III OSK 1527/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 180/18 w sprawie ze skargi S. N. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 180/18 zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez S. N. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W sporządzonej dnia [...] października 2018 r. skardze S. N. (dalej także: skarżąca) zarzuciła Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej także: Dyrektor) bezczynność polegającą na uchyleniu się od realizacji ustawowego obowiązku wydania decyzji w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego, tj. zwolnienia ze służby celnej.

Skarżąca podkreśliła, że pomimo upływu ustawowego terminu, Dyrektor nie przedstawił jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, lecz jedynie propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Skarżąca - jak podkreśliła - złożoną w sposób przymusowy i arbitralny propozycję zatrudnienia przyjęła, jednak pismem sporządzonym dnia [...] sierpnia 2018 r. zwróciła się do Dyrektora o wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Pismem z dnia [...] września 2018 r. Dyrektor odpowiedział skarżącej, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.; dalej także: u.p.w.k.a.s.) nie przewidują wydania decyzji administracyjnej w przypadku gdy nastąpiło – jak w przypadku S. N. – przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.k.a.s.

W tej sytuacji, po uprzednim wniesieniu ponaglenia, S. N. wniosła o zobowiązanie Dyrektora przez Sąd do wydania decyzji administracyjnej, która winna być podjęta w przypadku najdalej idącej modyfikacji stosunku służbowego, jakim jest jego zakończenie, co miało miejsce w przypadku Skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej bądź ewentualnie o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w powołanym wyżej wyroku wskazał, że skarga jest zasadna.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że argumentacja Skarżącej sprowadza się w niniejszej sprawie do zarzutu bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w zakresie wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez Skarżącą, która – co niewątpliwie istotne – przyjęła złożoną jej propozycję zatrudnienia, co doprowadziło do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy.

Zgodnie z art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s. pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947; dalej także: u.k.a.s.), z zastrzeżeniem art. 170 u.p.w.k.a.s., odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. Ponadto, w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe.

W myśl art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości powinni złożyć odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Przepis art. 170 ust. 1 u.p.w.k.a.s. wskazuje, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 u.k.a.s. oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 u.k.a.s., wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (pkt 1) bądź po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (pkt 2). Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby (ust. 2).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżącej złożono propozycję zatrudnienia, a ona w dniu [...] maja 2017 r. potwierdziła jej przyjęcie.

Stosownie do art. 171 ust. 1 u.p.w.k.a.s., w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony (pkt 1), stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej (pkt 2) – przekształcił się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej.

W tym stanie prawnym organ wykorzystał – jak stwierdził w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. (znak: [...] [...]), swoje "autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji" co do dalszego zatrudnienia lub pełnienia służby. Dyrektor wskazał w tym piśmie, że na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. propozycja zatrudnienia albo służby mogła zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. W konsekwencji, organ uznał, że przedłożona skarżącej "propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...] znajduje oparcie w przepisach prawa".

W ocenie Sądu, powyższy pogląd jedynie częściowo znajduje potwierdzenie w treści normy prawnej zawartej w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., a mianowicie w zakresie, w którym przepis ten kreuje uprawnienie organu do wyrażenia własnej oceny kwalifikacji posiadanych przez pracowników lub funkcjonariuszy, jak też oceny przebiegu ich dotychczasowej pracy lub służby. Uprawnienie to stanowi jeden z instrumentów prowadzenia procesu wdrożenia reformy administracji celno-podatkowej, ukształtowanej w przepisach u.k.a.s., w tej zasadniczo części, która wiąże się z naborem do pracy w Krajowej Administracji Skarbowej i służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Sąd I instancji zaznaczył, że obligatoryjnym elementem jest przedstawienie każdemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji - pozytywnej bądź negatywnej. Organ obowiązany jest bowiem wskazać, czy dany funkcjonariusz nadal pełnić będzie służbę bądź czy stosunek służbowy tego funkcjonariusza ulegnie przekształceniu w stosunek pracy, albo że nie zachodzą podstawy do dalszego pełnienia przez niego służby ani zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej.

Podkreślić należy, że wymagane jest wydanie rozstrzygnięcia – w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie określenia warunków, na jakich ma się odbywać służba bądź w przedmiocie zwolnienia ze służby.

W ocenie Sądu, normatywna podstawa do rozstrzygnięcia takiej sprawy zawarta została – co do zasady – w przepisach ustawy o służbie celnej (w tym art. 105 ust. 1 pkt 9), stosowanej w związku z art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s. Zauważyć należy, że wyjątkowo, w konkretnych okolicznościach sprawy, może znaleźć odpowiednie zastosowanie analogiczny przepis ustawy nowej - art. 180 ust. 1 pkt 8 u.k.a.s., który stanowi, że funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku zaistnienia innej, niż określone w pkt 1-7, ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro KAS lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych. Rzeczą jednak organu jest ustalenie właściwego trybu postępowania, biorąc pod uwagę aktualny status skarżącej, realizując przy tym wymogi sprawiedliwości proceduralnej, wynikające zarówno z art. 78, jak i art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Sąd I instancji zaznaczył, że z dniem 1 marca 2017 r. skarżąca, będąca do tej daty funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stała się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, pełniącym służbę w jednostkach KAS oraz – co ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie – zachowała ciągłość służby. Bezsprzecznie art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s. dotyczy jedynie przyporządkowania pracowników (funkcjonariuszy) do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie u.k.a.s. (1 marca 2017 r.) do dnia ewentualnego złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy (służby). Nie można zatem przyjąć, aby okres od 1 marca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. stanowił swoiście rozumiany "stan przejściowy", pomiędzy obowiązywaniem obu wskazanych pragmatyk służbowych. Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby do nieracjonalnego wniosku, że w opisanym okresie skarżąca nie była ani funkcjonariuszem celnym, ani funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS, co byłoby niezgodne z jednoznacznym w swej treści art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, wskazując, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1. na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., nieważność postępowania z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie droga sądowa niedopuszczalna, zatem skarga zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a winna podlegać odrzuceniu, bowiem działanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jak również w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a-7 p.p.s.a. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - tym samym skarga funkcjonariusza celnego na brak decyzji w przedmiocie stosunku służbowego i bezczynność w tym zakresie - jest niedopuszczalna;

2. naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1 a oraz § 1 b w zw. z art. 133 § 1, art.141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji osadzającego się na błędnym przyjęciu jakoby w ramach rozpatrywanej sprawy zachodziły przesłanki do uznania bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] oraz istnienia obowiązku wydania skarżącemu decyzji określającej stosunek służbowy czego Sąd wyraz dał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy z akt sprawy wynika, że powyższe przesłanki i skorelowane z nimi obowiązki w sprawie nie zachodzą;

3. naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1 a oraz § 1 b w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1, art.141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność oraz orzeczenie o obowiązku wydania decyzji określającej stosunek służbowy skarżącego - co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w efekcie w braku odrzucenia skargi, względnie braku jej oddalenia, pomimo że nie doszło do naruszenia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] żadnych przepisów w tym także przepisów postępowania, a w szczególności w sprawie nie dopuszczono się bezczynności;

4. naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1b w zw. z art. 133 § 1, art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne orzeczenie w ramach niniejszej sprawy o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku (art. 149 § 1b p.p.s.a.), ponieważ nie pozwala na to charakter rozpoznawanej sprawy, a także okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (brak materialnoprawnej podstawy prawej);

5. naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1 b p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257), zwanego dalej - k.p.a., poprzez nałożenie na Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] obowiązku wydania decyzji określającej stosunek służbowy skarżącego (pkt. I zakażonego wyroku), w sytuacji gdy przepisy prawa, a w szczególności przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.) takiej możliwości nie przewidują, w szczególności wobec przyjęcia przez skarżącego propozycji dalszego zatrudnienia w jednostce KAS;

6. naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1 b w zw. z art. 133 § 1, art.134 § 1, art.141 § 4 oraz art. 151 poprzez uwzględnienie skargi, co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pomimo że nie doszło do naruszenia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] żadnych przepisów postępowania, wobec nieistnienia podstawy prawnej do wydania wnioskowanej przez Skarżącego decyzji oraz braku istnienia sprawy (o charakterze administracyjnym - art. 1 i 2 k.p.a) którą można byłoby załatwić poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty;

7. naruszenie art. 153 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę prawną i błędne wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, które miałyby wiązać w sprawie organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia;

8. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do argumentów podnoszonych przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], a mających uzasadnić prawidłowość stanowiska o braku podstaw do wydania decyzji;

9. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie stanu faktycznego sprawy, osadzającego się stwierdzeniu, że pomimo faktu przyjęcia przez Skarżącego proponowanych mu warunków dalszego zatrudnienia, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] naruszył prawo pozostając bezczynnym, ponieważ powinien wydać również Skarżącemu decyzję w przedmiocie jego stosunku służbowego, podczas gdy organ prawidłowo przyjął, że nie ma ku temu podstawy prawnej;

10. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku w wyniku wadliwego przyjęcia, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] naruszył prawo, chociaż czynności dokonane przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nie były dotknięte żadną wadą;

11. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wobec braku odrzucenia skargi bowiem, sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, względnie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarga jako bezzasadna winna zostać oddalona.

II. prawa materialnego, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 165 ust. 7 w związku art. 169 ust. 4 w związku z art. 170 ust. 3 u.p.w.k.a.s. z odpowiednim stosowaniem art. 276 ust. 2 u.k.a.s. - polegającą na błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że w ramach niniejszej sprawy powyższe przepisy mogą stanowić podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego Skarżącego interpretowane zgodnie z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 w zw. art. 77 ust. 2 a także art. 60 Konstytucji - podczas gdy zastosowana w sprawie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] literalna wykładnia przepisów jest prawidłowa, bowiem nie istnieje w sprawie podstawa prawna do wydania żądanej przez Skarżącego decyzji w stanie faktycznym niniejszej sprawy,

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 165 ust. 7 w związku art. 169 ust. 4 w związku z art. 170 ust. 3 u.p.w.k.a.s. z odpowiednim stosowaniem art. 276 ust. 2 u.k.a.s., polegającą na przyjęciu, że ewentualne działanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w ramach niniejszej sprawy winno stanowić akt lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., bądź w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 1-3 i 4a-7 p.p.s.a. zatem winno być decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy działanie Dyrektora w niniejszej sprawie mające umocowanie w przepisach prawa nie stanowi takiego aktu lub czynności, tym samym skarga funkcjonariusza celnego na brak decyzji w przedmiocie jego stosunku służbowego nie przysługuje.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, wyznaczenie rozprawy i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także zasądzenie od skarżącej na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. N. wniosła o jej oddalenie, a także zasądzenie od skarżącego organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie pismem z 19 stycznia 2022 r., (k. 108 a.s.) oraz strona przeciwna pismem z 14 stycznia 2022 r. (k. 111 a.s.) wyraziły zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2.

Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu I instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., zarówno z urzędu jak i z uwagi na podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi.

Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem skargi S. N. z dnia [...] października 2018 r. była wyłącznie bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedstawieniu jej propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust 7 u.p.w.k.a.s., a nie charakter prawny i skutki złożonej jej propozycji zatrudnienia w służbie cywilnej. Wynika to jasno z treści złożonej skargi, odpowiedzi na skargę oraz oznaczenia przedmiotu sprawy w sentencji zaskarżonego wyroku.

Sąd I instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji uznał skargę za dopuszczalną, bowiem zakwalifikował złożoną skarżącej – funkcjonariuszce Służby Celno-Skarbowej - propozycję zatrudnienia w służbie cywilnej jako wywierającą skutek w postaci zwolnienia ze służby i w tym zakresie stanowiącą decyzję o zwolnieniu ze służby. Z tym stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w przedmiocie bezczynności organów lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a. Oznacza to, że skarga na bezczynność może zostać złożona jedynie w sprawach, w których wydawane są akty lub dokonywane czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Jednak Sąd I instancji powinien był ustalić czy przedstawienie pisemnej propozycji pełnienia służby lub zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. miało charakter obligatoryjny, a więc czy organ był zobligowany do złożenia skarżącemu takiej propozycji służby.

Istotna dla oceny dopuszczalności złożonej skargi była treść art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., zgodnie z którą dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości mieli złożyć odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględniałaby posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z kolei w myśl art. 170 ust. 2 ww. ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, miał złożyć w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.k.a.s., zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształcał się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony.

Organy nowej Krajowej Administracji Skarbowej określono m. in. w art. 162 u.p.w.k.a.s. i w art. 11 ust. 1 u.k.a.s. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 u.p.w.k.a.s. Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. Przy czym wskazać należy, że użyte w tym przepisie określenie "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych KAS jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby i nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, albo nie dłużej niż do 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art.170 ust.1 pkt 1 i 2 u.p.w.k.a.s.). Zatem analiza przepisów art.165 i 170 ust. 1 – 3 u.p.w.k.a.s. wskazuje, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej.

Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 u.p.w.k.a.s.). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w tworzonej Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.

Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia.

Trzecie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 u.p.w.k.a.s. w związku z art. 276 ust. 1 - 3 u.k.a.s.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy KAS tj. dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości otrzymały możliwość dokonania wyboru jednego spośród trzech możliwych rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej. Taki sposób regulacji tej kwestii mieści się w szeroko ujętej dyskrecjonalności administracji, które określane jest mianem fakultatywnych działań organu. Fakultatywność ta polega na możliwości dokonania wyboru pomiędzy podjęciem, a powstrzymaniem się od podjęcia działań w formach typowych dla organów administracji publicznej (np. decyzji, o której mowa w art.169 ust.4 u.p.w.k.a.s.). Tym samym jest to wybór pomiędzy dokonaniem, a niedokonywaniem konkretyzacji prawa materialnego w określonej formie. Specyfika działań fakultatywnych względem działań obligatoryjnych polega jedynie na tym, że działanie fakultatywne może zostać legalnie nie podjęte. W takiej sytuacji organ posiada pewien zakres swobody w ustaleniu czy podjąć takie działanie – czy jest ono uzasadnione np. z punktu widzenia celów państwa, wykonywania zadań przez organ, celów służby itp. Tym samym organ administracyjny ma swobodę w prowadzonym procesie decyzyjnym, w ramach którego będzie oceniał, czy zaistniały prawnie relewantne fakty (tj. posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania) i czy skutkują przedstawieniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też brakiem przedstawienia takiej pisemnej propozycji. Zatem ustawodawca przyznał organom Służby Celno-Skarbowej autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji (lub jej braku), która ma być przedstawiona konkretnej osobie, pracownikowi, a także funkcjonariuszowi dotychczasowej Służby Celnej. W konsekwencji na Dyrektorze Izby Administracji Skarbowej w [...] nie spoczywał obowiązek przedstawienia skarżącej pisemnej propozycji pełnienia służby na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., gdyż jak wskazano to wyżej, była to jedna z fakultatywnych form zachowania się organu przewidziana przez ustawodawcę. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wybrał jedną z dopuszczalnych przez ustawodawcę form zachowania się, czyli przedstawił skarżącej pisemną propozycję zatrudnienia.

Już z tego względu (fakultatywności, a nie obligatoryjności działania) nie przysługuje skarga na bezczynność organu w nieprzedstawieniu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby do sądu administracyjnego.

Samo przedstawienie pracownikowi albo funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby nie ma charakteru obligatoryjnego. Zatem nieprzedstawienie propozycji nowych warunków pełnienia służby nie może zostać uznane za bezczynność organu w rozumieniu p.p.s.a.

W związku z tym nieprzedstawienie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] S. N. – funkcjonariuszce Służby Celno-Skarbowej propozycji nowych warunków pełnienia służby nie może być objęte skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8, a także o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s.). Nieprzedstawienie propozycji pełnienia służby, lecz przedstawienie propozycji zatrudnienia było jednym z możliwych rozwiązań prawnych, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.k.a.s.

Z tego względu przyjąć należy, iż skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie niezłożenia skarżącej pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby jest niedopuszczalna (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 705/18).

Zauważyć także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 stwierdził, że: "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego".

Wobec stwierdzenia istnienia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), nie jest konieczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 189 p.p.s.a., tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Jednocześnie, uwzględniając charakter sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.