III OSK 1651/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 92/18 w sprawie ze skargi A. W. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 maja 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 92/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. W. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 29 maja 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów: 1. stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności; 2. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzył organowi grzywnę w kwocie 400 zł.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 29 maja 2017 r., złożonym na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019 r., poz. 288; zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową"), skarżący wniósł o wyłączenie stosowania względem niego przepisów ww. ustawy.

Pismem z 14 czerwca 2017 r skarżący został poinformowany, że wszczęto postępowanie i sprawa zostanie załatwiona do 30 listopada 2017 r. Poinformowano go też o wystąpieniu do Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw wewnętrznych.

Pismem z 18 października 2017 r. skarżący został poinformowany o wystąpieniu o informację do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciw Narodowi Polskiemu i Komendanta Głównego Policji.

Pismem z 22 Listopada 2017 r skarżący został poinformowany, że - z uwagi na potrzebę zebrania wszelkich możliwych materiałów dowodowych z IPN i formacji, w której służył (Policji) - przesunięto termin wydania decyzji ostatecznej na 18 maja 2018 r.

Pismem z 9 maja 2018 r. organ powiadomił skarżącego, że może zapoznać się z zebranymi materiałami i ustosunkować się do nich. Nadto wyznaczono nowy termin wydania ostatecznej decyzji na 8 listopada 2018 r. W dniu 23 lipca 2017 r. skarżący zapoznał się z aktami sprawy (wcześniejsze terminy na zapoznanie były "zajęte").

Pismem z 16 listopada 2018 r. skarżący został poinformowany, że rozpatrzenie jego wniosku powinno nastąpić do 16 maja 2019 r. "z konieczności dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy przedmiotowej sprawy".

W dniu 5 grudnia 2018 r. skarżący złożył do organu - na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") - wezwanie do zaprzestania naruszania prawa.

W dniu 8 stycznia 2019 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu jego wniosku z 29 maja 2017 r. Wskazał w niej, że organ do dnia wniesienia skargi nie wydał stosownego aktu administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym, prowadzonym od 29 maja 2017 r., trzykrotnie wyznaczano już terminy rozpatrzenia wniosku. Podał, że jest schorowanym emerytem Policji; obniżono mu emeryturę od 1 października 2017 r., a także już wcześniej - ustawą z 2009 r. Wniosek o przeprowadzenie postępowania administracyjnego, w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, złożył 5 miesięcy wcześniej - przed wejściem w życie nowych regulacji; liczył na rzetelne i zgodne z zasadą szybkości załatwienie sprawy - najdalej do czasu obniżenia emerytury (1 października 2017 r.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie bądź odrzucenie. Wskazał na wydanie w sprawie decyzji z 31 stycznia 2019 r. (Nr 184/kadr/19). Uzasadniając żądanie oddalenia skargi, zwrócił uwagę na czynności, które musiał podjąć, wobec złożenia przedmiotowego wniosku. Wskazał również, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę – około 4 700) na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ administracji trafnie wywodził, że materia rozpoznania wniosku, złożonego w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wymaga dokonania kolejno szeregu ustaleń. Organ nie podjął jednak próby obrony przed sformułowanym w skardze zarzutem bezczynności, gdy chodzi o realizację kolejnych działań. Zdaniem Sądu , jak trafnie podniesiono w skardze, po pozyskaniu przez organ koniecznej dokumentacji, o czym poinformowano skarżącego w piśmie z maja 2018 r. oraz umożliwieniu mu zapoznania z aktami w lipcu 2018 r., organ nie podejmował żadnych dalszych czynności do listopada 2018 r. Poinformował wyłącznie wnioskodawcę o kolejnym – stosunkowo odległym - terminie rozpatrzenia wniosku (maj 2019 r.).

Sąd ten podniósł, że z akt sprawy nie wynika, aby od lipca 2018 r. do stycznia następnego roku, kiedy to wydano orzeczenie w sprawie, organ podejmował z urzędu jakiekolwiek czynności służące dalszemu jej wyjaśnianiu. Dodatkowo, wobec wpływu wniosku w maju 2017 r., organ poinformował wprawdzie wnioskodawcę, że jego sprawa nie zostanie załatwiona w terminie, lecz określił końcową datę jej załatwienia w listopadzie, a następnie – dopiero w październiku tego roku - wystąpił o potrzebne w sprawie informacje do innych organów (IPN i KGP), przy czym informacją z ZER dysponował już od lipca 2017 r. W listopadzie, przywołując te same okoliczności, określił kolejną datę załatwienia sprawy w maju 2018 r., lecz dopiero bezpośrednio przed tym terminem poinformował skarżącego o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zajęcia stanowiska, wskazując następną końcową datę załatwienia sprawy (w listopadzie 2018 r.), której nie dotrzymał. Decyzję wydał dopiero wobec złożenia przedmiotowej skargi.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie do podważenia jest wprawdzie argumentacja organu, że samo wyjaśnienie wskazanych przezeń kwestii jest niezbędne dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednakże brak jest uzasadnienia - w kontekście samej specyfiki danych spraw - dla podejmowania stosownych czynności z tak znaczną zwłoką. Sprawy skomplikowane należy załatwiać w terminie do dwu miesięcy. Zasadny był więc zarzut bezczynności.

Sąd ten zwrócił uwagę, że jak przyjęto w judykaturze, samo załatwienie sprawy administracyjnej przed wyrokowaniem sądu nie wyłącza zasadności orzekania w przedmiocie bezczynności w toku postępowania - przed wydaniem decyzji czy innego aktu. Sąd odstępuje wówczas jedynie od zobowiązania organu do wydania orzeczenia w stosownym terminie. Sąd ten nie uznał za trafne wywody organu, jakoby w sprawie nie doszło do oczywistego naruszenia prawa w kontekście bezczynności w sprawie. Organ podejmował wprawdzie czynności generalnie ukierunkowane na załatwienie wniosku. Z kolei - wobec wejścia w życie regulacji, z krótkim okresem vacatio legis, skutkującej potrzebą rozstrzygnięcie wielu spraw o charakterze indywidualnym, wpływających do organu w krótkim terminie - technicznie i organizacyjnie niewykonalne mogło być zachowanie terminów, mających charakter uniwersalny a zamieszczonych w k.p.a. (konieczność reorganizacji, przesunięć kadrowych, zatrudnienia pracowników - co jest poprzedzone konkursem itd.). Zadaniem organu było jednak w takim przypadku zorganizowanie pracy tak, aby w rozsądnym czasie zlikwidować zaległości, zaś sprawy były załatwione w możliwie najkrótszym terminie w kolejności wpływu, bądź wedle innych, jasno sprecyzowanych i racjonalnie uzasadnionych reguł - np. w sprawach dotyczących świadczeń emerytalnych z uwzględnieniem wieku uprawnionych do świadczeń, z pierwszeństwem osób najstarszych. Gdy obiektywnie nie jest możliwe zachowanie terminów, strona powinna być informowana o regułach, co do kolejności załatwiania spraw oraz o realnej dacie rozpatrzenia jej wniosku. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie w sposób oczywisty nie uczyniono temu zadość.

Wniosek wpłynął do organu w maju 2017 r. Jego zadaniem było prowadzenie sprawy tak, aby strona mogła realnie oczekiwać jej załatwienia w ramach przyjętej kolejności. Nie mogło temu służyć kierowanie kolejnych pism, informujących o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, zwłaszcza gdy wskazywano tam na potrzebę wyjaśnienia tożsamych kwestii, a od maja 2018 r. nie informowano skarżącego o żadnych czynnościach wyjaśniających w sprawie. Jeżeli - wobec obiektywnych ograniczeń technicznych czy organizacyjnych – nie mogą być dochowane terminy zakreślone w k.p.a., obowiązkiem organu jest takie komunikowanie się ze stroną, aby mogła mieć ona pewność, że - pomimo przekroczenia terminów - sprawa jej zostanie ostatecznie załatwiona w rozsądnym czasie. Zwłaszcza gdy dotyczy ona sfery stosunkowo wrażliwej z perspektywy życia codziennego - świadczeń emerytalnych. Niedochowanie wskazywanych terminów załatwienia sprawy, w połączeniu z bezczynnością przy podejmowaniu dalszych działań, mogło rodzić po stronie skarżącego uzasadnione wątpliwości, czy jego sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu, czemu zresztą dał wyraz w skardze. Nie może być to akceptowane w państwie prawa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy (20 miesięcy wobec maksimum 2), w powiązaniu z brakiem rzetelnego informowania skarżącego, kiedy sprawa zostanie ostatecznie załatwiona, uzasadnia ocenę, że bezczynność organu miała charakter rażący. Wobec wystąpienia rażącego naruszenia prawa zasadne było także wymierzenie organowi grzywny jako środka służącego jego dyscyplinowaniu dla właściwego prowadzenia spraw. W danym przypadku zachodzi przesłanka zastosowania danej sankcji, pomimo że nie ujawniono celowego przeciągania załatwienia sprawy (przypadek wymieniany w przywoływanym przez organ orzeczeniu sądu). Na równi z taką sytuacja wypada traktować brak rzetelnej informacji dla strony o terminie załatwienia sprawy, gdy może to rodzić u niej wątpliwości, czy zostanie ona w ogóle załatwiona.

W ocenie tego Sądu szczególnie oczywisty charakter miało niepodejmowanie żadnych czynności przez organ w okresie od końca sierpnia 2018 r. do stycznia 2019 r., gdy wydano decyzję. Za okres ten uzasadnione jest wymierzenie sankcji w wysokości 100 zł za każdy miesiąc pozostawania w bezczynności od września do grudnia (4x100 zł). Ustalając grzywnę w tej umiarkowanej kwocie, Sąd miał na uwadze, że generalnie powodem zwłoki w załatwieniu danej sprawy był znaczny, równoczesny napływ wielu wniosków.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie pozostawał w bezczynności (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 stycznia 2019 r. Nr 184/kadr/19). Ponadto podjęcie przez organ administracji czynności procesowych uzasadnia umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. "Z chwilą wydania przez organ aktu lub dokonania czynności, o których mowa w tym przepisie, ustaje tak stan bezczynności, jak i stan przewlekłości postępowania, a w konsekwencji sąd I instancji nie ma podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia w kwestii prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2016 r. II GSK 410/15, Legalis numer 1511474);

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1a poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. W przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z 29 maja 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżąca pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżąca pełniła służbę lub jej następcy prawnego z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z 29 maja 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego (3 lipca 2017 r.) oraz przed uzyskaniem wiedzy przez organ o dacie zwolnienia ze służby, wydanych decyzjach, wysłudze oraz Informacji o przebiegu służby z IPN (6 lipca 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał 27 listopada 2017 r., a informację o przebiegu służby w Policji 28 marca 2018 r.;

3. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w związku z art.154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wymierzenie Ministrowi grzywny w wysokości 400 zł w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.

Zarządzeniem z 9 maja 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Żadna ze stron nie udzieliła odpowiedzi na korespondencję sądową.

Zarządzeniem z 23 czerwca 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ww. ustawy z 2 marca 2020 r., skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Natomiast przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do jednoczesnej oceny czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na wstępie wskazać należy, iż w wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość postępowania Sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa (wskazanych wyżej lub w przepisach szczególnych). Zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd przewlekłego postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zatasowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje odnosząc się łącznie do dwóch pierwszych zarzutów, że zacytowane powyżej przepisy art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż regulują one sposób rozstrzygana spraw przez sąd administracyjny. Rozstrzygnięcie sprawy przez sąd jest zaś efektem postępowania przed tym Sądem, natomiast przepisy określające sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd nie są przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Tak więc przepisy zawarte w art. 149 § 1 lub 1a p.p.s.a. są przepisami regulującymi sposób rozstrzygnięcia sprawy, czyli wynik, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie. (por. wyroki NSA z dnia 21 stycznia 2005 r., FSK 1369/04, z dnia 16 lutego 2005 r., FSK 1471/04, z dnia 8 lutego 2007 r., FSK 1412/06). Już tylko z tych względów dwa pierwsze zarzuty nie mogły okazać się skuteczne.

Ponadto odnosząc się do pierwszego zarzutu sprowadzającego się do naruszenia przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez stwierdzenie bezczynności mimo, iż organ na dzień wydania wyroku organ nie pozostawał już w bezczynności, gdyż w dniu 31 stycznia 2019 r. wydał decyzje, wskazać należy, że sąd podejmując decyzję w sprawie ze skargi na bezczynność lub prowadzenie postępowania w sposób przewlekły uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania, lecz wydanie decyzji w sprawie, w której złożono tego rodzaju skargę wyłącza jedynie możliwość zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu oraz możliwość zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a to ze względu na faktyczne załatwienie sprawy. Jeżeli jednak organ na dzień wniesienia skargi pozostawał w bezczynności lub w sposób przewlekły prowadził postępowania, sąd obowiązany jest uwzględnić skargę i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (vide M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2019, s. 719). Powyższa wykładnia, uwzględniająca dyrektywy funkcjonalne, tego przepisu jest konsekwencją celom, którym służy skarga na bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania. Jest nim nie tylko wywarcie presji na załatwienie sprawy przez organ, lecz także wydanie orzeczenia, które może stanowić prejudykat dla strony na potrzeby innego postępowania. Z tej przyczyny zarzut ten należało uznać za pozbawiony podstaw.

W drugim zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. podjęto próbę podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny charakteru stwierdzonej bezczynności w prowadzeniu postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wyjaśnić należy, iż skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu w sytuacji, gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności przekładającą się na treść rozstrzygnięcia w kwestii przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (w niniejszej sprawie przepisy k.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skoro w rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie na gruncie powołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów art. 35 k.p.a. ocenił przewlekłość w prowadzeniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania, jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. - w ogóle nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14,12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1649/17).

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, że zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił nadto zasadności zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., za pomocą którego zakwestionowano wymierzenie organowi grzywny.

Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą wymierzenie organowi grzywny (jak również przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej) jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Podstawowe znaczenie ma zastosowanie grzywny, która pełni względem organu funkcje prewencyjno-represyjne. Jeżeli sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może również przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje przesłanek, aby zakwestionować wysokość zasądzonej od organu grzywny, gdyż Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, jakie motywy skłoniły go do zasądzenia tego świadczenia w przyjętej wysokości, a ustalenia te znajdują podstawy w przyjętym przez organ sposobie prowadzenia postępowania w sprawie oraz w braku merytorycznych argumentów przemawiających za takim sposobem prowadzenia tego postępowania, które, co należy podkreślić, stanowi nie tylko rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przewidujących terminy rozpatrzenia spraw przez organ administracji publicznej, ale także konstytucyjnej zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasądzenie od organu grzywny w wysokości pięćset złotych wypełnia funkcję prewencyjno-represyjną i odpowiada poczuciu sprawiedliwości za niewłaściwe działanie organu. Jest to usprawiedliwione także specyfiką rozpoznawanej sprawy. Należy pamiętać, że skarżąca od dłuższego czasu otrzymuje świadczenie emerytalne w obniżonej wysokości. Rozpoznawana sprawa w swych ekonomicznych następstwach dotyczy więc podstawowych dochodów skarżącego, z których pokrywa on koszty utrzymania siebie i swojej rodziny. W takich sytuacjach organ winien więc wykazywać się szczególną wrażliwością i troską o jednostkę, dążąc do jak najszybszego załatwienia jej wniosku, który dotyczy fundamentów jego egzystencji. Nie został również naruszony przepis art. 154 § 6 p.p.s.a., gdyż grzywna została ustalona w granicach wyznaczonych tym przepisem.

Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji. Wskazał on wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się podejmując decyzję o wymierzeniu organowi grzywny i ustalając jej kwotę. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.