III OSK 1424/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 653/18 w sprawie ze skargi L. J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 653/18 oddalił skargę L. J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przedmiotowy lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w P. uzyskał, na podstawie przydziału nr [...] z dnia [...] marca 1969 r. jako pracownik Szkoły [...] w P., T. J. Lokal został przydzielony do wspólnego zamieszkania z żoną – J. J. oraz dziećmi L. J., B. J. i G. J.

Jak wynika z pisma z [...] czerwca 2015 r. (karta nr [...] akt administracyjnych) w przedmiotowym lokalu mieszkalnym od około 2 miesięcy nikt nie zamieszkuje, a zameldowany jest L. J.

Komendant Stołeczny Policji, działając w trybie art. 61 k.p.a., zawiadomieniem nr [...] z [...] października 2015 r. powiadomił L. J. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

Jak podkreślił organ II instancji w aktach sprawy znajduje się również wyrok z dnia [...] czerwca 2017 r. (sygn. akt [...]) Sądu Okręgowego w W. [...] Wydział Cywilny – Odwoławczy, którym sąd na skutek apelacji Komendanta Stołecznego Policji zmienił wyrok sądu I instancji w ten sposób, że oddalił powództwo L. J. przeciwko Gminie P. o ustalenie istnienia stosunku prawnego.

Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2017 r. nakazano skarżącemu opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w P.

Od powyższego orzeczenia skarżący złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji.

Komendant Główny Policji decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej "k.p.a.") oraz art. 6a, art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r. poz. 2067) oraz § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. z 2013 r. poz. 1170), po rozpatrzeniu odwołania L. J. (skarżącego) od decyzji nr [...] z [...] grudnia 2017 r. Komendanta Stołecznego Policji nakazującego L. J. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Komendanta Głównego Policji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący – L. J.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę L. J. uznając, że stosownie do treści art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. W świetle art. 88 ust. 1 ustawy, prawo do lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji organów Policji przysługuje policjantowi w służbie stałej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, a w świetle art. 89 ustawy członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym:

1) małżonek;

2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia;

3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające.

Prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje również, na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy emerytalnej funkcjonariuszom zwolnionym ze służby, uprawnionym do policyjnej emerytury lub renty (ust. 1) oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach (ust. 2). Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy.

W sprawie bezspornym jest, że skarżącemu nie przysługiwała renta rodzinna po zmarłym funkcjonariuszu. Renta taka przysługiwała natomiast matce uprawnionego. Skarżący wraz z matka zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w P., a z chwilą śmierci matki, utracił prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym.

Sąd I instancji wyjaśnił, co oznacza, że lokal pozostaje w dyspozycji organów Policji na gruncie ustawy o Policji. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1749/15, "na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów". Lokale te uzyskiwane są w wyniku działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, są to lokale stanowiące własność gmin lub zakładów pracy, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych. Jak wskazał Sąd Najwyższy w tezie wyroku z 20 czerwca 2001 r., CKN 683/00, lokalem będącym w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych w rozumieniu ww. artykułu jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi. Tak więc dysponowanie lokalem jest związane z prawem organu Policji do decydowania, kto jest uprawniony do zamieszkiwania w lokalu lub nie, przy uwzględnieniu zapisów ustawy o Policji. Dysponowanie lokalem nie wiąże się automatycznie z prawem własności co do lokalu. Lokale te są wydzielone z zasobów będących w dyspozycji Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Organy Policji nie są ich właścicielem, natomiast w trybie administracyjnym podejmują rozstrzygnięcia co do ich wykorzystania. Prawo do lokalu mieszkalnego policjantów jest bowiem pochodną charakteru stosunku służbowego funkcjonariusza Policji, który wiąże się ze szczególną dyspozycyjnością (por. wyrok NSA z 3 lipca 2013 r., I OSK 2087/12, publ. cbois.nsa.gov.pl). Nadto podnieść należy, że kwestie dotyczące przekazania lokalu do dyspozycji organom policyjnym, czy też zrzeczenie się przez organ prawa dysponowaniem lokalem nie następuje ani w formie decyzji administracyjnej, ani w formie postanowienia, ani w drodze innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. W przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak bowiem umocowania do rozstrzygania w kwestii przekazania lokalu do dyspozycji organom policyjnym w jednej z wymienionych form przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Tym samym do kognicji sądu administracyjnego nie należą sprawy dotyczące przekazania lokalu mieszkalnego do dyspozycji organów policyjnych (por. postanowienie NSA z 3 lipca 2009 r., I OSK 834/09, publ. cbois.nsa.gov.pl), czy też ewentualne spory powstałe na tle w czyjej dyspozycji pozostaje dany lokal mieszkalny.

Stąd też do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, w tym art. 30 ustawy. Status zajmowanego przez skarżącego lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 k.c. Skoro bowiem prawo do takich lokali, w tym możliwość uzyskania do nich tytułu prawnego przez członka rodziny zmarłego policjanta, podlega szczególnej regulacji, tj. wskazanych powyżej przepisów, to regulacje zawarte w Kodeksie cywilnym zostają w tej materii wyłączone. Pogląd ten nie budzi jakichkolwiek wątpliwości w orzecznictwie (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1122/10, z 30 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 220/12).

Sąd I instancji zaznaczył, że z akt sprawy nie wynika, aby w okresie od 1969 r. wystąpiły jakiekolwiek zdarzenia prawne, które mogłyby stanowić podstawę do podważenia statusu wskazanego wyżej lokalu. Z pisma Naczelnika Wydz. Administracyjno-Mieszkaniowego Komendy Głównej Policji Biura Logistyki Policji KGP z [...] września 2011 r. wynika, że przedmiotowy lokal pozostawał w dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w P. Także skarżący zdawał sobie doskonale sprawę, kto jest dysponentem przedmiotowego lokalu, gdyż w dniu [...] kwietnia 2015 r. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w P. o wyrażenie zgody na wstąpienie w stosunek najmu. Również skarżący przez całe postępowanie administracyjne nie wykazał, że sporny lokal nie znajduje się w dyspozycji organów Policji. Ponadto matka skarżącego pomimo zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. z Gminą P., zwracała się wielokrotnie do organów Policji o możliwość wykupu przedmiotowego lokalu i właśnie z tymi organami podejmowała działania zmierzające do regulacji tytułu prawnego do tego lokalu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł L. J., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę podczas, gdy orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne naruszyły wyżej wskazane przepisy postępowania administracyjnego poprzez:

a) niewyjaśnienie istotnych dla przedmiotu postępowania administracyjnego okoliczności faktycznych oraz ograniczenie się do błędnego przyjęcia, że organy są związane ustaleniami faktycznymi oraz poglądami, wyrażonymi w wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2017 r. oddalającym powództwo o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w P. ([...]),

b) brak poczynienia własnych ustaleń w zakresie istnienia po stronie Skarżącego tytułu prawnego do korzystania z lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w P. oraz nieprzeprowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego pomimo zaoferowania przez Skarżącego w toku postępowania stosownych dowodów (dowód z zeznań świadków),

co skutkowało błędnymi ustaleniami faktycznymi co do tego, że: (i) lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w P. pozostaje w dyspozycji organów Policji, a także, że (ii) stronie skarżącej nie przysługuje tytuł prawny do ww. lokalu mieszkalnego, wynikający z umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...], zawartej w dniu [...] listopada 2010 r. pomiędzy Gminą P. a J. J. (poprzednikiem prawnym strony skarżącej),

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej oddalił skargę pomimo wad procesowych postępowania administracyjnego, polegających na tym, że organy I i II instancji dokonały niewszechstronnej oceny materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie, bowiem z pominięciem umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...], zawartej w dniu [...] listopada 2010 r. pomiędzy Gminą P. a J. J. (poprzednikiem prawnym strony skarżącej), co skutkowało brakiem poczynienia przez organ I i II instancji ustaleń odnośnie skutków zawarcia ww. umowy najmu dla sytuacji prawnej strony skarżącej oraz jej poprzednika prawnego (J. J.),

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 11, art. 15 oraz art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę pomimo wad procesowych postępowania administracyjnego, polegających na tym, że organ II instancji w - zaskarżonej skargą - decyzji nie odniósł się do wszystkich, istotnych z punktu widzenia przedmiotu postępowania administracyjnego zarzutów i twierdzeń strony skarżącej, zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w tym w szczególności w zakresie skutków, jakie dla sytuacji prawnej strony skarżącej oraz jej poprzednika prawnego (J. J.) miała umowa najmu lokalu mieszkalnego nr [...], zawarta w dniu [...] listopada 2010 r. pomiędzy Gminą P. a J. J. (poprzednikiem strony skarżącej) przemilczając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji całkowicie fakt zawarcia ww. umowy najmu, a tym samym również fakt nawiązanego na podstawie ww. umowy najmu stosunku prawnego,

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez całkowicie bezpodstawne przyjęcie przez Sąd I instancji, że ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie co do statusu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w P. spoczywał na Skarżącym podczas, gdy ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym obciąża - zgodnie z ww. przepisami prawa - organ administracyjny, a nie stronę, a niezależnie od tego, Skarżący w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, wbrew odmiennym twierdzeniom Sądu I instancji, podejmował inicjatywę dowodową oraz zwracał uwagę na zdarzenia prawne, które świadczyć mogły o zmianie statusu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w P., a także istnieniu po stronie Skarżącego tytułu prawnego do wyżej wskazanego lokalu mieszkalnego (umowa najmu nr [...] z [...] listopada 2010 r.),

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) brak w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia stanowiska Sądu I instancji w zakresie stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. brak wyraźnego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które ustalenia faktyczne organów administracyjnych, orzekających w niniejszej sprawie zostały przyjęte przez Sąd I instancji, a które nie,

b) wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na braku odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich podniesionych przez stronę skarżącą w skardze zarzutów i twierdzeń, w tym w szczególności braku odniesienia się przez Sąd I instancji do argumentacji strony skarżącej co do skutków zawarcia w dniu [...] listopada 2010 r. umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] dla sytuacji prawnej strony skarżącej oraz jej poprzednika prawnego (J. J.) oraz statusu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w P., co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało nieuzasadnionym przyjęciem przez Sąd I instancji, że nie wystąpiły żadne zdarzenia prawne, które mogłyby stanowić podstawę do podważenia statusu ww. lokalu mieszkalnego,

c) zbyt lakoniczne, a przy tym wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na tym, że Sąd I instancji stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby w okresie od 1969 r. wystąpiły jakiekolwiek zdarzenia prawne, które mogłyby stanowić podstawę do podważenia statusu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w P. mimo, że w aktach tych znajduje się umowa najmu lokalu mieszkalnego, zawarta między poprzednikiem prawnym strony skarżącej a Gminą P., skutkująca nawiązaniem stosunku cywilnoprawnego między ww. podmiotami, co poddaje w wątpliwość pozostawanie ww. lokalu w dyspozycji organów Policji;

II. przepisów prawa materialnego, mianowicie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na wydaniu decyzji nakazującej opróżnienie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w P. pomimo niewystąpienia wszystkich przesłanek dla wydania ww. decyzji, bowiem jedną z tych przesłanek jest zajmowanie lokalu pozostającego w dyspozycji organów Policji bez tytułu prawnego, przy czym organy I i II instancji ustaliły w niniejszej sprawie, że (cyt.) "(...) w przedmiotowym lokalu mieszkalnym od około 2 miesięcy nikt nie zamieszkuje (...) ".

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej, ustanowionego w sprawie, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie pismem z 4 kwietnia 2022 r., (k. 82 a.s.) nie wyraziła zgody na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym, natomiast strona przeciwna pismem z 25 marca 2022 r. (k. 80 a.s.) wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842), Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 30 czerwca 2022 r. skierowała sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Ocenione w pierwszej kolejności zostały zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które okazały się być bezpodstawne.

W zarzutach tych skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 11, art. 15 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ze względu na sposób konstrukcji tych zarzutów można się jedynie domyślać, że ich autorowi chodziło o błędne zastosowanie powołanych przepisów, a nie o ich błędną wykładnię. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednak żadnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych (prawnie relewantnych), które nie zostały wykazane przez organy administracyjne w zgromadzonym materiale dowodowym lub dowodów, które organy pominęły albo nie przeprowadziły. Przypomnieć należy w ślad za organami administracyjnymi oraz Sądem I instancji, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest stosunek administracyjnoprawny oparty normach prawa administracyjnego obowiązujących erga omnes. Tym samym na zakres ich obowiązywania nie mają wpływu stosunki obligacyjne łączące wyłącznie strony takiego stosunku wyłącznie w zakresie prawa cywilnego. Organ administracyjny zobowiązany był wykazać, że przedmiotowy lokal jest w dyspozycji organów Policji oraz to czy przebywająca w nim osoba jest policjantem w służbie stałej, członkiem jego rodziny pozostającym we wspólnym gospodarstwie domowym (małżonek; dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia; rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające), ewentualnie jest funkcjonariuszem zwolnionym ze służby, uprawnionym do policyjnej emerytury lub renty oraz członkiem rodziny uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Jak wynika z ustaleń organów administracyjnych lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w P. jest własnością gminy P. o oddanym do dyspozycji Policji. Okoliczności tej nie kwestionuje Gmina P., jak również skutecznie nie zakwestionował skarżący kasacyjnie. Co więcej fakt legł u podstaw wyroku z dnia [...] czerwca 2017 r. (sygn. akt [...]) Sądu Okręgowego w W. [...] Wydział Cywilny – Odwoławczy, którym sąd na skutek apelacji Komendanta Stołecznego Policji zmienił wyrok sądu I instancji w ten sposób, że oddalił powództwo L. J. przeciwko Gminie P. o ustalenie istnienia stosunku prawnego.

Nie jest zadaniem, ani rolą procesową organów administracyjnych ocena i analiza treści i skutków umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w P. zawartej przez J. J. z Gmina P. Jest to typowy stosunek obligacyjny łączący tylko te dwie strony w wywołujący wyłącznie skutki prawne pomiędzy nimi w sferze prawa cywilnego. Podkreślić należy, że żaden z organów Policji nie był stroną tej umowy. Zatem treść, ważność i skutki takiej umowy może ocenić wyłącznie sąd powszechny czyniąc ustalenia w zakresie istnienia po stronie L. J. tytułu prawnego do korzystania z lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w P. na podstawie wspomnianej umowy zawartej przez Gminą P. z jego matką - co jak wskazano wyżej miało miejsce. Dla organów administracyjnych w przedmiotowej sprawie prawnie relewantną okolicznością byłoby wykazanie istnienia po stronie skarżącego kasacyjnie tytułu prawnego do korzystania z lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w P. na podstawie art. 88 ust. 1 oraz art. 89 ustawy o Policji lub art. 29 ust. 1 i 2 ustawy emerytalnej.

Tymczasem organy ustaliły, że skarżący kasacyjnie nie jest policjantem w służbie stałej (lub emerytowanym funkcjonariuszem), a także uprawnionym do zamieszkiwania z nim członkiem rodziny. Również ta okoliczność nie została skutecznie zakwestionowana przez skarżącego kasacyjnie. Oferowane przez skarżącego kasacyjnie w toku postępowania dowody z zeznań świadków w żaden sposób nie służyły wykazaniu powyższych prawnie relewantnych faktów, a więc nie miały znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Na organie administracyjnym spoczywa obowiązek zebrania i oceny materiału dowodowego pod kątem ziszczenia się przesłanek wynikających ze stosowanej przez niego normy prawnej. Natomiast strona postepowania administracyjnego w dobrze pojętym własnym interesie powinna aktywnie współpracować z organem administracyjnym prowadzącym postępowanie oraz wskazywać dowody, które mogą przyczynić się do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego poprzez potwierdzenie lub zakwestionowanie istnienia okoliczności objętych dyspozycja normy prawnej. W tym sensie to na stronie spoczywa ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym. Powoływane przez skarżącego kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego okoliczności związane przede wszystkim z zawarciem umowy najmu nr [...] z [...] listopada 2010 r. z J. J. oraz z zakresem wykonywania tej umowy nie miały znaczenia dla wydanie decyzji w trybie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji.

Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia prawa materialnego, mianowicie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).

W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest kwestionowanie ustaleń faktycznych za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09 wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Wskazane rozważania znajdują zastosowanie odnośnie podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie ustalonego w sprawie przez organy administracyjne stanu faktycznego. Dodać należy, że fakt, iż w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w P. "od około 2 miesięcy nikt nie zamieszkuje" nie oznacza, że zbędne jest wydanie decyzji nakazującej formalnie opróżnienie tego lokalu, a jedynie może mieć znaczenie dla efektywnego wykonania, skoro zobowiązany dobrowolnie opuścił już zajmowany lokal.

Podkreślić należy, że decyzja podejmowana w trybie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, lecz "ma charakter związany, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia określonej w tej normie przesłanki polegającej na zajmowaniu przez daną osobę lokalu, o którym mowa w art. 90 ustawy o Policji bez tytułu prawnego, organ Policji jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia nakazującego jej opróżnienie tego mieszkania. W sprawach, w których wprowadzona jest instytucja decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania luzu decyzyjnego ze względu na jednoznaczne oznaczenie sposobu rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Nie jest obowiązkiem organów Policji zabezpieczanie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem" – wyrok NSA z 20 października 2021 r., sygn. III OSK 4248/21.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.