III OSK 2051/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 54/19 w sprawie ze skargi E. L. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 13 listopada 2018 r. nr 115/2018/MK.RA w przedmiocie ochrony środowiska oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2019 r., II SA/Gl 54/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na skutek skargi E.L. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach (dalej: organ, WIOŚ) z dnia 13 listopada 2018 r., nr 115/2018/MK.RA w przedmiocie ochrony środowiska, oddalił skargę.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się E.L. (dalej: skarżąca kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj.

a) art. 3 ust. 1 pkt 2, 5, 6 i 14 ustawy z dnia 12 grudnia 2012 r. o odpadach (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.) w związku art. 11, 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1355 ze zm.) poprzez dokonanie błędnej wykładni i błędne zastosowanie definicji odpadu, które doprowadziło do uznania, iż skarżąca gospodaruje, przetwarza oraz magazynuje odpady, bez wymaganego zezwolenia, podczas gdy są gotowe "towary handlowe" do sprzedaży, które nie mieszczą się w zakresie definicji odpadu nie wymagają zezwolenia,

b) art. 3 ust. 1 pkt 2, 5, 6 i 14, 41a ust. 1-3 ustawy z dnia 12 grudnia 2012 r. o odpadach (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.) w zw. z art. art. 11, 12 ust. 1 pkt i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1355 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie i wydanie zarządzenia pokontrolnego w przypadku, gdy organ winien wydać postanowienie,

2. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj.:

art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a oraz art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli sądowej, skutkującego wydaniem wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nieodpowiadającego wymogom ustawowym, poprzedzonego całkowitym brakiem rozpoznania i dokonania oceny prawnej i faktycznej podniesionych przez skarżącą w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego oraz materialnego przez organ,

art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a, 8, 9, 10, 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) (t. jedn. Dz. U. z 2018 r.. poz. 2096 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2, 5, 6 i 14 ustawy z dnia 12 grudnia 2012 r. o odpadach (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.) polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zarządzenia pokontrolnego, pomimo iż zarządzenie pokontrolne zostało wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego, na jakich dowodach organ oparł swoje ustalenia faktyczne oraz jakie dowody nie zostały przez organ uznane i dlaczego,

art 113 § 1 p.p.s.a pozwalający przewodniczącemu zamknąć rozprawę, gdy uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, pomimo iż Sąd nie przeprowadził wnikliwie sądowego postępowania dowodowego, a w szczególności Sąd nie zbadał istotnych dowodów z protokołów, dokumentów, oświadczeń skarżącej i serwisantów, dowodów zakupy i sprzedaży, umowy serwisowej, przesłuchań skarżącej, przez co złamał w sposób rażący prawa procesowe (sądowe) skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi,

art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a, 8, 9, 10 oraz art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 3 ust 1 pkt 2, 5, 6 i 14 ustawy z dnia 12 grudnia 2012 r. o odpadach (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1355 ze zm.) polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zarządzenia pokontrolnego, pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie usunięto wątpliwości na korzyść skarżącej, w tym w szczególności polegających na:

przyjęciu przez organ, iż skarżąca prowadzi działalność bez wymaganego zezwolenia na terenie Miasta G.,

- podczas gdy w rzeczywistości skarżąca nie prowadzi takiej działalności na terenie Miasta G., a jedynie przygotowuje się do rozpoczęcia prowadzenia takiej działalności poprzez uzyskanie w tym celu stosownych decyzji,

• przyjęciu przez organ, iż skarżąca prowadzi przetwarzanie odpadów bez stosownego zezwolenia; ustalenia te były poczynione na przeprowadzonych czynnościach kontrolnych w dniu 21.09.2018 r.,

- podczas których inspektorzy organu stwierdzili, że na terenie należącym do skarżącej zostały dowiezione "odpady' w postaci taśm gumowych oraz trwało wycinanie na prasie kółek z taśm gumowych; w konsekwencji przyjęto, iż na podstawie ilości zmagazynowanych krążków wynika, że proceder nie był chwilowy; na tej podstawie przyjęto, iż trwa ruch zakładu, podczas gdy w rzeczywistości skarżąca nie zajmowała się w tym czasie przetwarzaniem, gospodarką i magazynowaniem odpadów, lecz posiadała na stanie magazynowym gotowe produkty handlowe przeznaczone do sprzedaży, a uruchomienie maszyny nastąpiło na wyłączną prośbę kontrolujących,

• przyjęcia przez organ, iż skarżąca prowadziła w trakcie czynności kontrolnych przetwarzanie odpadów bez stosownego zezwolenia,

- podczas gdy urządzenie zostało uruchomione na wyłączną prośbę inspektorów organu celem zademonstrowania jego działania i było obsługiwane demonstracyjnie nie przez pracowników skarżącej, ale przez osobę dokonującą naprawy (serwisantów) w związku z uszkodzeniami zaistniałymi podczas transportu urządzenia, na co zostały przedłożone faktury VAT, umowa oraz oświadczenia serwisantów, którzy uczestniczyli w pracach naprawczych i wstępnym rozruchu maszyny po naprawie,

- pominięcia wyjaśnień skarżącej, oświadczeń serwisantów, że w czasie kontroli nie było żadnych pracowników niezbędnych do normalnego toku produkcji,

• przyjęcia przez organ, że skarżąca prowadzi działalność polegającą na magazynowaniu odpadów,

- podczas gdy skarżąca nie prowadzi działalności polegającej na magazynowaniu odpadów, gdyż są to gotowe towary handlowe przeznaczone do dalszej odsprzedaży wytworzony w innym miejscu (powiat J.) lub zakupiony u innych kontrahentów celem dalszej odsprzedaży jako towar handlowy,

• przyjęcia, iż skarżąca przetwarzając odpady i magazynując je, zaniechała prowadzenia ewidencji gospodarowania odpadami,

- podczas gdy nie prowadziła ewidencji z uwagi na fakt nie prowadzenia działalności w tym zakresie,

• błędnym sporządzenie treści protokołu nr WIOS-KATOW 229/2018 z przeprowadzonej w dniach 23.08.2018 r., 21.09.2018 r., 05.10.2018 r. kontroli, mogącej sugerować prowadzenie działalności polegającej na magazynowaniu i przetwarzaniu odpadów, w oparciu o dowiezione taśmy gumowe, a także sugerującego prowadzenie produkcji, tj. wycinania na prasie kółek z taśm gumowych o charakterze produkcyjnym,

- podczas gdy zdarzenia o tym charakterze nie miały miejsca, albowiem odbywały się czynności serwisowe urządzenia,

• pominięcie faktu przez organ, iż skarżąca posiada stosowne zezwolenia na przetwarzanie i magazynowanie odpadów, o czym informowała kontrolujących i złożyła stosowne dokumenty, tj. decyzję - zezwolenie na zbieranie Starosty J. z dnia 19.01.2016 r. znak OŚR-6233.13.2015, decyzję Starosty J. z dnia 22.08.2016 r. znak ORŚ.6233.14.2016 ze.zm. na odzysk odpadów, decyzję Starosty J. na wytwarzaniem odpadów z dnia 22.08.2016 r. znak OŚR-6233.14.2016, ze zm., a stanowiące załącznik Nr 13 do protokołu kontroli,

- co w całości skutkowało ostatecznie nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącej okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków związanych z ochroną środowiska, będących przedmiotem postępowania kontrolnego, jak i przypisywaniem zachowań skarżącej, których się nie dopuściła, co na gruncie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie zostało wykazane rzetelnymi dowodami,

art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2, 5, 6 i 14 ustawy z dnia 12 grudnia 2012 r. o odpadach (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.) oraz art. 12 ust .1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1355 ze zm.) poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego,

art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem I i II instancji przepisów art. 6, 8 i 9 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżąca kasacyjnie - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a, oraz art. 200 p.p.s.a wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach na rzecz skarżącej kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie szerzej umotywowała podniesione zarzuty podkreślając, m.in. po pierwsze, że Sąd błędnie zaakceptował działanie WIOŚ, który wydał zarządzenie pokontrolne w sytuacji, kiedy nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób prawidłowy materiału dowodowego i nie przeprowadził koniecznego postępowania wyjaśniającego w rezultacie doszedł do błędnych wniosków, że skarżąca naruszyła przepisy ustawy o odpadach, po drugie, że skarżąca kasacyjnie nie prowadzi działalności w zakresie przetwarzania i magazynowania odpadów, a zgromadzone na terenie zakładu w G. taśmy gumowe nie są odpadami w rozumieniu ustawy o odpadach, a produktami handlowymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W kontrolowanej sprawie skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego jak również naruszenie przepisów postepowania. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, ponieważ tylko w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy możliwe jest prawidłowe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia przez Sąd art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. (oznaczone w punkcie 2a i 4 skargi kasacyjnej) zostały błędnie sformułowane, a zatem pozbawione całkowicie skuteczności. Przede wszystkim należy wskazać, że przepis art. 1 p.p.s.a. nie zawiera paragrafów. Uzasadniając ten zarzut skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji nienależyte wykonanie kontroli sądowej. Trzeba także zaznaczyć, co jest ugruntowane w orzecznictwie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Ustawodawca powierzył sporządzanie skarg kasacyjnych profesjonalnym podmiotom, po to aby ich fachowość gwarantowała prawidłowe skonstruowanie zarzutów skargi kasacyjnej co w niniejszej sprawie w zakresie tego zarzutu nie nastąpiło. Niezależnie od ww. wywodów, podnieść należy, że przepisy mówiące o kontroli sądowej mają charakter ogólnoustrojowy, a więc normy te nie mogą stanowić ustawowego wzorca kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Dotyczy to również zarzutu podnoszącego naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a, który dotyczy kontroli decyzji administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji dokonał kontroli działalności administracji publicznej i zastosował środek określony w ustawie, tj. oddalił skargę, a w ramach tej kontroli mieściła się kontrola zarządzenia pokontrolnego jako aktu w rozumieniu art. 3 § 1 pkt. 4 p.p.s.a. Wskazać należy, że norma z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. jest również normą o charakterze ustrojowym i stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zaznaczyć należy, że przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość wykładni bądź prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, ZNSA 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). W rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego z prawem.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązany z ww. przepisami. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dostateczne wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Niezasadne okazały się także - wskazane w punktach 2b i 2d skargi kasacyjnej – zarzuty w zakresie naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 77 § 1, które sprowadzały się do zakwestionowania prawidłowości zebrania materiału dowodowego i jego oceny w zakresie stwierdzonych naruszeń i nałożonych obowiązków w zarządzeniu pokontrolnym. Przypomnieć trzeba, że kontrolowane zarządzenie pokontrolne zostało wydane w oparciu o przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, który tanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zarządzenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 tej ustawy jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli, w związku z czym obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. A zatem, stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu, a nie ustaleń poczynionych na podstawie przepisów k.p.a. Należy także podkreślić, że sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, bowiem wówczas przedmiotem sądowej kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie do ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 723/12, LEX nr 1219173; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1706/18, LEX nr 2736821, z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. III OSK 1803/21), na co trafnie zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji. W konsekwencji, nie można zarzucić Sądowi, że ten oddalił skargę z uwagi na brak naruszenie przepisów k.p.a. jeżeli przepisy te nie były stosowane. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., skarżąca kasacyjnie będzie mogła skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną. Powyższe nie powoduje natomiast, że organ wydając zarządzenie pokontrolne nie miał obowiązku – na podstawie przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska – dokonania ustaleń stanu faktycznego i prawnego dotyczącego kontrolowanej sprawy i odzwierciedlenia tego w motywach zarządzenia.

Dokonując kontroli zarzutów skargi kasacyjnej zawartych w punktach 2b i 2d skargi kasacyjnej odnoszących się do niezebrania i nierozważenia w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w sposób prawidłowy materiału dowodowego i w konsekwencji wydanie zarządzenia pokontrolnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują one na uwzględnienie. Sąd I intencji prawidłowo uznał, że organ wydał powyższy akt na podstawie zgromadzonych dokumentów, które były wystarczające do stwierdzenia, że skarżąca kasacyjnie dopuściła się naruszeń ustawy o odpadach. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że z akt sprawy wynika, że skarżąca kasacyjnie prowadzi na terenie G. działalność w zakresie przetwarzania i magazynowania odpadów bez wymaganego zezwolenia, a zatem winna prowadzić ewidencję odpadów. Świadczą o tym: po pierwsze przeprowadzone kontrole (odbyte w dniach 23 sierpnia, 21 września i 5 października 2018 r.), które potwierdziły, że skarżąca kasacyjnie nie tylko magazynuje ww. odpady, a również je przetwarza poprzez produkcję ww. krążków, po drugie, obszernie udokumentowane (dokumentacja fotograficzna), leżące na terenie instalacji znajdującej się w G. w kilku pryzmach odpady (w znacznych ilościach) w postaci gumowych taśm, ścinków gumowych i wyciętych z nich krążków gumowych przeznaczanych jako obciążniki do sieci rybackich. Po trzecie, fakt prowadzenia działalności potwierdza również ilość zmagazynowanych odpadów na terenie działek w G., które wbrew twierdzeniu skarżącej z uwagi że zostały zakupione jako "produkty handlowe" to są odpadami (o czym szerzej w dalszej części). Z dokumentacji fotograficznej wynika, że zmagazynowane taśmy nie były zabezpieczone w sposób świadczący, że są nowe, taśmy gumowe były wcześniej eksploatowane bowiem większość była przetarta, postrzępiona i popękana. Odpady były przechowywane w nieuporządkowany sposób (część na paletach, część na betonowym podłożu przykryte plandeką). Zmagazynowane taśmy gumowe nie zawierały etykiet potwierdzających, że są nowe. Po czwarte, nie bez znaczenia jest również to, że kontrolerzy stwierdzili, że działały maszyny wycinające krążki, a biorąc pod uwagę ilość zmagazynowanych, wyciętych produktów na terenie instalacji należy obiektywnie stwierdzić, że nie było to jednorazowe, chwilowe działanie. Tłumaczenie skarżącej, że maszyny zostały uruchomione na prośbę kontrolerów nie ma potwierdzenia w dokumentacji, przeciwnie z oświadczenia przedstawicielki prowadzącej działalność wynika, że maszyny zostały uruchomione celem sprawdzenia wykrojników i to nie na czyjąś prośbę. Nie można również zgodzić się z tym, że skarżąca kasacyjnie magazynowała gotowe "produkty handlowe" celem ich sprzedaży, a zatem nie stanowiły one odpadów. Rację należy przyznać Sądowi I instancji, który stwierdził, że sam fakt zakupu taśm gumowych od kontrahentów (bez żadnej ewidencji) nie oznacza, że przestają one być odpadem (o czym szerzej także dalej). Ponadto, oczywistym jest, w świetle materiału dowodowego, że skarżąca kasacyjnie zakupiła taśmy gumowe celem nie ich ponownego wykorzystania w swojej działalności, ale do produkcji z nich innych elementów gumowych, tj. krążków. Potwierdza to uzyskana przez skarżącą kasacyjnie decyzja wydana przez Prezydenta Miasta G. stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, tj. "przetwarzania odpadów w produkt w G." na środowisko. Twierdzenia jakoby skarżąca zakupiła taśmy gumowe jako gotowe produkty handlowe celem ich sprzedaży po niższej cenie wydaje się wątpliwe z punktu widzenia prowadzenia działalności gospodarczej.

Całkowicie niezrozumiałe natomiast są twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że posiada stosowne zezwolenie na przetwarzanie i magazynowanie odpadów. Faktem jest, że skarżącej wydane zostało ww. zezwolenie przez Starostę J. jednakże nie uprawnia jej to do gospodarowania odpadami na terenie G.. Należy jasno stwierdzić, co trafnie wskazał Sąd I instancji, że ww. zezwolenia wydawane są przez właściwego terytorialnie starostę (prezydenta miasta), a takiego zezwolenia dla instalacji mieszczącej się na terenie G. skarżąca kasacyjnie w dniach przeprowadzonych kontroli i w dniu wydania zarządzenia pokontrolnego nie posiadała. Takie zezwolenie zostało wydane dopiero w dniu 5 czerwca 2019 r.

Za niezasadne należy uznać także zarzuty skarżącej kasacyjnie, że wyniku przeprowadzonej w dniu 24 kwietnia 2019 r. kontroli organ zakwalifikował taśmy gumowe jako produkty handlowe, a nie jako odpady, co ma przemawiać na korzyść skarżącej kasacyjnie. Podkreślić trzeba, że po pierwsze kontrola ta była przeprowadzona już po wydaniu przez organ zarządzenia pokontrolnego, które wydano w dniu 13 listopada 2018 r., a zatem poczynione tam ustalenia siłą rzeczy nie mogły w żaden sposób oddziaływać na rozstrzygnięcie, po drugie kontrolę przeprowadzono w trybie art. 41a ust. 2 ustawy o odpadach, w której organ bada spełnianie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska dotyczących kontroli instalacji, w których ma być prowadzone przetwarzanie odpad. Ewentualne rozbieżności skarżąca kasacyjnie będzie mogła podnosić w następczych postępowaniach administracyjnych jeśli zostaną wszczęte, zatem brak jest podstaw na tym etapie do jednoznacznego odniesienia się do tej kwestii.

Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że przeprowadzone postepowanie wyjaśniające w kontrolowanej sprawie zostało przeprowadzone w dostatecznie wystarczający sposób umożliwiający stwierdzenie naruszeń dokonanych przez skarżącą kasacyjnie, w rezultacie była podstawa do wydanie zarządzenia pokontrolnego. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu co prawda w dość zwięzły sposób uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, jednakże zawarł w nim wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. i odniósł się do meritum sprawy co pozwalało na kontrolę instancyjną. Zaznaczyć należy – co trafnie zauważyła skarżąca kasacyjnie - że Sąd nie odniósł się do zarzutu skargi określonego w punkcie 4, tj., do naruszenia przez organ art. 8 k.p.a., jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia, bowiem skarżąca kasacyjnie nie wykazała jak naruszenie tego przepisu mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Jednocześnie należy podkreślić, że nie każde naruszenie przepisu uprawiania do uwzględnienia skargi ale tylko takie, które mogło mieś istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Wobec powyższego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej (pkt 3) Sąd I instancji nie naruszył wskazanych tam przepisów.

Co do zarzutu oznaczonego w punkcie 2c skargi kasacyjnej również należy uznać go za niezasadny. Sąd I instancji nie naruszył art. 113 p.p.s.a. bowiem prawidłowo uznał, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, a rozstrzygnięcie wydał w oparciu o akta sprawy, w tym obszernie zgromadzoną dokumentację fotograficzną, protokoły oględzin, kontroli, przesłuchać, decyzje i inne dokumenty.

Pozbawione skuteczności okazały się również zarzuty (1a) skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 2, 5, 6 i 14 ustawy z dnia 12 grudnia 2012 r. o odpadach (t. jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 701 ze zm.) w związku art. 11, 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1355 ze zm.) poprzez dokonanie błędnej wykładni i błędne zastosowanie definicji odpadu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji (co już wcześniej sygnalizowano) słusznie uznał, że magazynowane na terenie nieruchomości w G. taśmy gumowe stanowią odpady i wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie nie tracą tego statusu z uwagi na to, że zostały zakupione od zagranicznych bądź polskich kontrahentów. W tym miejscu należy odwołać się do definicji odpadów zawartej w art. 3 ust. 6 ustawy o odpadach, która stanowi, że przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Inaczej mówiąc, to czy dana substancja lub przedmiot jest odpadem należy każdorazowo odnosić do sytuacji posiadacza tego elementu badając, czy pozbywa on się go, zamierza się go pozbyć lub czy do pozbycia się go jest obowiązany.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że o kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przesłanka pozbycia się, które jest działaniem faktycznym, zamierzonym lub nakazanym. Przesłankę tę można stwierdzić na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu (substancji), z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiarów jakie miał w stosunku do tego przedmiotu. Nie chodzi tu o utratę kontroli nad przedmiotem, ale o zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać, zwłaszcza gdy zmiana ta może spowodować negatywne następstwa dla człowieka lub środowiska (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2874/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie "pozbycia się" w orzecznictwie sądowym obejmuje każdą zmianę sposobu użytkowania określonego przedmiotu, czyli użytkowanie go w inny sposób aniżeli nakazuje to jego przeznaczenie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 960/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 15 stycznia 2004 r., C-235/02, Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania. Odpadami według TS są także materiały polegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu, będące przedmiotem transakcji lub wymienione na listach handlowych nawet, gdy zostaną poddane procesom dezaktywacyjnym mającym na celu unieszkodliwianie potencjalnych zagrożeń. Tak też NSA w wyroku z dnia 19 kwietnia 2018 r. (LEX nr 2493927, II OSK 2655/17), wskazał, że "odpadami" mogą być także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej. W kategorii odpadów mogą być traktowane także przedmioty podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, w tym poddawane procesom odzysku. Dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom". Przytoczone orzecznictwo dowodzi zatem, że jako odpady traktowane są nie tylko przedmioty, które posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania. Dlatego też, pozbyciem się przedmiotu w rozumieniu ustawy o odpadach będzie również jego przekazanie (zbycie) innemu podmiotowi, który np. będzie go wykorzystywał w inny, zasadniczo odmienny od dotychczasowego sposób – tak jak w niniejszej sprawie do wykrawania krążków gumowych stanowiących obciążniki do sieci rybackich. Teza podana wyżej znalazła swój wyraz także we wcześniejszym orzecznictwie NSA i tak "odpadami mogą być więc także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2793/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestię tę po raz kolejny rozważał Naczelny Sąd Administracyjny w najnowszym wyroku z dnia 29 stycznia 2019 r. w sprawie II OSK 506/17, w którym wyjaśnił, że pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, w istocie oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób aniżeli nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko. Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować w świetle celu ogólnego przepisów ustawy o odpadach., którym jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez odpady oraz w świetle celów szczegółowych wynikających zasad gospodarki odpadami. Termin "pozbywać się", który określa zakres stosowania pojęcia odpadu, nie może zatem być interpretowany wąsko. Kompleksowe zarządzanie gospodarką odpadami musi być uwzględnione w interpretacji pojęcia "pozbywać się". Pozbywanie się odpadu należy analizować w całym cyklu życiowym substancji lub przedmiotu od zaprojektowania do ich produkcji, dystrybucji, zużycia, a także obróbki powstałych przy tym odpadów" (LEX nr 2624687). Ponad wszelką wątpliwość stan faktyczny ustalony przez organ wskazuje, że pojęcie odpadu (w zakresie taśm gumowych) odpowiada przytoczonym wskazówkom. Trzeba bowiem przypomnieć, że z akt sprawy wynika – i co istotne skarżąca kasacyjnie powołuje się na to – że taśmy gumowe zostały zakupione od zewnętrznych podmiotów (m.in. GAL Reifenentsorgungs GmbH z siedzibą w Spremberg) co potwierdzają faktury VAT. Kontrolerzy WIOŚ w oparciu o wiedzę ekspercką jednoznacznie stwierdzi podczas kontroli, że zakupione taśmy gumowe były wcześniej eksploatowane, a z uwagi na ich rozległe uszkodzenia poprzedni właściciel pozbył się ich na rzecz skarżącej kasacyjnie, a takie zbycie produktów mieści się niewątpliwie w szeroko pojętym "pozbyciu się", o jakim mówi art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W konsekwencji należy wskazać, że zakupione i magazynowane taśmy gumowe bezspornie stanowiły odpady, a gospodarowanie nimi wymagało odpowiedniego zezwolenia, w rezultacie nie można zarzucić Sądowi I instancji i organowi, że dokonali błędnej wykładni tego przepisu. Ponadto, skarżąca kasacyjnie powinna – w zgodzie z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach - prowadzić ewidencję w zakresie gospodarki odpadami jak też zawrzeć umowę, o której mowa w art. 18 ust 2 Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów.

Drugi z zarzutów kasacyjnych (1b) dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie i wydanie zarządzenie pokontrolnego w przypadku, gdy organ winien wydać postanowienie również nie zasługiwał na uwzględnienie. Należy podkreślić, że kontrolowane zarządzenie zostało wydane w dniu 13 listopada 2018 r., a poprzedzone było trzema kontrolami pracowników WIOŚ, tj. w dniach 23 sierpnia, 21 września i 5 października 2018 r. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne, a zatem nie jest to obligatoryjne. Innym ewentualnym aktem wieńczącym ustalenia pokontrolne mogłoby być wydanie na podstawie przepisów odrębnych - w świetle art. 12 ust. 1 pkt 1a lub 2 u.i.o.ś. – zalecenie pokontrolne bądź decyzja administracyjna. Ustawodawca nie przewidział natomiast wydania na skutek ustaleń pokontrolnych postanowienia. Postanowienie takie organ wydaje po przeprowadzeniu kontroli w trybie art. 41a ustawy o odpadach, która w niniejszej sprawie odbyła się w dniach 29 marca i 24 kwietnia 2019 r. (w związku ze złożeniem wniosku o zezwolenie na przetwarzanie odpadów). W niniejszej sprawie takie postanowienie zostało wydane przez organ w dniu 9 maja 2019 r. Ponadto, wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie postanowienie w niniejszej sprawie nie mogło zostać wydane w dacie 13 listopada 2018 r. bowiem wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów został złożony co prawda w dniu 11 lipca 2018 r. ale uzupełniony został dopiero w dniu 16 stycznia 2019 r., a organ wystąpił o kontrolę ww. art. 41a w dniu 29 stycznia 2019 r.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy wskazać, że w świetle stwierdzonych naruszeń ustawy o odpadach Sąd I instancji prawidło zaakceptował stanowisko organu, który za właściwe uznał wydanie zarządzenia pokontrolnego. Kontrolowany akt w sposób jasny i precyzyjny wskazywał jakie obowiązki zostały na skarżącą kasacyjnie nałożone.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Sprawa – pomimo wniosku o rozpoznanie jej na rozprawie - skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.