III OSK 1843/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3683/21 w sprawie ze skargi P.I. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 20 września 2021 r., nr 3167 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P.I. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie wyrokiem z 6 maja 2022 r., II SA/Wa 3683/21 oddalił skargę P.I. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 20 września 2021 r., nr 3167 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Powiatowy Policji [...] (dalej: "KPP") wnioskiem personalnym z 26 kwietnia 2021 r. wystąpił do Komendanta Stołecznego Policji (dalej: "KSP" lub "organ pierwszej instancji") o zwolnienie P.I. (dalej: "skarżący") - kontrolera ruchu drogowego Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji [...] ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882). Podniósł, że podstawą wystąpienia z wnioskiem było prowadzone przez Prokuraturę Okręgową [...] Wydział [...] postępowanie karne [...], w toku którego 17 marca 2021 r. przedstawiono skarżącemu zarzut o to, że: 9 czerwca 2018 r. w B., gmina P., powiat [...], woj. [...], działając wspólnie i w porozumieniu z M. W., w związku z pełnieniem funkcji publicznej - funkcjonariusza Policji z Wydziału Ruchu Drogowego KPP [...], przyjął od J. W. korzyść majątkową w kwocie nie mniejszej niż 1.000 zł w zamian za zachowanie stanowiące naruszenie przepisów prawa, polegające na sporządzeniu nierzetelnej dokumentacji potwierdzającej niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy przebieg kolizji drogowej, która miała mieć miejsce w opisanym miejscu i czasie, pomiędzy pojazdem marki [...], którego kierowcą została wskazana M. S. a pojazdem marki [...], którego kierowcą została wskazana M. G., a która w rzeczywistości została spowodowana w wyniku umyślnego działania innych osób, w celu uzyskania nienależnego odszkodowania z tytułu ubezpieczenia komunikacyjnego, tj. o czyn z art. 228 w związku z art. 228 § 3 k.k.

Przesłuchany 17 marca 2021 r. w charakterze podejrzanego skarżący nie przyznał się do stawianego mu zarzutu.

Sąd Rejonowy [...] Wydział Karny [...] marca 2021 r. wydał postanowienie [...], którym zastosował wobec skarżącego środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania na okres trzech miesięcy od 17 marca 2021 r. do 15 czerwca 2021 r.

Pismem z 29 kwietnia 2021 r. KSP zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, pouczając go o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. Jednocześnie, na podstawie art. 43 ust. 4 ustawy o Policji, organ wezwał skarżącego do wskazania zakładowej organizacji związkowej, o której mowa w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, w terminie 3 dni od dnia doręczenia tego pisma, oraz pouczył o skutkach braku takiego wskazania. Skarżący nie wskazał w terminie, o którym mowa w art. 43 ust. 4 ustawy o Policji, organizacji związkowej, która miałaby go reprezentować.

KSP rozkazem personalnym z 20 lipca 2021 r., nr 2482, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnił skarżącego ze służby w Policji z 31 lipca 2021 r. Decyzji tej, zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a., został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Komendant Główny Policji (dalej: "KGP" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, rozkazem personalnym z 20 września 2021 r., nr 3167, utrzymał w mocy powyższy rozkaz personalny.

KGP wskazał, iż w sprawie bezspornym jest, że 17 marca 2021 r. przedstawiono skarżącemu zarzut popełnienia przestępstwa z art. 228 § 1 w związku z art. 228 § 3 k.k.. Czyn, o który skarżący został podejrzany dotyczy przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, zaś przedmiotem ochrony w odniesieniu do art. 228 k.k. jest prawidłowe funkcjonowanie polskich instytucji publicznych, a także zaufanie do bezstronności ich działań.

Zdaniem organu odwoławczego skierowanie postępowania karnego przeciwko skarżącemu sprawia, że utracił on przymiot nieposzlakowanej opinii, a zatem nie spełnia podstawowego warunku określonego w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, niezbędnego do pełnienia służby w Policji. Okoliczności te uniemożliwiają pozostawanie go w służbie.

KGP podkreślił, że utrata przymiotu nieposzlakowanej opinii nastąpiła na etapie prowadzonego postępowania przygotowawczego w związku z przedstawieniem skarżącemu zarzutu. Organ prowadzący postępowanie administracyjne nie badał zatem zasadności postawionego zarzutu. Nie oceniał również okoliczności towarzyszących przedstawieniu zarzutu oraz wartości zgromadzonego w postępowaniu przygotowawczym materiału dowodowego pod kątem odpowiedzialności karnej, a tym bardziej nie odnosił się w jakikolwiek sposób do kwestii winy, czy niewinności podejrzanego. Byłoby to nie tylko niecelowe, ale i bezzasadne. Prawno-karnej oceny dowodów, stanowiących podstawę do przedstawienia zarzutów, dokonuje bowiem prokurator. To właśnie ten podmiot na danym etapie postępowania karnego, dokonał analizy zgromadzonego materiału i na tej podstawie uznał, że okoliczności sprawy, jak również wartość materiału dowodowego są wystarczające do wydania postanowienia o przedstawieniu stronie zarzutów. Brak jest w związku z tym podstaw aby na obecnym etapie postępowania karnego kwestionować wysokie prawdopodobieństwo popełnienia przez stronę zarzuconego czynu.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższym rozkazem personalnym, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota sporu niniejszej sprawy sprowadzała się do oceny, czy w ustalonych przez organy Policji okolicznościach faktycznych, istniejących w dacie wydania zaskarżonego rozkazu personalnego, istniał "ważny interes służby", uzasadniający zwolnienie skarżącego ze służby w Policji. Na tę przesłankę powołuje się bowiem art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, będący materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozkazu personalnego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby w Policji w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji została wystarczająco wykazana. Okolicznością niesporną jest, że postanowieniem z 8 marca 2021 r., [...] Prokurator Prokuratury Okręgowej [...] przedstawił skarżącemu zarzut popełnienia czynu z art. 228 § 1 w związku z art. 228 § 3 k.k. Treść postanowienia ogłoszono skarżącemu 17 marca 2021 r. Poza sporem pozostaje także, iż postanowieniem z [...] marca 2021 r., [...] Sąd Rejonowy [...] zastosował wobec skarżącego środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania na 3 miesiące.

W świetle powyższych okoliczności, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy Policji miały podstawy do przyjęcia, że funkcjonariusz utracił przymiot nieposzlakowanej opinii i dla dobra służby (dla dobra formacji) nie może jej dalej pełnić.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zastosowana przez organ Policji podstawa zwolnienia ze służby pozostaje bez związku z prowadzonym przeciwko skarżącemu postępowaniem karnym, a rozstrzygnięcie sprawy karnej nie ma wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby. Postępowanie karne jest postępowaniem autonomicznym, niezależnym od postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby i pozostaje ono bez wpływu na jego ostateczny wynik.

Konkludując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że KGP zasadnie utrzymał w mocy rozkaz personalny KSP z 20 lipca 2021 r. uznając, że nie przekracza on granic uznania administracyjnego. Zarzuty skargi, w tym zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., oceny tej nie podważają.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym i aktualnym stanie prawnym skarżący podlega zwolnieniu ze służby ze względu na ważny interes służby, podczas gdy prawidłowe uwzględnienie wszystkich elementów zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu skarżącego, przeczy takiemu założeniu;

2. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w związku z art. 81a k.p.a. w związku z art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie posiada przymiotu nieposzlakowanej opinii oraz w niniejszej sprawie ziściła się przesłanka słusznego interesu służby, z uwagi na toczące się wobec niego postępowanie karne, a tym samym nie może pełnić służby w Policji, podczas gdy zasada domniemania niewinności o randze międzynarodowej oraz konstytucyjnej wskazuje wprost, że każdego oskarżonego o popełnienie czynu zabronionego uważa się za niewinnego do czasu udowodnienia mu winy, a tym samym jest jednym z istotnych elementów wyznaczających pozycję obywatela w społeczeństwie oraz wobec władzy, gwarantując mu odpowiednie traktowanie.

Na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

3. art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, podczas gdy ocena materiału dowodowego w sprawie powinna skutkować uwzględnieniem skargi w całości;

4. art. 7 w związku z art. 75 § 1 w związku z art.77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, polegającego na brakach we wszechstronnym zebraniu materiału dowodowego w sprawie i rozważeniu zebranych materiałów, a także pominięcie dowodów świadczących o niewinności skarżącego oraz jego zaangażowaniu w dotychczasowy przebieg służby, a wskutek tego błędne ustalenie, że zachodzą okoliczności określone w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, uzasadniające zwolnienie skarżącego ze służby w Policji;

5. niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy - w tym nie rozpoznanie przez organ wniosków dowodowych, o które wnioskowała pełnomocnik skarżącego w odwołaniu z 5 sierpnia 2021 r. od rozkazu personalnego nr 2482 z 20 lipca 2021 r. Komendanta Stołecznego Policji, a tym samym pominiecie dowodów świadczących o niewinności skarżącego, a w skutek tego błędne ustalenie, że zachodzą okoliczności określone w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, uzasadniające zwolnienie skarżącego ze służby w Policji; art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezkrytycznym przyjęciu, pomimo braku przeprowadzenia postępowania dowodowego, że okoliczności stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji zostały należycie udowodnione;

6. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie odwoławczym na mocy art. 77 §1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji nie przeprowadzenie i nie rozpoznanie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenia uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.;

7. art. 108 § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie zaskarżonemu rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności, w powołaniu na ważny interes społeczny, mimo iż jest to nieuzasadnione okolicznościami sprawy;

8. art. 7 k.p.a., 77 § 1 i 3 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 84 oraz art. 138 § 1 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7a § 1 k.p.a., art. 8 § 2 k.p.a. i art. 9 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji wydanej pomimo braku dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz pomimo braku wyczerpującego i wszechstronnego ustalenia i rozważenia materiału dowodowego przez organy obu instancji w tym m.in.:

a) poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, polegające na niewyczerpuiacym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjecie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

b) w tym nierozpoznanie przez organ wniosków dowodowych, o które wnioskowała pełnomocnik skarżącego w odwołaniu z 5 sierpnia 2021 r. od rozkazu personalnego nr 2482 z 20 lipca 2021 r. Komendanta Stołecznego Policji, a tym samym pominięcie dowodów świadczących o niewinności skarżącego, a wskutek tego błędne ustalenie, że zachodzą okoliczności określone w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, uzasadniające zwolnienie skarżącego ze służby w Policji;

10. art. 15 w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez nie rozpatrzenie sprawy "od nowa" przez organ odwoławczy, a jedynie oparcie się na ustaleniach poczynionych przez organ pierwszej instancji;

11. art. 138 § 2 k.p.a., w związku z nie uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości i nieprzekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ze względu na bezsporny fakt, tj. wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego orzeczenia Komendanta Policji w przedmiocie uznania winnym naruszenia dyscypliny służbowej i wymierzania kary dyscyplinarnej;

3. zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Nadto oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie przed Naczelnym Sadem Administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Ponadto skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania rygoru natychmiastowej wykonalności. Podał, że jego wykonanie wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącego, gdyż skutkuje ono nieodwracalnymi stratami finansowymi skarżącego i jego najbliższej rodziny. Skarżący jest jedynym żywicielem rodziny, ma na utrzymaniu dzieci, sprawuje opiekę naprzemienną nad dziećmi, które będąc w okresie dojrzewania potrzebują wsparcia finansowego.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, że nie żąda rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu.

Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny poza nieważnością postępowania (która w niniejszej sprawie nie zachodzi) może rozpoznawać jedynie te uchybienia, które zostały wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Sąd drugiej instancji nie jest zobowiązany ani uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Zakres postępowania kasacyjnego wyznacza zatem strona przez przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie.

Rozpoznając we wskazanych granicach skargę kasacyjną złożoną w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tych względów nie zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc zarzutach zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga równoczesnego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. zasadności oddalenia przez Sąd pierwszej instancji skargi na rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji – w sytuacji zarzucanego naruszenia prawa materialnego, tj. nieprawidłowej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. O tym bowiem, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia takiej sprawy. Celem postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez organy administracji orzekające w określonej sprawie nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się ze sprawą, lecz okoliczności istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego mających w niej zastosowanie. Tym samym tylko nieustalenie, czy nierozważnie faktów rzeczywiście istotnych dla sprawy stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzenie istotności naruszeń prawa wymaga przy tym dokonania prawidłowej interpretacji norm materialnoprawnych oraz skorzystania z całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, a ponadto uważnego zapoznania się przez sąd administracyjny z całością motywów kontrolowanych działań organów administracji publicznej. Tylko wówczas jest bowiem możliwa ocena, czy uchybienia procesowe organów administracji rzeczywiście miały miejsce oraz czy mogły mieć one istotny wpływ na wynik podjętego przez te organy rozstrzygnięcia.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. i art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. W ramach tego zarzutu wytknięto pominięcie istotnych okoliczności faktycznych, a tym samym błędną ocenę materiału dowodowego przeprowadzoną przez organy administracji publicznej, zwłaszcza przez organ odwoławczy.

Jak wynika z art. 7 k.p.a. organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada ta znajduje rozwinięcie w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 75 § k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko , co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny .Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. Art. 107 § 3 k.p.a. określa jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji.

Uwzględniając zastosowaną w sprawie podstawę zwolnienia ze służby w Policji - z uwagi na ważny interes służby, organ obowiązany był zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki, jak i umożliwiał wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, co pozostaje w związku z uznaniowym charakterem decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy ocenę Sądu pierwszej instancji, że taki materiał został w sprawie zebrany, a jego ocena dokonana przez organ była swobodna lecz nie dowolna.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna nadal pozostać funkcjonariuszem danej formacji, czy też możliwe było jej wykluczenie z tego grona.

Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". Nie może jednak ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu treści powyższego terminu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę może zatem wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować w służby w omawianej formacji.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy o Policji, należy między innymi ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a ponadto zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważkich zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych. Ponadto służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami, ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Funkcjonariuszom Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednakże nie ma ona charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący. Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzega potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do sprawnego funkcjonowania wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. W ustawie o Policji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez funkcjonariusza, gdy takie są potrzeby formacji. W tym między innymi celu została wprowadzona instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

W myśl zasad etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji oraz powinien dbać o społeczny wizerunek Policji, jako formacji i podejmować działania służące budowaniu zaufania do niej. Funkcjonariusz traci przymiot "nieposzlakowanej opinii" znajdując się w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Zatem nieposzlakowana opinia to także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. Przypisywany skarżącemu czyn jest naganny z punktu widzenia poszanowania zasad porządku prawnego, co jest szczególnie ważne ze względu na rodzaj pełnionej służby oraz podważa wiarygodność skarżącego niezbędną do dalszego wykonywania zawodu policjanta oraz godzi w dobre imię formacji, której był funkcjonariuszem. Wszystkie okoliczności przytoczone przez organy Policji oraz Sąd pierwszej instancji pozwalały na ocenę, iż skarżący utracił przymioty konieczne do pozostania w szeregach Policji oraz że rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby było w pełni uprawnione. W okolicznościach niniejszej sprawy, interes skarżącego nie mógł zyskać przewagi nad dobrem Policji. W orzecznictwie ugruntowana jest stanowisko, zgodnie z którym przez pojęcie "ważnego interesu służby" uzasadniającego zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet gdy następuje to kosztem zwalnianego policjanta (por. wyrok NSA z 12 lipca 2019 r., I OSK 710/17).

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie przyjął, że organy administracji publicznej nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego, uzasadniając swoje stanowisko w zgodzie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował sposób i wynik rozumowania organów, przyjmując, że ustalony przez nie stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a w konsekwencji, że w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalność zwolnienia skarżącego ze służby w omawianym trybie nie budzi zastrzeżeń.

Celem prowadzonego postępowania wyjaśniającego było wskazanie przyczyn i okoliczności uzasadniających zwolnienie skarżącego ze służby ze względu na ważny interes służby. Istota sprawy sprowadzała się zatem do wykazania ważnego interesu służby i jego naruszenia czy też zagrożenia, nie zaś do ustalania i badania postawy oraz przebiegu służby skarżącego. Są to okoliczności relewantne z punktu widzenia normy prawnej stanowiącej podstawę materialną zaskarżonej decyzji. Ustalenia dokonane w toku postępowania umożliwiają ocenę postawy moralnej i etycznej skarżącego, jako nagannej. Podkreślić należy, że zwolnienie skarżącego ze służby należy rozpatrywać w aspekcie zdecydowanej reakcji formacji na przejaw łamania prawa i lekceważenie etosu policjanta oraz jako sygnał zwrotny dla społeczeństwa wskazujący na to, że Policja jest sama w stanie oczyścić swoje szeregi z osób nie zasługujących na służbę w niej. Skarżącemu został postawiony bowiem zarzut przyjęcia jako funkcjonariusz Policji korzyści majątkowej w zamian za sporządzenie nierzetelnej dokumentacji potwierdzającej niezgodny z rzeczywistym stanem przebieg kolizji drogowej. Zarzut ten pozostaje w bezpośrednim związku z pełnioną przez skarżącego służbą w Policji.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania nie było ustalanie sytuacji prawnokarnej skarżącego. Wskazać należy, że zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pozostaje bez związku z wynikiem prowadzonego postępowania karnego. Oznacza to, że zwolnienie może nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, a rozstrzygnięcie sprawy karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby (por. wyrok NSA z 6 września 2022 r., III OSK 2592/21). Organ nie ma obowiązku weryfikowania zarzutów przedstawionych policjantowi w toku postępowania karnego, w szczególności nie musi wykazywać winy funkcjonariusza, a tym samym gromadzić dowodów na okoliczność potwierdzenia popełnienia przez policjanta zarzucanych mu przestępstw (por. wyrok NSA z 26 lipca 2022 r., III OSK 1951/21). W niniejszej sprawie nie jest także uprawione powołanie się na zasadę domniemania niewinności wyrażoną w art. 42 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 k.p.k. Art. 42 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu. Stosownie zaś do treści art. 5 § 1 k.p.k. oskarżonego uważa się za niewinnego, dopóki wina jego nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym wyrokiem. Niedające się usunąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść oskarżonego (§ 2). Zasada wynikająca z art. 42 Konstytucji RP oraz art. 5 k.p.k. znajduje zastosowanie wyłącznie na gruncie postępowania karnego. Tym samym nie ma ona zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem jej przedmiotem było ustalenie zasadności zwolnienia funkcjonariusza Policji z uwagi na ważny interes służby. Celem przedmiotowego postępowania nie było zbadanie, czy skarżący dopuścił się czynów zabronionych, ale czy jego zachowanie – w opinii społecznej – pozwala na jego pozostanie w służbie. Organ dokonywał oceny zachowania skarżącego pod kątem tego, czy w dalszym ciągu posiada on przymiot nieposzlakowanej opinii. Samo przedstawienie funkcjonariuszowi zarzutu popełnienia umyślnego przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego, może nasuwać uzasadnione wątpliwości co do zachowania przymiotu osoby o nieposzlakowanej opinii, a zatem co do spełnienia jednego z obligatoryjnych warunków, jakimi musi wykazać się każdy policjant zainteresowany dalszym pozostaniem w służbie (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r., III OSK 6020/21). Kwestie te zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a zasadność argumentacji Sądu pierwszej instancji nie została skutecznie podważona. Sąd wyjaśnił również dlaczego na uwzględnienie nie zasługiwały wnioski dowodowe skarżącego, zasadnie oceniając dlaczego ich nierozpoznanie, aczkolwiek stanowiące naruszenie prawa, pozostawało bez wpływu na wynik sprawy.

Z powyższych względów nie można zarzucić organom, że w przedstawionych okolicznościach sprawy zdecydowały się na skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, rozwiązując ze skarżącym stosunek służbowy z uwagi na ważny interes służby. Żadne bowiem istotne fakty nie przemawiały za tym, aby w przyjętym stanie faktycznym sprawy interes policjanta był ważniejszy od dobra formacji oraz by z naruszeniem ważnego interesu służby należało go bezwzględnie pozostawić w gronie funkcjonariuszy Policji.

Dlatego też zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji uznać należy za bezzasadny. Sądowi pierwszej instancji i organom administracji nie można bowiem zarzucić nieprawidłowej wykładni i niewłaściwego zastosowania powołanego przepisu w niepodważonych okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygniecie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Traktowany jest w orzecznictwie jako przepis o charakterze wynikowym. Może on być tym samym naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie mogła zostać uwzględniona i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Nie mogły zostać uwzględnione zarzuty naruszenia art. 7a § 1, art. 8 § 2, art. 9, art. 84 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, to znaczy należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien formułować za stronę zarzutów skargi kasacyjnej. W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie zostało określone jak powyższe przepisy zostały naruszone, wobec czego odniesienie się do takiego wadliwego zarzutu nie jest możliwe.

Nie mógł podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 15 w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Także i ten zarzut w części został skonstruowany w sposób nieprawidłowy z naruszeniem wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej. W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a., wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Skoro skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 p.p.s.a., to w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 2 września 2014 r., II OSK 455/13). Zarówno art. 8, jak i art. 136 k.p.a. składają się z kilku paragrafów, zawierających odmienne treści normatywne, które jednak w skardze kasacyjnej nie zostały wyszczególnione. To zaś uniemożliwia ocenę zasadności niekompletnego zarzutu. Można jedynie powtórzyć, że w sprawie zostały zgromadzone i ocenione takie dowody, które pozwalały na rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a jednocześnie nie zostały zaoferowane przez skarżącego takie dowody, które podważałyby "ważny interes służby" przemawiający za zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji. Sprawa została rozpoznana przez organy w dwóch instancjach i wobec wyczerpującego zgromadzenia mającego znaczenie, z uwagi na zastosowaną podstawę prawną zwolnienia, materiału dowodowego, nie zachodziła potrzeba przekazywania sprawy przez organ odwoławczy do organu pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania.

Na usprawiedliwionych podstawach nie został również oparty zarzut naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. Oczywistym bowiem jest, że usunięcie z Policji funkcjonariusza, który nie respektuje obowiązującego porządku prawnego, leży w interesie zarówno omawianej formacji, jak i Państwa i wszystkich jego obywateli.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji orzeczenia.

O kosztach orzeczono w myśl art.. 204 pkt 1 p.p.s.a.