III OSK 2110/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 2115/22 w sprawie ze skargi X.X. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 16 września 2022 r., nr 65/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 kwietnia 2023 r., II SA/Wa 2115/22, po rozpoznaniu skargi X.X. (dalej: "skarżący), uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji z 16 września 2022 r., nr 65/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący policjantem w służbie stałej został mianowany od 20 listopada 1998 r. Rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z 10 kwietnia 2015 r., nr 1097, z 15 kwietnia 2015 r. został przeniesiony (na własną prośbę) do dalszego pełnienia służby w Komendzie Głównej Policji.

W trakcie pełnienia służby w Komendzie Głównej Policji (dalej: "Komendant GP" lub "organ") skarżący złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości od 14 lipca 2015 r. Wykazał, iż wraz z rodziną zamieszkuje w [...], w lokalu stanowiącym własność teściowej. Nadto, jego żona otrzymała pomoc finansową na budowę domu jednorodzinnego.

Realizując wniosek skarżącego Komendant Główny Policji decyzją z 11 września 2015 r., nr 93NII/2015, przyznał skarżącemu od 14 lipca 2015 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki dziennej przewidzianej dla policjantów, którzy posiadają członków rodziny.

Komendant GP decyzją 16 września 2022 r., nr 65/2022, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 z ze zm., dalej "ustawa o Policji") oraz § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 946 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r."), stwierdził z urzędu nieważność swojej ostatecznej decyzji z 11 września 2015 r., nr 93NII/2015.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że w dacie wydania decyzji, obowiązywał § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., zgodnie z którym równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 2. Tymczasem jak wynika z akt sprawy Komendant Miejski Policji w [...], na podstawie decyzji z 9 lutego 2015 r., nr 4/15, przyznał żonie skarżącego X.Y. pomoc finansową na budowę domu jednorodzinnego z uwzględnieniem 5 norm zaludnienia, tj. 1 normy przysługującej zainteresowanej, 1 normy należnej skarżącemu i 3 normy na dzieci.

Komendant GP zaznaczył, że obowiązkiem organu administracji na gruncie rozpoznawanej sprawy nie jest dokonywanie wykładni przepisów, lecz jedynie dokonanie oceny, czy dany przepis nie był zastosowany przez organ administracji wadliwie i czy ewentualna wadliwość nie miała charakteru kwalifikowanego. Stosując wykładnię językową organ stwierdził, że w przypadku gdy współmałżonek policjanta otrzymał pomoc finansową zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami, to drugiemu współmałżonkowi nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, bez względu na inne okoliczności.

Tym samym Komendant GP stwierdził, że jego decyzja z 11 września 2015 r., nr 93NII/2015, dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., wobec czego należało ją wyeliminować z obrotu prawnego.

Na powyższą decyzję skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, który przywołanym powyżej wyrokiem uznał ją za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy decyzja ostateczna Komendanta GP z 11 września 2015 r. o przyznaniu skarżącemu od 14 lipca 2015 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, była obarczona wadą wydania jej z rażącym naruszeniem prawa jak twierdzi organ (§ 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.).

Aby móc mówić o rażącym naruszeniu prawa zdaniem Sądu należy wykazać, że treść spornej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, iż decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, przy czym należy pamiętać o tym, że naruszenie prawa musi mieć charakter niedwuznaczny. W sposób rażący może zatem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (por. wyrok NSA z 12 października 2022 r., II OSK 1475/21). Nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (np. wyrok NSA z 6 października 2022 r., II OSK 3290/19). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (np. wyrok NSA z 12 lipca 2022r., I OSK 1559/19).

Konkludując Sąd stwierdził, że wykładnia § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., dokonana przez Komendanta decyzją z 11 września 2015 r. była błędna, to nie można jednak mówić o rażącym naruszeniu prawa, bowiem jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądowego i stanowiska doktryny odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji.

Od powyższego wyroku Komendant GP złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucają orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta KG z 11 września 2015 r., KG nr 93NII/2015, z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniu przepisów prawa.

Wobec powyższych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Dodatkowo zawnioskował o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zarzut podniesiony w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zasługiwał na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja została wydana w ramach jednego z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, tj. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie to zostało wszczęte z urzędu przez KGP na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., o czym skarżący został zawiadomiony 23 czerwca 2022 r. Organ, wszczynając takie postępowanie nadzorcze, uruchamia to postępowanie w nowej sprawie, nie orzeka natomiast co do istoty sprawy rozstrzyganej w kwestionowanej decyzji.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ochrona decyzji ostatecznej została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych - art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych.

Istota trybu nieważnościowego, o którym mowa w art. 156 k.p.a., wyraża się w tym, iż celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym. Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, której ta decyzja dotyczy (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r., III ARN 570/95, publ.: OSNP 1996/18/258).

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem jego treści. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji może zapaść tylko w sytuacji, kiedy organ stwierdzi, że decyzja została podjęta w okolicznościach określonych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji nr 93/VII/2015 z 11 września 2015 r. KGP wskazał rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na istnieniu sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może być naruszony przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Skutki, jakie wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, w tym skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyroki NSA z: 7 października 2011 r., II OSK 1522/10, 22 lutego 2013 r., II GSK 2098/11).

Wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji KGP z 11 września 2015 r. w przedmiocie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od 14 lipca 2015 r., o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uchwalonego na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy o Policji.

Nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Jak wskazuje się w piśmiennictwie procesowi wykładni należy poddać każdy przepis prawny (tekst prawny) w celu zrozumienia go (ustalenia jego treści), niezależnie od stopnia jego rozumienia prima facie (tak Maciej Zieliński /w:/ Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. Warszawa 2008, str. 320). Nie jest więc tak, że dokonanie wykładni jest zbędne wówczas, gdy przepis jest jasny (clara non sunt interpretanda), bowiem należy opowiedzieć się za twierdzeniem, że samo tylko ustalenie tego faktu (jednoznaczności przepisu) następuje w procesie interpretacyjnym. Chodzi wszak nie o to, aby rozumieć tekst czy przepis, ale o to, aby zrozumieć go zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (op. cit., str. 61). Wykładnia prawa dokonywana jest wedle utrwalonych reguł. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się pierwszeństwo wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. systemową i celowościową. Tylko w wyjątkowych sytuacjach dopuszczalne jest odstąpienie od literalnego brzmienia przepisu, w szczególności, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego teksu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania lub gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm (por. wyroki NSA z: 24 lipca 2012 r., I FSK 398/12; 11 kwietnia 2014 r., II FSK 1077/12).

Zgodnie z ww. przepisem równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 2 (tj. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości).

Jak trafnie wskazał organ nadzoru, ww. przepis jest jednoznaczny w swojej treści i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Ocena co do jednoznaczności brzmienia powyższego przepisu była już wielokrotnie wyrażana w orzecznictwie NSA, jest ona jednolita, co zdaje się umknęło uwadze Sądu pierwszej instancji (por. wyroki NSA z: 7 grudnia 2021 r., III OSK 554/21; 19 grudnia 2023 r., III OSK 3080/21; 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2849/13). Zasadą wynikającą z ww. przepisu jest nieprzyznawanie policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy małżonek otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Jedyny wyjątek to sytuacja, w której policjant został przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca. A zatem uprzednie otrzymanie przez funkcjonariusza lub jego małżonka pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu wyklucza otrzymanie równoważnika przez funkcjonariusza niemającego mieszkania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, chyba że brak ten jest spowodowany przeniesieniem policjanta do służby w innej miejscowości. Wówczas zachowuje on prawo do równoważnika. Wskazany wyjątek został jednoznacznie określony w treści przepisu i brak jest podstaw ku temu, aby kolejne wyjątki od wprowadzonej przepisem § 1 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. zasady wyprowadzać w drodze wykładni systemowej i celowościowej.

Prawidłowo zatem organ nadzoru uznał, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy, istniejący w dacie wydania ww. decyzji ostatecznej 11 września 2015 r. nie uprawniał KGP do przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Skarżący bowiem, ubiegając się o przyznanie przedmiotowego świadczenia, w oświadczeniu mieszkaniowym wykazał, iż jego żona (funkcjonariusz Policji), na podstawie decyzji KMP w Piotrkowie Trybunalskim nr 4/15 z 9 lutego 2015 r. otrzymała pomoc finansową na budowę domu jednorodzinnego w miejscowości [...] gm. [...] z uwzględnieniem 5 norm zaludnienia, tj. 1 normy przysługującej żonie skarżącego, 1 normy należnej skarżącemu oraz 3 norm na dzieci. Okoliczność ta ma w sprawie kluczowe znaczenie bowiem – jak wskazano powyżej - zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. - równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje funkcjonariuszowi, jeżeli jego małżonek otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Tym samym decyzja Komendanta GP z 11 września 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i dlatego powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, co zasadnie uczynił organ. Decyzja ta wywoływała niewątpliwie skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, albowiem na jej podstawie skarżący otrzymywał równoważnik za pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, które to świadczenie było świadczeniem nienależnym.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.