozpoznawanej sprawie WSA stwierdził, że organy obu instancji przedwcześnie zakwalifikowały wnioskowaną przez skarżącego informację do kategorii informacji przetworzonych. Jest bezsporne, że skarżący żąda dokumentów o określonej treści, a nie jedynie ogólnych, statystycznych informacji o ilości skarg rozpatrzonych pozytywnie w danym okresie.

Jak wynika z decyzji organów obu instancji, aby uczynić zadość wnioskowi, koniecznym jest przeanalizowanie 16 teczek akt, w których znajduje się kilka tysięcy dokumentów.

Sąd pierwszej instancji słusznie zwrócił jednak uwagę, że zgodnie z § 11 ust. 2 obowiązującego w czasie rozpoznawania wniosku skarżącego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2013 r. poz. 647 z późn. zm. - dalej: "rozporządzenie"), ewidencję wniosków, skarg i próśb prowadzi się w formie dzienników, oddzielnie dla skarg oraz wniosków i próśb. Wzór dziennika, o którym mowa w ust. 2, określa załącznik do rozporządzenia ( rozporządzenia). Dzienniki i skorowidze, o których mowa w ust. 2-4, mogą być prowadzone w formie elektronicznej (§ 11 ust. 6 rozporządzenia). Według wzoru dziennika skarg, stanowiącego załącznik do rozporządzenia, w rubryce 14 wpisuje się sposób załatwienia skargi. Powyższe oznacza, że analiza ilości skarg uznanych za zasadne bądź częściowo zasadne może odbyć się poprzez prześledzenie rubryki 14 dziennika, którego wzór określa rozporządzenie. Co istotne, prowadzenie takiego dziennika jest obowiązkowe dla jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, zaś zgodnie z § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia dziennik prowadzony jest przez wyznaczonego funkcjonariusza lub pracownika danej jednostki organizacyjnej albo określoną komórkę organizacyjną. Niewątpliwie posłużenie się dziennikiem przez pracownika zaznajomionego ze sposobem jego prowadzenia pozwoliłoby na ustalenie, bez znacznego zaangażowania osób i środków, ile skarg zostało uwzględnionych w całości lub części. Z kolei ustalenie liczby skarg uwzględnionych w całości lub w części, pozwoliłoby na dokonanie oceny, czy mamy do czynienia z informacją przetworzoną, czy też nie. Inaczej bowiem należałoby ocenić kwestię uznania żądanej informacji za przetworzoną, gdyby w ciągu roku takich skarg uwzględniono 300, a inaczej gdyby to było np. 10 skarg. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wydane w tej sprawie decyzje administracyjne, nie odnoszą się w żaden sposób do powyższej kwestii, a co za tym idzie, organy nie wykazały w sposób dostateczny, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną. Doszło więc do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Należy ponownie podkreślić, że decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej, powinna zostać tak skonstruowana, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, iż żądana informacja jest informacją, o której mowa w u.d.i.p.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony z przyczyn systemowych. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. jest przepisem wynikowym, określających formułę rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie. Skuteczność kasacyjnego zarzutu naruszenia przedmiotowego przepisu wymaga więc związkowego powiązania go z innym przepisem prawa materialnego lub procesowego, którego naruszenie zostało błędnie stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. powiązał związkowo z art. 135 P.p.s.a., który wyznacza głębokość negatywnej ingerencji orzeczniczej sądu administracyjnego w razie konieczności usunięcia stanu naruszenia prawa. Nie wykazał przy tym w żaden sposób, dlaczego uchylenie przez WSA decyzji organów obu instancji było nieprawidłowe. Nie chodzi przy tym o wykazanie samej merytorycznej wadliwości przyjętych przez WSA ocen prawnych, lecz o zasadność uchylenia nie tylko decyzji zaskarżonej, ale również decyzji organu I instancji. WSA jednoznacznie stwierdził, że obie decyzje obarczone są analogiczną wadliwością prawną, co uzasadnia ich eliminację z obrotu prawnego. Dyrektyw wynikających z art. 135 P.p.s.a. zatem nie naruszył.

W tym stanie rzeczy weryfikacja wyroku Sądu pierwszej instancji w granicach wyznaczonych przez zarzuty skargi kasacyjnej nie wykazała naruszenia prawa. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.