III OSK 1866/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 365/23 w sprawie ze skargi R. S. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od R. S. na rzecz Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 365/23: zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania wniosku R. S. z dnia 20 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3); zasądził od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz R. S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

R. S. (dalej: "skarżący") pismem z dnia 22 maja 2023 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w rozpatrzeniu wniosku z dnia 20 kwietnia 2023 r., w którym wnosił o udostępnienie drogą pocztową informacji publicznej poprzez podanie mu numeru, daty, treści, autora (organ administracji publicznej) i miejsca publikacji aktu prawa miejscowego, który stanowi podstawę "Regulaminu realizacji i korzystania ze specjalistycznego przewozu osób z niepełnosprawnościami w Warszawie od 2023 r." (dalej: "Regulamin"). Wnosił także o podanie przepisów ustawy ze wskazaniem konkretnych jednostek redakcyjnych, na podstawie której wydano ww. akt prawa miejscowego. W przypadku gdyby ww. akt był aktem prawa wewnętrznego, wnioskował o podanie ww. danych.

Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta m.st. Warszawy do udzielenia mu żądanej informacji publicznej, wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący wskazał, że Prezydent m.st. Warszawy pismem z dnia 4 maja 2023 r. zdawkowo powiadomił go, że nie posiada informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2023 r., ale nie uwiarygodnił tego twierdzenia. Organ wskazał, że właściwym adresatem jego żądania powinno być Centrum Usług Społecznych "Społeczna Warszawa".

Skarżący zwrócił natomiast uwagę, że zgodnie z "Regulaminem realizacji i korzystania ze specjalistycznego przewozu osób z niepełnosprawnościami w Warszawie od 2023 r.", który jest przedmiotem wniosku z dnia 20 kwietnia 2023 r., usługi organizowane są na zlecenie Miasta Stołecznego Warszawy", zaś CUS jest organizatorem tych usług (Regulamin, s. 1). Co istotne - CUS jest jednostką budżetową m.st. Warszawy utworzoną uchwałą nr XXXVIII/982/2016 Rady m. st. Warszawy z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz.Urz.Woj.Maz. z 2016 r., poz. 11800 z późn. zm.) (§ 1 ust. 1 ww. uchwały oraz § 2 ust. 1 Statutu CUS). Bieżący nadzór nad działalnością CUS sprawuje Prezydent (§ 15 statutu CUS). Powyższe informacje skarżący otrzymał w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej udzielonej przez Departament Spraw Obywatelskich KPRM pismem z dnia 16 maja 2023 r. nr DSO.SWA. 161.323.8.2023.

Stosownie do punktu I.2.1. "Regulaminu" z usług mogą korzystać osoby niepełnosprawne, które posiadają "Kartę Warszawiaka". Ta karta jest wydawana przez Zarząd Transportu Miejskiego działający na podstawie uchwały nr 1.11/1391/2005 z dnia 19 maja 2005 r. Rady m.st. Warszawy (Dz.Urz.Woj.Maz.2005. poz. 149.4637 z późn. zm.), której wykonanie zostało powierzone Prezydentowi (§ 2 tej uchwały). Nadzór nad działalnością Zarządu Transportu Miejskiego sprawują w zakresie swoich kompetencji organy m.st. Warszawy (§ 3 ust. 3 Statutu ZDM stanowiącego załącznik do uchwały nr LWI 391/2005).

Skarżący stwierdził, że choćby z powyższych względów faktycznych nie jest możliwe, by Prezydent nie posiadał żadnych informacji, o których udostępnienie wnosił, dotyczących przewozu osób niepełnosprawnych w Warszawie, od 2023 r. organizowanego przez CUS. W związku tym, za konieczne uznał zbadanie przez Sąd rzetelności powiadomienia z dnia 4 maja 2023 r.

W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy stwierdził, że skarżący został poinformowany pismem z dnia 4 maja 2023 r. o tym, że Urząd m.st. Warszawy nie dysponuje żądanymi informacjami, a podmiotem, który może udzielić informacji jest Centrum Usług Społecznych "Społeczna Warszawa". Organ podkreślił, że jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego stanowią odrębny od organów władzy publicznej (Prezydent m.st. Warszawy) podmiot, obowiązany do udzielania odpowiedzi na wniosek złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wynika to z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), dlatego osoba wnioskująca została zgodnie z obowiązującymi przepisami skierowana do jednostki organizacyjnej m.st. Warszawy odpowiedzialnej za organizację specjalistycznego przewozu osób z niepełnosprawnościami. Zdaniem organu, nie zostało ograniczane prawo wnioskodawcy do uzyskania informacji publicznej. Wskazany został bowiem podmiot odpowiedzialny za zadania z zakresu, którego dotyczył wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony, co w istocie nie było w sprawie kwestionowane. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Prezydent m. st. Warszawy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Również przedmiot wniosku skarżącego z dnia 20 kwietnia 2023 r. posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacje na temat "Regulaminu", których udostępnienia domagał się skarżący, odnoszą się bowiem do przedmiotu działalności organu i stanowią sferę jego zadań.

Z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika zasada, że do udzielania informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w ich posiadaniu. Przesłanką zaistnienia obowiązku udostępnienia informacji jest więc określony stan faktyczny, tj. posiadanie żądanej informacji przez podmiot zobowiązany. Zatem, adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest zwolniony z obowiązku jej udzielenia w przypadku, gdy nie dysponuje żądaną informacją publiczną. WSA przywołał stanowisko doktryny wskazując, że w wypadku pojawienia się problemów dowodowych związanych z ustaleniem, czy żądana informacja rzeczywiście jest w posiadaniu podmiotu, do którego skierowano wniosek, przesądzające znaczenie powinno mieć to, czy przedmiot pytania (żądania) pokrywa się z właściwością rzeczową (zakresem działania) podmiotu, do którego skierowano wniosek. Zobowiązany byłby zatem każdy podmiot, który powinien mieć taką informację ze względu na swój zakres kompetencji lub swoją właściwość rzeczową (zob. l. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2025, s. ..).

Aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, której adresat wniosku nie posiada, jest on zobowiązany wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Wystarczające jest pisemne wyjaśnienie przyczyny nieudzielenia informacji i tym samym pismo informujące stanowi odpowiedź na wniosek, co uwalnia adresata wniosku od zarzutu bezczynności (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt Il SAB/Po 29/13).

Zasadniczo obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być adekwatny do zakresu jego działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania daną informacją. Informacja publiczna, której udostępnienia żąda określona strona, nie musi być wytworzona przez podmiot, do którego ta strona zwraca się z żądaniem. Obowiązek udostępnienia informacji istnieje także wówczas, gdy została ona wytworzona przez inny podmiot, a znajduje się w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek.

W ocenie Sądu wojewódzkiego organ nie uwiarygodnił w żaden sposób, iż nie posiada informacji w zakresie objętym wnioskiem. Odpowiedź Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 4 maja 2023 r., w której informuje wnioskodawcę, że Urząd m.st. Warszawy nie dysponuje wiedzą pozwalającą na przygotowanie odpowiedzi w zakresie objętym przedmiotowym wnioskiem skarżącego z dnia 20 kwietnia 2023 r. i wskazuje, że taką informacją może dysponować Centrum Usług Społecznych "Społeczna Warszawa", jest tak lakoniczna, że w istocie nie wynika z niej jednoznacznie, iż organ nie dysponuje wnioskowaną informacją publiczną.

Sąd wojewódzki podkreślił, że odwołanie się przez podmiot zobowiązany do informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, lub też przedstawienie informacji wymijającej czy fragmentarycznej oznacza, że informacja taka nie wyczerpuje zakresu żądania wniosku, a tym samym, że adresat wniosku pozostaje w stanie bezczynności (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt Il SAB/Lu 66/10; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt Il SAB/Bd 35/13).

W ocenie Sądu wojewódzkiego w dacie wniesienia skargi do Sądu organ nie rozpoznał wniosku skarżącego z dnia 20 kwietnia 2023 r., zatem Prezydent m. st. Warszawy pozostawał w bezczynności. Pomimo upływu terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., organ nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej w formie czynności materialnotechnicznej, nie wydał też decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie poinformował skarżącego w sposób jednoznaczny, że wnioskowanej informacji publicznej nie posiada. Bezczynność organu nie miała jednak charakteru rażącego, tj. szczególnie znaczącego i niezaprzeczalnego, ani też opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach nie było być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r. sygn. akt Il SAB/Łd 124/14). W okolicznościach niniejszej sprawy organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego w piśmie z dnia 4 maja 2023 r., zaś okoliczność, że nie uczynił tego w sposób wyczerpujący i jednoznaczny nie uzasadnia stwierdzenia, że bezczynność miała charakter kwalifikowany. Z powyższych względów Sąd wojewódzki nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Prezydent m. st. Warszawy (dalej także skarżący kasacyjnie) wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2024, poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przedmiot wniosku skarżącego z dnia 20 kwietnia 2023 r., tj. żądania podania wnioskodawcy numeru, daty, treści, autora (organ administracji publicznej), miejsca publikacji aktu prawa miejscowego, który stanowi podstawę "Regulaminu realizacji i korzystania ze specjalistycznego przewozu osób z niepełnosprawnościami w Warszawie od 2023 r." posiada walor informacji publicznej, w sytuacji gdy żądanie podania podstawy prawnej Regulaminu, należy uznać za informację o obowiązującym prawie;

- naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy brak było podstaw do przyjęcia, że Prezydent m.st. Warszawy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd I instancji, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na powyższe, na podstawie art. 179 p.p.s.a. skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, albowiem nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od Prezydenta m.st. Warszawy według norm przepisanych na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanego skargą kasacyjną, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarżący kasacyjnie na etapie postępowania kasacyjnego podniósł zarzut nieprawidłowej oceny przedmiotu sporu, zakwestionował bowiem zakwalifikowanie przedmiotu wniosku skarżącego, jako informacji publicznej. W ocenie organu wniosek skarżącego sprowadza się do udzielenia informacji o obowiązującym prawie, a w konsekwencji nieudzielenie informacji nie stanowi podstawy do stwierdzenia bezczynności tego organu.

Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z wyrażonym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawem dostępu do informacji publicznej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu terytorialnego, zawodowego czy gospodarczego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Konkretyzację konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej stanowią przepisy u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 tej ustawy, wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Ogólne pojęcie informacji publicznej ustawodawca konkretyzuje w art. 6 u.d.i.p. W przepisie tym wskazuje jakiego rodzaju informacje publiczne polegają udostępnieniu, lecz nie tworzy ich zamkniętego katalogu. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Wśród nich wymienia m.in. informacje o przedmiocie działalności i kompetencjach podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. c u.d.i.p.).

Podkreślenia wymaga, że informacja publiczna odnosi się do faktów i stanów istniejących w chwili udzielania informacji, co wynika jednoznacznie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., nie zaś do przyczyn lub skutków określonych działań władz czy podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Jak słusznie stwierdził Sąd wojewódzki przepisy u.d.i.p. określają trzy warunki realizacji prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3). Określają zakres przedmiotowy tego prawa w ten sposób, że przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2; określają zakres podmiotowy w ten sposób, że adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto (ust. 2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne, oraz ograniczają obowiązek udostępnienia informacji publicznej do podmiotów będących

w posiadaniu takich informacji ( art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Prawo do dostępu do informacji publicznej jest realizowane m.in.: w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8; a także przez udostępnianie w trybie wnioskowym czy przez jej wyłożenie lub wywieszenie (art. 7 ust. 1 u.d.i.p.).

Wniosek skarżącego z 20 kwietnia 2023 r. obejmował podanie numeru, daty, treści, autora (organ administracji publicznej) i miejsce publikacji aktu prawa miejscowego, który stanowi podstawę "Regulaminu", w dalszej kolejności obejmował podanie przepisów ustawy ze wskazaniem konkretnych jednostek redakcyjnych, na podstawie której wydano ww. akt prawa miejscowego. Centrum Usług Społecznych "Społeczna Warszawa" zostało utworzone na mocy uchwały nr XXXVIII/982/2016 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 16 grudnia 2016 r. opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego (poz. 11800). W piśmie z 7 maja 2023 r., stanowiącym załącznik do skargi na bezczynność, skarżący zażądał podania podstaw prawnych działania CUS.

Nie ulega wątpliwości, że Prezydent miasta stołecznego Warszawy jest organem władzy publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), jest zatem zobligowany do udostępniania informacji publicznych, w tym publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej stanowionych aktów prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego są zatem dostępne dla skarżącego przy użyciu Biuletynu Informacji Publicznej.

Poprzez dostęp do informacji zawartych w BIP oraz Dziennikach Urzędowych jednostek samorządu terytorialnego obywatele realizują swoje uprawnienia w zakresie dostępu do informacji m. in.: o stanowionych aktach prawa miejscowego, co wyklucza możliwość ubiegania się o dostęp do tych informacji w trybie wnioskowym. Analiza pisma złożonego przez skarżącego jako załącznik do skargi pozwala wyprowadzić wniosek, iż w istocie skarżącemu chodzi o interpretację (wykładnię) wskazanych tam postanowień Regulaminu realizacji i korzystania ze specjalistycznego przewozu osób z niepełnosprawnościami w Warszawie od 2023 r.

Rozstrzygnięcie, czy dana informacja posiada cechy publicznej i podlega udostępnieniu w trybie ustawy, sprecyzowane zostało przez orzecznictwo sądowe. Wskazuje się między innymi, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2021 r. II OSK 6367/21). Informacja taka musi odnosić się do faktów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., I OSK 123/06). Nie mają natomiast charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej, takie jak żądanie wyjaśnienia treści aktów prawnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r., sygn. II SA/Wa 69/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. II SAB/Ol 1/08). Można – w oparciu o art. 6 ust. 1 u.d.i.p.– żądać udostępnienia przez organ administracji treści aktów prawnych, mogących go dotyczyć albo tylko będących w jego posiadaniu. Żądanie takie może obejmować nie tylko akty obowiązujące powszechnie, ale również przepisy wewnętrzne. Jednakże czym innym jest udostępnienie treści takich aktów, a czym innym – wyjaśnienie ich czy dokonanie ich wykładni. Do tego zaś sprowadzał się wniosek skarżącego, który nie tylko posiada treść interesujących go aktów prawnych, ale dokonywał też ich szczegółowej analizy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2025 r., III OSK 1929/24).

Istotna jest także treść art. 4 ust. 3 u.d.i.p., w świetle którego, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Oznacza to, że wnioskowana informacja musi mieć wymiar materialny, a zatem odnosić się do sfery istniejących już na dzień występowania o nią faktów. Nie może zatem podlegać uwzględnieniu wniosek dotyczący takich danych, które dopiero musiałyby zostać wytworzone na potrzeby jego realizacji. Dlatego też sądy administracyjne wypracowały stanowisko, że nie stanowi informacji publicznej polemika z zapadłym w danej sprawie rozstrzygnięciem czy też dokonanie wykładni prawa, a zatem przedstawienie przyczyn, dla których w taki, a nie inny sposób adresat wniosku interpretuje i stosuje przepisy prawa. Tego rodzaju żądanie zmierza bowiem do uzyskania oceny prawnej jakiejś okoliczności czy zdarzenia, a nie obiektywnie istniejącego faktu, który istniałby w momencie udzielania informacji. Udzielanie informacji publicznej nie może polegać na konkretyzowaniu normy generalnej lub abstrakcyjnej, ocenie zastosowania normy, ustalaniu istnienia stosunku prawnego, czy jego treści. Przedmiotem regulacji zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. są dane obiektywne, fakty, wydarzenia czy wiadomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 lipca 2024 r., III OSK 2742/23, z 30 czerwca 2023 r., III OSK 854/22, z 27 lipca 2018 r. I OSK 2149/16, z 14 kwietnia 2017 r. I OSK 872/15).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie stanowisko utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym informacje o obowiązującym prawie nie noszą znamion informacji publicznej, a w konsekwencji u.d.i.p. nie znajduje do nich zastosowania. Wnioskowana informacja musi mieć wymiar materialny, musi odnosić się do sfery faktów istniejących na dzień występowania o nią i musi znajdować się w posiadaniu jednostki wykonującej zadania publiczne. Nie może zatem podlegać uwzględnieniu wniosek dotyczący takich danych, które dopiero musiałyby zostać wytworzone na potrzeby jego realizacji. Wyjaśnianie podstawy prawnej działań organu nie jest informacją o sprawach publicznych, nie należy bowiem do sfery faktów, tylko do kwestii prawnych. Sprowadza się do oceny zastosowania przepisów prawa.

Zasadnie zatem skarżący kasacyjnie podniósł, że wniosek skarżącego nie dotyczył informacji publicznej, lecz stanowił wprost pytanie o przepisy prawa zastosowane w kontekście określonego działania, tj. kompetencji CUS i zasad realizacji przewozu osób niepełnosprawnych na terenie miasta stołecznego Warszawy, a zatem stosowania określonych unormowań prawnych w interesującym skarżącego przedmiocie. Tego rodzaju żądanie zmierza natomiast do uzyskania oceny prawnej podjętego działania w świetle posiadanych kompetencji CUS, a nie obiektywnie istniejącego faktu, który istniałby w momencie udzielania informacji. Na zasadach określonych w u.d.i.p. nie można domagać się jednak oceny prawidłowości funkcjonowania organów władzy publicznej lub innych podmiotów.

Nie ulega wątpliwości, że odpowiedź Prezydenta miasta stołecznego Warszawy na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie była prawidłowa, to jednak brak jest podstaw do stwierdzenia, że działanie to naruszyło prawa skarżącego. Organ powinien był poinformować wnioskodawcę, że żądane przez niego akty prawa miejscowego zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej, a w konsekwencji był zwolniony z obowiązku ich udostępnienia w trybie wnioskowym. Nadto organ skierował wnioskodawcę do właściwej jednostki, od której otrzymał on żądane informacje. Tym samym Prezydent miasta stołecznego Warszawy udzielił odpowiedzi na wniosek, a tym samym nie pozostał bezczynny wobec żądania wnioskodawcy.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że w warunkach niniejszej sprawy wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., podczas gdy dotyczył on w istocie wykładni prawa (postanowień regulaminu). W konsekwencji Sąd I instancji niezasadnie stwierdził bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 20 kwietnia 2023 r. Nieuprawnione uznanie przez Sąd I instancji żądanej informacji za informację publiczną skutkowało nieuprawionym stwierdzeniem bezczynności organu. W tej sytuacji, Sąd I instancji błędnie zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej i bezpodstawnie dokonał oceny tej bezczynności. Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało za uzasadnione.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjna Prezydenta miasta stołecznego Warszawy za zasadną i na podstawie art. 188 P.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia na rzecz Prezydenta m. st. Warszawy kosztów postępowania kasacyjnego.