III OSK 2288/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 4010/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim z dnia 29 lipca 2020 r. nr 340/2020 w przedmiocie ustanowienia "Programu Stypendialnego Gminy Grodzisk Mazowiecki" oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 4010/21, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim z dnia 29 lipca 2020 r. nr 340/2020 w przedmiocie ustanowienia "Programu Stypendialnego Gminy Grodzisk Mazowiecki", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej załącznik do tej uchwały "Program Stypendialny Gminy Grodzisk Mazowiecki" (dalej jako Program Stypendialny) w zakresie § 5 ust. 2, 7 i 8 (punkt 1), w pozostałym zakresie skargę oddalił (punkt 2).

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasadnie zarzucono w skardze, iż § 5 ust. 2 i 8 Programu Stypendialnego istotnie narusza art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2019 r. poz. 1481 ze zm.), poprzez to, że uzależnia sam fakt zgłoszenia o przyznanie stypendium od złożenia prawidłowo wypełnionego wniosku stanowiącego załącznik do Programu, a nadto obwarowuje nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braków formalnych wniosku sankcją pozostawienia wniosku bez rozpoznania, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej do podjęcia uchwały. W świetle art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Rada Miejska nie ma uprawnień do warunkowania możliwości zgłoszenia o przyznanie stypendium od faktu złożenia wniosku na ustalonym wzorze formularza. Powyższe wykracza poza kompetencję do określenia warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży. Zapis § 5 ust. 2 blokuje bowiem w ogóle możliwość ubiegania się o przyznanie stypendium poprzez zawnioskowanie w innej formie niż na ustalonym wzorze i do tego prawidłowo wypełnionym.

Także § 5 ust. 8 Programu Stypendialnego, który w przypadku nieusunięcia braków formalnych (przez co należy rozumieć również m.in. złożenie wniosku na ustalonym formularzu) powoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania, w sposób istotny narusza prawo. W ocenie Sądu, co do zasady nie ma przeszkód do ustalenia wzoru wniosku, na którym można byłoby ubiegać się o pomoc. Uzależnienie jednakże możliwości ubiegania się o pomoc od faktu złożenia wniosku na ściśle określonym formularzu (prawidłowo nadto wypełnionego) jest niedopuszczalne na gruncie art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego trafnie również Prokurator Okręgowy w Warszawie zarzucił istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 14a w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 713) zwanej dalej u.s.g. i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 94 Konstytucji RP przez wskazanie w § 5 ust. 7 Programu Stypendialnego, że oceny formalnej wniosku dokonuje Burmistrz Grodziska Mazowieckiego za pośrednictwem Biura Oświaty Gminy Grodzisk Mazowiecki. Wskazane przepisy w żadnym razie nie dają uprawnień Radzie Miejskiej do ingerowania w kompetencje organu wykonawczego gminy, a tym samym do zobowiązania Burmistrza do wyznaczenia konkretnego podmiotu do dokonywania weryfikacji wniosków. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzać w akcie prawa miejscowego przepisów wykraczających poza granice upoważnienia ustawowego. Jest to kompetencja wchodząca wyłącznie w zakres uprawnień organu wykonawczego gminy, w przypadku uznania przez niego, że powyższe przyczyni się do prawidłowego wykonania uchwały.

Za niezasadny uznano natomiast zarzut naruszenia art. 90t ust. 1 i 4 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. poprzez zapis § 2 uchwały oraz § 7 ust. 1 i 4 Programu Stypendialnego. Wymienione uregulowania w sposób wystarczająco wyczerpujący określają wysokość przyznawanego stypendium. Zapis § 2 uchwały stanowi, że wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu Stypendialnego Gminy Grodzisk Mazowiecki określa na dany rok uchwała budżetowa przyjęta przez Radę Miejską, zaś wymienione zapisy § 7 stanowią odpowiednio, że podstawę ustalenia wysokości stypendium za wybitne osiągnięcia edukacyjne lub artystyczne stanowi minimalne wynagrodzenie brutto obowiązujące na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok przyznania stypendium i wysokość miesięcznej raty stypendium za wybitne osiągnięcia edukacyjne lub artystyczne może wynosić do 30% kwoty, o której mowa w ust. 1. Sposób uregulowania kwestii zakresu pomocy udzielanej dzieciom i młodzieży na gruncie art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty jest zatem wystarczająco precyzyjny. Sąd nie podzielił twierdzenia skargi, że przez zakres pomocy, o którym mowa w powołanym przepisie ustawy o systemie oświaty należy rozumieć "konkretną kwotę wsparcia". Biorąc pod uwagę, że udzielana pomoc zawsze uzależniona jest od posiadanych środków, nie jest uprawnione twierdzenie o konieczności wskazania w uchwale konkretnej kwoty. Taki sposób uregulowania jak dokonany w § 2 uchwały i § 7 ust. 1 i 4 Programu nie narusza prawa.

Za nieuzasadnione uznano też zarzuty naruszenia art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. w związku z art. 7b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 194) poprzez zapisy § 2 ust. 2, § 4 ust. 2, § 5 ust. 3 pkt 2 i § 7 ust. 1 i 4 Programu Stypendialnego. Program, który przyjęto uchwałą nr 340/2020 służy wspieraniu edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży (§ 1 ust. 2 uchwały). W Programie stypendia przewidziano za wybitne osiągnięcia edukacyjne oraz szczególne osiągnięcia artystyczne, przy czym te szczególne osiągnięcia artystyczne, których dotyczą kwestionowane przez skarżącego zapisy, odnoszone są jednoznacznie w Programie do uczniów. Takie stypendium za wybitne osiągnięcia artystyczne może bowiem otrzymać uczeń, który uzyskał tytuł laureata w konkursach, turniejach i olimpiadach (...) Chodzi przy tym o konkursy organizowane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 listopada 2019 r. w sprawie organizacji oraz sposobu przeprowadzania konkursów dla uczniów publicznych szkół i placówek artystycznych. Zakwestionowanie możliwości udzielania stypendiów dla uczniów osiągających wybitne osiągnięcia artystyczne prowadziłoby do dyskryminacji uczniów osiągających wybitne rezultaty w sferze artystycznej. Zaakcentowano, że w programie szkolnym istnieją przedmioty, które mają charakter artystyczny (muzyka, plastyka) stanowiąc część ścieżki edukacyjnej na zasadach tożsamych jak matematyka czy język polski. Uczniowie szczególnie uzdolnieni artystycznie, a pozbawieni możliwości korzystania ze stypendium przyznawanego na podstawie uchwały przyjętej w oparciu o art. 90t ustawy znajdowaliby się w sytuacji gorszej, niż uczniowie osiągający wybitne rezultaty z innych przedmiotów szkolnych. Ustalenie w Programie stypendium za szczególne osiągnięcia artystyczne nie narusza więc art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty i mieści się we wspieraniu edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Okręgowy w Warszawie, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90t ust. 1 i 4 ustawy o systemie oświaty poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że określenie w § 2 uchwały Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim z dnia 29 lipca 2020 r. nr 340/2020 oraz w § 7 ust. 1 i 4 Programu Stypendialnego wysokości przyznawanego stypendium w sposób nieprecyzyjny i wskazanie, że wynosi ono do 30% kwoty minimalnego wynagrodzenia brutto obowiązującego na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok przyznania stypendium, spełnia ustawowy wymóg określenia zakresu pomocy w rozumieniu art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty, podczas gdy powołane przepisy ustawy o systemie oświaty nakładają na organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego obowiązek wskazania uchwale zakresu pomocy, którą w przypadku stypendium pieniężnego należy rozumieć jako dokładną jego kwotę.

W oparciu o powyższy zarzut w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie może spowodować w okolicznościach tej sprawy uchylenia zaskarżonego wyroku, aczkolwiek niektóre argumenty samej skargi kasacyjnej są trafne.

Jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 90t ust. 1 i 4 ustawy o systemie oświaty polegającej na niezasadnym przyjęciu, że określenie w § 2 zaskarżonej uchwały oraz w § 7 ust. 1 i 4 załącznika do tej uchwały w zakresie wskazania wysokości przyznawanego stypendium określa je w sposób nieprecyzyjny poprzez wskazanie, że wynosi ono do 30% kwoty minimalnego wynagrodzenia brutto obowiązującego na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok przyznania stypendium nie spełnia ustawowego wymogu określenia zakresu pomocy w rozumieniu art. 90t ust. 4 ww. ustawy.

Jak wynika z powołanego już art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w przypadku podjęcia uchwały tworzącej regionalny lub lokalny program wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży bądź wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży obligatoryjnie w odrębnej uchwale określa m.in. formy i zakres tej pomocy. Pod pojęciem określenia form i zakresu pomocy nie wystarczy wskazanie, że taką pomocą będzie np. stypendium. Należy określić kwotę takiego lub takich stypendiów, przy czym kwoty te mogą być zróżnicowane, a przez to także kwoty przyznawanych stypendiów nie muszą być identyczne. Jak trafnie podniosła strona skarżąca kasacyjnie § 7 ust. 4 w związku z ust. 1 załącznika do uchwały określa, że wysokość miesięcznych rat stypendium wynosi do 30 % minimalnego wynagrodzenia brutto obowiązującego na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok przyznania stypendium. Konkretną wysokość stypendium na podstawie ww. przepisu ustala Burmistrz Grodzicka Mazowieckiego.

W orzecznictwie sądowym wyraźnie dominuje pogląd, zgodnie z którym uchwała podejmowana na podstawie art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty powinna wskazywać wysokość stypendiów lub innych form pomocy i jest to wyłączna kompetencja organu stanowiącego, której nie można delegować na żaden inny organ (por. prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 273/21; prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 6 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1061/18; prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 348/22).

W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza wadliwość regulacji zawartej w § 7 ust. 4 Regulaminu w tym zakresie, w jakim Regulamin ten wskazuje na wysokość stypendium do 30% kwoty minimalnego wynagrodzenia brutto. Takie określenie kwoty stypendium narusza prawo i nie powinno mieć miejsca, ponieważ doprecyzowanie tej kwoty w istocie przekazane zostało organowi wykonawczemu. Organ wykonawczy mógłby otrzymać na podstawie uchwały podjętej w oparciu o art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty prawo do ustalania wysokości stypendiów ale tylko wtedy, gdyby przepisy samego załącznika do uchwały precyzyjnie określały przesłanki, którymi ten organ miałby się kierować ustalając kwoty stypendiów. Tym samym z upoważnienia ustawowego do określenia przez organ stanowiący m.in. zakresu i form pomocy wynika, że to ten organ a nie inny organ ma określić zarówno formę lub formy pomocy (np. finansowej w postaci stypendium lub rzeczowej) jak i zakres tej pomocy a więc w przypadku pomocy finansowej jej wysokość.

Tym niemniej naruszenie prawa polegające na przybliżonym określeniu wysokości stypendium zawartym w § 7 ust. 4 załącznika do uchwały nie stanowi w okolicznościach tej sprawy istotnego naruszenia prawa skutkującego unieważnieniem zarówno tego przepisu, jak i w konsekwencji unieważnieniem całej uchwały. Bez określenia jakiejkolwiek kwoty stypendium (a to miałoby miejsce w razie stwierdzenia nieważności § 7 ust. 4 załącznika do uchwały) nie może obowiązywać uchwała podjęta na podstawie art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika przede wszystkim z zasady proporcjonalności wynikającej z powołanego już art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (EKSL). Zgodnie z tym przepisem kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Tym samym nie tylko zgodność z prawem, ale także ocena stopnia naruszenia prawa oraz znaczenie danej regulacji dla wspólnoty samorządowej powinny być uwzględniane przy kontroli uchwały organu stanowiącego gminy.

Bez wątpienia wspieranie uzdolnionych dzieci i młodzieży stanowi zadanie publiczne mające istotne społecznie znaczenie. Taka pomoc, a w tym pomoc finansowa może niejednokrotnie być postrzegana nie tylko jako nagroda za osiągniecia ucznia, ale także umożliwić dalszy jego rozwój i tym samym uzyskiwanie kolejnych osiągnięć. Bez wątpienia społeczne zapotrzebowanie na takie działanie organów gminy jest znaczne.

Unieważnienie § 7 ust. 4 ww. załącznika do uchwały miałoby skutek ex tunc dla obowiązywania całej uchwały, a tym samym wszystkie stypendia przyznane w Gminie Grodzisk Mazowiecki od 2020 r. byłyby traktowane jako wadliwe, ponieważ podstawa prawna ich przyznania zostałaby unieważniona. Mogłoby to rodzić wątpliwości dotyczące np. legalności przyznanych i wypłaconych stypendiów i kwestii ich zwrotu.

Nie można też pominąć, że sama delegacja do podjęcia zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały wynika z art. 90t ust. 4 w związku z ust. 1 ustawy o systemie oświaty, a tym samym nie jest to sytuacja działania bez podstawy prawnej, ale co najwyżej z naruszeniem jednego z zakresów zawartych w ww. przepisie przekazanego do uregulowania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Także okoliczność tak długiego jej obowiązywania i braku jej unieważnienia przez organ nadzoru mogło rodzić przekonanie po stronie organów Miasta Grodzisk Mazowiecki o jej legalności.

Tym samym zdając sobie sprawę, że prawidłowo uregulowana materia zawarta w § 7 ust. 4 załącznika do uchwały powinna zawierać precyzyjną wysokość stypendium lub chociażby określenie przesłanek, na podstawie których Burmistrz Grodziska Mazowieckiego ustalałby wysokość stypendium, Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wyważenia zarówno zakresu naruszenia prawa zawartego w § 7 ust. 4 załącznika do uchwały jak i znaczenia dla wspólnoty samorządowej i uczniów szkół położonych na terenie Gminy Grodzisk Mazowiecki publicznego zadania jakim jest przyznawanie stypendium za wybitne osiągnięcia oraz istotnego motywującego oddziaływania takich stypendiów uznaje, że naruszenie to w tych okolicznościach sprawy nie ma charakteru istotnego, uzasadniającego unieważnienie całej uchwały. Nie można też pominąć i tego, że od 4 lat stypendia te są przyznawane na podstawie tego załącznika i stwierdzenie jego nieważności z mocą od dnia podjęcia samej uchwały musiałby mieć znaczenie dla oceny legalności już przyznanych stypendiów.

Tym niemniej mimo, że w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził opierając się na art. 8 ust. 3 EKSL nieważności uchwały Rady Miejskiej Grodziska Mazowieckiego z dnia 29 lipca 2020 r. nr 340/2020, to uchwała ta jest obarczona wadami, które ww. organ stanowiący powinien wyeliminować celem doprowadzenia jej do pełnej zgodności z prawem.

Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 2 uchwały nie jest zasadny, ponieważ przepis ten określa źródło finansowania środków na stypendia jakim jest coroczna uchwała budżetowa Gminy Grodzisk Mazowiecki. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała w skardze kasacyjnej, w jakim zakresie przepis ten narusza prawo.

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że § 7 ust. 1 załącznika do uchwały oraz § 2 samej uchwały nie naruszają prawa. Natomiast § 7 ust. 4 załącznika do uchwały zawiera naruszenie prawa, ale mając na uwadze zasadę proporcjonalności zawartą w art. 8 ust. 3 EKSL w związku z art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty należy stwierdzić, że naruszenie to nie jest w okolicznościach tej sprawy istotne, a tym samym jako spełniające przesłankę zawartą w art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) nie pozwala na jego unieważnienie, a tym samym i unieważnienie całej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.