III OSK 1702/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 99/22 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 8 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zwolnienia z opłaty stałej za pobyt dziecka w żłobku w [...] I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 99/22 oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 8 grudnia 2021 r. nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 października 2021 r. nr [...]w sprawie zwolnienia z opłaty stałej za pobyt dziecka w Żłobku w [...].

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2021 r. poz. 75) zwanej dalej ustawą o opiece rada gminy, rada powiatu lub sejmik województwa mogą określić, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia opłat. W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w podjętej uchwale w § 1 wskazała: 1. Zwalnia się częściowo z opłaty stałej o 50% w sytuacji, gdy rodzeństwo dziecka wychowywane w tej samej rodzinie uczęszcza jednocześnie do Żłobka lub Przedszkola Publicznego w [...]. 2. Dyrektor Żłobka może udzielać indywidualnych zwolnień z opłaty w sytuacjach uzasadnionych ważnym interesem rodzica/opiekuna, interesem publicznym, względami społecznymi. 3. Zwolnienia na podstawie ust. 2 mogą być zastosowane również do zwolnień z opłaty za okresy poprzedzające wejście w życie uchwały, jeśli jest to korzystne dla rodzica/opiekuna.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości wynikająca z art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372) zwanej dalej w skrócie u.s.g., subdelegacja dla Dyrektora Żłobka w [...] (jako kierownika jednostki organizacyjnej Gminy [...]) przez organ stanowiący Gminy [...] do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie zwolnień z obowiązku ponoszenia opłaty za korzystanie ze żłobka, o tyle jednak możliwość przekazania temu podmiotowi prawa do decydowania, przy spełnieniu jakich warunków rodzic lub opiekun dziecka uczęszczającego do tej placówki będzie mógł ubiegać się o zwolnienie z ponoszonej z tego tytułu opłaty w kształcie wynikającym ze wskazywanych zapisów uchwały wymagała interwencji organu nadzoru, gdyż narusza przepis art. 59 ust. 2 ustawy o opiece.

Słusznie w tym względzie wskazał Wojewoda, że Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę w jej brzmieniu § 1 ust. 2 i 3, posługując się pojęciami niedookreślonymi takimi jak: "ważny interes", "interes publiczny", oraz "względy społeczne", nie zdefiniowała ich, przyznając w tym zakresie zupełną swobodę w ich interpretowaniu Dyrektorowi Żłobka, a używanie w treści uchwały pojęć nieostrych i ocennych nie może być uznane za zgodne z prawem w sytuacji, gdy w danym akcie prawnym nie wskazano w sposób jednoznaczny kryteriów pozwalających na stwierdzenie, co w danym przypadku zostanie uznane za "ważny interes", "interes publiczny", oraz "względy społeczne". Zdaniem Sądu decyzje Dyrektora Żłobka podejmowane na podstawie ww. przepisów uchwały nie podlegałyby weryfikacji, tzn. nie byłoby wiadomo, czym kierował się Dyrektor udzielając zwolnienia. Kryteria wedle których podejmuje się zwolnień od opłat powinny być na tyle precyzyjne by można było je zweryfikować, ocenić i nie rodziłoby to całkowitej uznaniowości po stronie udzielającego zwolnień od opłat. Tak aby każdy potencjalny uprawniony miał pewność, że ustalenie wysokości zwolnienia nie nastąpiło w oderwaniu od zastosowanych kryteriów.

Zakwestionowano również wskazaną w § 1 ust. 3 uchwały możliwość zwolnień od opłat za okresy poprzedzające wejście w życie uchwały, wskazując jedynie na kryterium korzyści dla zwalnianego, w sytuacji gdy każde takie zwolnienie będzie korzystne dla takiej osoby, nawet bez definiowania pojęcia "okresy poprzedzające".

Ponadto krąg adresatów powołanych przez skarżącą przepisów ustawowych, w których ustawodawca posłużył się określeniami użytymi również przez organ uchwałodawczy w niniejsze sprawie, jest niewątpliwie szerszy niż krąg osób uprawnionych do zwolnień od opłaty stałej za pobyt dziecka w Żłobku w [...] i wymaga uwzględnienia znacząco większej liczby stanów faktycznych niż wynikające z przedmiotu regulacji uchwały. Tym samym, poza innymi wskazywanymi mankamentami takiej konstrukcji przepisów, użycie tożsamych zwrotów w akcie prawa miejscowego, w rozpoznawanej sprawie, nie spowoduje i nie może spowodować tego samego efektu i przez to jest również, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, nietrafne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 2 ustawy o opiece przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisu tego wynika obowiązek określenia odpowiednio szczegółowych, niepozostawiających żadnej swobody organowi stosującemu warunków zwolnienia z opłaty oraz wynikające stąd niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu że kwestionowany przepis uchwały Rady Miejskiej nie zawiera żadnych warunków w rozumieniu art. 59 ust. 2, albo zawiera warunki zbyt ogólne.

W oparciu o wskazany zarzut w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie ww. rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a.

W tej sprawie żadna z przesłanek wynikających z ww. przepisów w tej sprawie nie zachodzi, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Jedyny zarzut zawarty w tej skardze dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 59 ust. 2 ustawy o opiece polegającej na przyjęciu, że z przepisu tego wynika obowiązek określenia szczegółowych i niepozostawiających żadnej swobody warunków zwolnienia z opłaty.

Zgodnie z tym przepisem rada gminy, rada powiatu lub sejmik województwa mogą określić, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia opłat za wymiar opieki w żłobku lub klubie dziecięcym ponad 10 godzin dziennie, jeżeli dotyczy to pobytu dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym utworzonym przez jednostki samorządu terytorialnego albo u dziennego opiekuna zatrudnionego przez jednostki samorządu terytorialnego.

Stosownie do powołanego art. 59 ust. 2 ustawy o opiece do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a w tym także rady gminy należy określenie warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z ponoszenia ww. opłat. Tym samym nie budzi żadnych wątpliwości, że jedynym uprawnionym organem do określania warunków ww. zwolnień jest organ stanowiący, a w przypadku tej sprawy Rada Miejska w [...].

Art. 59 ust. 2 ustawy o opiece nie przyznaje radzie gminy prawa do wskazania organu, który takie zwolnienia (częściowe lub całkowite) będzie określał.

Fundamentalną zasadą ustrojową obejmującą działanie każdego organu wykonującego zadania publiczne jest konstytucyjna zasada praworządności, zgodnie z którą organy władzy działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Zasada ta w pełni obejmuje działalność rad gmin, które mogą podejmować akty prawne tylko na podstawie prawa i w granicach prawa.

W przypadku uchwały określającej warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z tych opłat, stanowiącej akt prawa miejscowego, zakres regulacji jej treści wynika wyłącznie z delegacji ustawowej, co znajduje potwierdzenie tak w art. 94 Konstytucji RP, jak i w art. 40 ust. 1 u.s.g.

Tym samym należy uznać, że skoro art. 59 ust. 2 ww. ustawy posługuje się pojęciem "rada gminy, rada powiatu lub sejmik województwa" wskazując, że do ich kompetencji należy określanie warunków zwalniania rodziców w całości lub w części z opłat, to możliwość upoważnienia do określania warunków udzielania tych zwolnień przez dyrektora żłobka nie znajduje żadnej podstawy prawnej.

Nie mają znaczenia w tej sprawie argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a sprowadzające się do definiowania pojęcia "ważny interes rodzica/opiekuna", "interes publiczny" lub "względy społeczne". Sprawa ta nie dotyczy bowiem kontroli aktów dyrektora żłobka dokonującego zwolnień z opłat, ale oceny, czy w ogóle Rada Miejska mogła upoważnić dyrektora żłobka do ustalania warunków stosowania zwolnień. Skoro takiej kompetencji radzie gminy nie przyznał ustawodawca, to nie może sama rada gminy przekroczyć zakresu upoważnienia ustawowego i podjąć uchwały, w której upoważniłaby częściowo dyrektora żłobka do ustalania warunków przyznawania zwolnień z opłat.

Mając powyższe na uwadze i będąc związanym granicami skargi kasacyjnej i jej zarzutami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił tę skargę, ponieważ zarzut zawarty w skardze kasacyjnej nie jest zasadny.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Gminy [...] zasądzić na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę 480 złotych, stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).