III OSK 1451/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 549/23 w sprawie ze skargi F. S. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 549/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. S. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego F. S. z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a także zasądził od [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego F. S. zwrot kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] kwietnia 2023 r. F. S. (dalej: "skarżący") zwrócił się do [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "organ", "Spółka"), działając na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie informacji o akcji rozdawania wyrobów cukierniczych – "kremówek papieskich" pasażerom pociągów [...] w dniu 2 kwietnia 2023 r, a w szczególności:

1. Informacji o podmiocie odpowiedzialnym za organizację ww. akcji (np. Intercity czy WARS),

2. Źródeł finansowania ww. akcji oraz łącznej kwocie przeznaczonej na jej przeprowadzenie,

3. Informacji o podmiocie, który przygotowywał wyroby cukiernicze w ramach ww. akcji (np. dane piekarni, które brały udział),

4. Kserokopii faktur związanych z ww. akcją (w tym faktury za wyroby cukiernicze, transport i dystrybucję).

W odpowiedzi na powyższy wniosek Spółka pismem z 17 kwietnia 2023 r. wyjaśnił, że w związku z zakresem podmiotowym i przedmiotowym określonym w art. 4 - art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p."), wniosek nie może zostać rozpatrzony pozytywnie. Informacyjnie, wskazano, iż dane organizacyjne, dotyczące realizacji przez Spółkę usług gastronomicznych oraz usług cateringowych, w tym treść umów, stanowią tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1233 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji").

W dniu 17 sierpnia 2023 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy [...] S.A. był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a jeżeli tak to, czy żądana informacja stanowi informację publiczną.

W niniejszej sprawie WSA w Warszawie wskazał, że katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych określony został w art. 4 u.d.i.p. i obejmuje on władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W myśl ust. 1 pkt 5 tego przepisu obowiązek ten ciąży w szczególności (m.in.) na osobach prawnych, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1076 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów"), a także na podmiotach reprezentujących inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, pozycję taką ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m.in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników, czy też w uprawnieniu do powoływania lub odwoływania większości członków zarządu lub rady nadzorczej.

Sąd I instancji stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, właścicielami [...] S.A. są Skarb Państwa, który posiada X. % akcji Spółki i spółka [...] S.A. Jednocześnie właścicielem spółki [...] S.A., jej jedynym akcjonariuszem jest [...] S.A., której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, a więc Spółka [...] bez wątpienia stanowi podmiot mieszczący się w zakresie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. a co za tym idzie, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Jak przyjął Sąd I instancji za poglądem wyrażonym w wyroku z 29 maja 2019 r., I OSK 2596/17, wykładnia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. prowadząca do stwierdzenia, że dla zastosowania tego przepisu konieczne jest, aby Skarb Państwa posiadał bezpośrednio udziały albo akcje osoby prawnej, które pozwalają mu na zajęcie pozycji dominującej prowadziłaby do niedopuszczalnego - z punktu widzenia aksjologii przepisów o dostępie do informacji publicznej - wyłączenia spod kontroli społecznej majątku publicznego, który przekazywany byłby przez podmiot pierwotnie utworzony przez Skarb Państwa lub w którym Skarb Państwa ma udziały kolejnym podmiotom. Stąd w orzecznictwie podkreśla się, że ze względów celowościowych zasadnym jest traktowanie w ten sam sposób wszystkich spółek, które dysponują mieniem publicznym. Majątek tych kolejnych podmiotów, jeśli idzie o informację publiczną powinien podlegać takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący bezpośrednio własnością Skarbu Państwa.

Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że również pytania strony skarżącej zawarte we wniosku, jako odnoszące się do szeroko rozumianej materii informacji o działalności organu władzy publicznej a przede wszystkim dysponowaniu środkami publicznymi, można zakwalifikować jako informację publiczną (zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt notoryjny, że nauka prawa jak i judykatura, opowiada się przecież za szerokim rozumieniem pojęcia informacji publicznej).

Ponadto WSA w Warszawie uznał, że podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która jest informacją publiczną, to na organie spoczywa obowiązek jej udzielenia w sposób jasny i wyczerpujący (z uwzględnieniem art. 13 u.d.i.p.) albo odmowy jej udzielenia w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Skoro więc organ nie załatwił do dnia orzekania wniosku skarżącego w formie przewidzianej prawem, to Sąd w pkt 1 wyroku zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku strony w terminie 14 dni od zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. W tej sytuacji w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku w pkt 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na fakt, że organ pismem z dnia 17 kwietnia 2023 r. starał się odpowiedzieć na wniosek skarżącego, o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący kasacyjnie jest podmiotem w którym Skarb Państwa posiada pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, podczas gdy Skarb Państwa nie posiada na danym rynku (tj. rynku usług gastronomicznych) pozycji dominującej, a skarżący kasacyjnie nie był zobowiązany do udostępnienia skarżącemu żądanej informacji, gdyż nie jest ujęty w katalogu określonym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.;

2) art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną podlegającą udostępnianiu zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., podczas gdy żądana informacja nie została wymieniona w katalogu zawartym w tym przepisie, w związku z czym skarżący kasacyjnie nie był zobowiązany do udostępnienia skarżącemu żądanej informacji;

3) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez brak jego zastosowania w niniejszej sprawie, a w konsekwencji zobowiązanie skarżącego kasacyjnie do udostępnienia żądanej informacji, podczas gdy żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy/przedsiębiorstwa, której ujawnienie mogłoby naruszyć realny interes gospodarczy skarżącego kasacyjnie;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji uznanie, że skarżący kasacyjnie jest podmiotem o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a żądana informacja stanowi informacje publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w sytuacji, gdy Skarb Państwa nie posiada pozycji dominującej w rynku właściwym, a żądana informacja nie stanowi informacji o której mowa w art. 6 ust. 1 u.d.i.p.;

2) art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie Skarżącego kasacyjnie do udostępnienia żądanej informacji w sytuacji, w której działalność skarżącego kasacyjnie nie podlega kontroli sądów administracyjnych, gdyż skarżący kasacyjnie nie prowadzi działalności w zakresie administracji publicznej;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte uzasadnienie wyroku, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia z jakich przyczyn Sąd uznał, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną podlegającą udostępnianiu zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., jak również brak odniesienia się do twierdzeń skarżącego kasacyjnie, iż żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy/przedsiębiorstwa, której ujawnienie mogłoby naruszyć realny interes gospodarczy skarżącego kasacyjnie, co utrudnia skarżącemu kasacyjnie merytoryczne ustosunkowanie się do wyroku, a sądowi kasacyjnemu ocenę przesłanek którymi kierował się Sąd pierwszej instancji.

III. W konsekwencji powyższych naruszeń doszło do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, podczas gdy działanie skarżącego kasacyjnie w postaci odmowy udostępnienia żądanej informacji było zgodnie z prawem, a zatem skarga złożona przez F. S. powinna zostać oddalona.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjna nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze jako niezasadne ocenić należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12). Sąd I instancji analizując i oceniając znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Kolejny, podany jako naruszony, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Natomiast art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa zakres kontroli sądów administracyjnych i ma charakter ustrojowy, który w sposób najbardziej ogólny i generalny określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Z naruszeniem tego przepisu mielibyśmy do czynienia tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pomimo poprawnie sformułowanego przedmiotu skargi dotyczącego bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku określonym w pkt 4a odmówiłby przeprowadzenia kontroli, albo też dokonałby kontroli bezczynności lub przewlekłości działań organu administracyjnego, które nie mieszczą się w ramach wyznaczonych tym przepisem – co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Nie stanowi on podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.

Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że [...] S.A. z siedzibą w [...] jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Przepis ten obejmuje dwie grupy podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Pierwsza grupa to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym", zaś druga grupa to "osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów". O ile w przypadku pierwszej grupy jest mowa o wykonywaniu zadań publicznych lub dysponowaniu majątkiem publicznym, to w przypadku drugiej grupy takiego wymogu nie ma. Jeżeli zatem adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest osoba prawna, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, to taka osoba prawna jest objęta obowiązkiem udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt. I OSK 19/19).

Skład NSA orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 92/18, że art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga, aby to Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego miała w osobie prawnej pozycję dominującą, a nie, jak błędnie twierdzi skarżąca kasacyjnie Spółka, taką pozycję na rynku. Dlatego też, zawarta w art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2017 r., poz. 229) definicja pozycji dominującej, zgodnie z którą jest to pozycja przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%, nie ma zastosowania do odkodowywania osoby prawnej, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego ma pozycję dominującą. Definicja zawarta w art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów odnosi się do pozycji przedsiębiorcy na rynku, w związku z czym nie jest adekwatna do przedmiotu regulacji art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2205/16; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 249/17).

W związku z tym wskazuje się, że słuszniejsze byłoby korzystanie z zawartej w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów definicji "przedsiębiorcy dominującego" (por. B. Wilk, Spółka handlowa jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, Rejent 2015, nr 8, s. 113-114).

Zgodnie zaś z treścią art. 4 pkt 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów przedsiębiorcą dominującym jest zaś przedsiębiorca, który posiada kontrolę, w rozumieniu pkt 4, nad innym przedsiębiorcą. Stosownie przy tym do treści art. 4 pkt 4 tej ustawy przez przejęcie kontroli rozumie się wszelkie formy bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców. Z konstrukcji definicji przedsiębiorcy dominującego wynika normatywne powiązanie terminów "przedsiębiorca dominujący" oraz "kontrola", co odpowiada ekonomicznej rzeczywistości, tj. merytorycznemu związkowi, jaki występuje pomiędzy tymi pojęciami. Stosunek dominacji jednego przedsiębiorcy wobec innego (lub większej liczby innych przedsiębiorców) zachodził więc będzie zawsze wtedy, kiedy ten pierwszy przedsiębiorca posiada kontrolę nad tym drugim przedsiębiorcą (zob. K. Kohutek, M. Sieradzka, Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz, Warszawa 2014 r.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej wiąże pozycję dominującą Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego ze strukturą kapitałową spółki, a nie z rynkiem, na którym spółka działa. Odesłanie do rozumienia pozycji dominującej w świetle przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów oznacza jedynie ustalenie wielkości udziałów wskazanych podmiotów w spółce, która skutkuje uznaniem tych podmiotów za posiadające pozycję dominującą w takiej spółce.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że odesłanie do przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów należy rozumieć jako domniemanie, że podmioty te mają w osobie prawnej pozycję dominującą, gdy ich udział przekracza 40% (zob. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1603/14; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 248/17; wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1603/14). Zatem w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza to udział Skarbu Państwa (lub innych podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy) w danym podmiocie przekraczający 40% akcji, udziałów itp. niezależnie od tego, czy jest to udział bezpośredni czy uzyskany za pośrednictwem podmiotów powołanych przez organy administracji rządowej lub samorządowej. Jednocześnie Sąd I instancji zasadnie wskazał, że gdyby przyjąć, że do kategorii podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej należą wyłącznie podmioty, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą tylko w sposób bezpośredni, wówczas faktycznie ograniczyłoby to możliwość kontroli przez obywateli sposobu gospodarowania majątkiem publicznym. Wystarczyłoby bowiem, aby Skarb Państwa ustanowił osobny, kontrolowany przez siebie podmiot (np. spółkę) i przez ten podmiot powołał i wyposażył w majątek inny podmiot. Wówczas taki nowopowołany podmiot, mimo że jego właścicielem i właścicielem jego majątku jest faktycznie Skarb Państwa, mający również znaczny wpływ na jego funkcjonowanie, byłby poza kontrolą obywatelską ustanowioną przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. W oczywisty sposób doprowadziłoby to do sytuacji, że znaczna część majątku publicznego nie podlegałaby regułom ujawniania określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Jak wskazał Sąd I instancji powołując się na akta sprawy i co nie zostało zakwestionowane przez Spółkę, właścicielami [...] S.A. są Skarb Państwa, który posiada X. % akcji Spółki i spółka [...] S.A. Jednocześnie właścicielem spółki [...] S.A., jej jedynym akcjonariuszem jest [...] S.A., której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, a więc Spółka [...] bez wątpienia stanowi podmiot mieszczący się w zakresie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. a co za tym idzie, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie. Po pierwsze art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dzieli się redakcyjnie na punkty oraz litery. Strona skarżąca kasacyjnie nie sprecyzowała odpowiednio w tym zakresie zarzutu. Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12). Po drugie, przyjmując nawet, że w zarzucie tym chodzi o naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 2 i 5 u.d.i.p. (takie jednostki redakcyjne zostały przywołane ogólnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – na jej s.8), to zarzut ten podniesiony został w postaci niewłaściwego zastosowania. Zatem strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała rozumienia tych przepisów, lecz jedynie ich zastosowanie. Tymczasem podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Należy w tym miejscu podkreślić, co akcentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 2024 r.; sygn. akt III OSK 1125/23, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2013 r.; sygn. akt I OSK 2747/12). Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut w istocie dotyczy oceny stanu faktycznego sprawy, a więc dokonania błędnego ustalenia, że objęte wnioskiem skarżącego informacje są informacją publiczną. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w ten sposób ocenę treści jednego z najistotniejszych elementów stanu faktycznego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, tj. ocenę konkretnego wniosku. Jeżeli skarżący kasacyjnie podmiot uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może bowiem opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący kasacyjnie podmiot nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych (tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie), to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi.

Oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez brak jego zastosowania w niniejszej sprawie. Jak wskazała strona skarżąca kasacyjnie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie był stosowany przez Sąd I instancji, a więc nie sposób zarzucić Sądowi naruszenie tego przepisu. Co więcej przepis ten nie mógł być stosowany przez WSA w Warszawie, gdyż przedmiotem sprawy była bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, a nie odmowa jej udzielenia ze względu na ograniczenia wynikające z powołanego przepisu. Okoliczność, że żądana informacja być może zawiera dane dotyczące tajemnicy przedsiębiorcy nie oznacza, że traci ona przez to charakter informacji publicznej. Jest to nadal informacja publiczna z tym, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia takiej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. obligowany jest wydać stosową decyzję w tym przedmiocie (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 1741/13).

W konsekwencji niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który jest tzw. przepisem wynikowym. Zatem jego skuteczność jest uwarunkowana powiązaniem naruszenia tego przepisu z naruszeniem przepisów, na podstawie których Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi. Skoro z przedstawionego wyżej stanowiska wynika, że Spółka nie podważyła w skardze kasacyjnej stanowiska Sądu w zakresie podstaw faktycznych i prawnych zaskarżonego wyroku, to należy uznać, że Sąd prawidłowo uwzględnił skargę na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.