III OSK 1333/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 452/23 w sprawie ze skargi J. P. na bezczynność Dyrektora Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego PZH – Państwowego Instytutu Badawczego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 23 stycznia 2024 r., II SAB/Wa 452/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. na bezczynność Dyrektora Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego PZH – Państwowego Instytutu Badawczego w przedmiocie rozpoznania wniosku z 8 czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z 8 czerwca 2023 r. skarżący zwrócił się do Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego PZH-Państwowy Instytut Badawczy w Warszawie

o udostępnienie, za pośrednictwem platformy e-PUAP lub na adres e-mail informacji publicznej: 1) procedury ogólnej PO-08 wraz ze wszystkimi załącznikami; 2) wzoru formularza PO-08/F01 dotyczącego zobowiązania poufności; 3) wzoru formularza PO-08/F02 dotyczącego zobowiązania poufności w zakresie kontroli seryjnej wstępnej; 4) ilości osób fizycznych, które podpisały formularz PO-08/F02 w okresie od 1 stycznia 2019r. do 1 stycznia 2023 r.

W odpowiedzi z 22 czerwca 2023 r. Zastępca Dyrektora ds. Bezpieczeństwa Epidemiologicznego i Środowiskowego Instytutu poinformował, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji w tym zakresie brak jest możliwości rozpoznania wniosku.

W związku z powyższym skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Instytutu

w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę sąd I instancji wskazał, że Dyrektor Instytutu, jako podmiot reprezentujący państwową jednostkę organizacyjną, jest organem wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej "u.d.i.p."), obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Sąd zwrócił uwagę, że Dyrektor Instytutu, w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Zdaniem sądu wnioskowane przez skarżącego informacje nie mają waloru informacji publicznej, gdyż odnoszą się do wewnętrznej sfery działalności Instytutu (wewnętrznych procedur), a nie do działalności zewnętrznej Instytutu - dokumentów urzędowych wytworzonych na zewnątrz, tj. skierowanych do podmiotów stojących poza strukturą, jak np. statut. Tym samym Instytut nie miał obowiązku ich udostępniania stronie w trybie u.d.i.p. W ocenie sądu I instancji Procedura Ogólna PO-08 "Bezstronność oraz ochrona praw własności klienta i zachowanie poufności" stanowi wewnętrzną procedurę Instytutu, wprowadzoną do stosowania w związku z wymaganiami normy PNEN ISO/IEC 17025:2018-02 "Ogólne wymagania dotyczące kompetencji laboratoriów badawczych i wzorcujących". Celem ww. wewnętrznej procedury jest ustalenie zasad podczas procesu zapewniającego zachowanie bezstronności i poufności, w tym sposobu przekazywania i wykorzystywania wyników badań i ocen, który gwarantuje zachowanie poufności oraz ochronę praw własności klienta, dla którego wykonuje się badania lub oceny. Procedura ta obowiązuje pracowników Instytutu, objętych systemem zarządzania i została stworzona na potrzeby Instytutu, jako sposób spełnienia wymagań normy PN-EN ISO/IEC 17025:2018-02 i jej wdrożenia. Dokument te określa wewnętrzną procedurę w zakresie zachowania poufności dotyczących wszystkich informacji uzyskanych podczas wykonywania badań i ocen oraz wyników badań i ocen. Stanowi więc dokument wewnętrzny Instytutu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych.

Tym samym prawidłowe było przyjęcie przez Dyrektora Instytutu, że żądane przez skarżącego w ww. wniosku informacje nie podlegały udostępnieniu w drodze u.d.i.p., gdyż nie miały charakteru informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Zarówno bowiem Procedura ogólna PO-08 "Bezstronność oraz ochrona praw własności klienta i zachowanie poufności", jak i lista osób, które tej procedurze podlegały (podpisały formularz PO-08/F02 w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 1 stycznia 2023 r.) nie przesądza o kierunkach działania organu na zewnątrz i nie może być w związku z tym uznany za wiążący wyraz stanowiska organu wytworzony na zewnątrz, tj. skierowany do podmiotów stojących poza strukturą Instytutu. Informacje zawarte w ww. procedurze nie dotyczą ponadto sposobów wydatkowania środków publicznych.

Sąd I instancji podzielił również stanowisko Dyrektora Instytutu, że informacja o liczbie osób, które podpisały zobowiązanie o zachowaniu poufności wynikające z wewnętrznej procedury związanej z zachowaniem bezstronności i poufności, w tym sposobu przekazywania i wykorzystywania wyników badań i ocen, nie stanowi informacji publicznej o szczególnym interesie publicznym. Informacja o liczba osób przestrzegających wewnętrznych procedur obowiązujących w Instytucie wprawdzie może służyć realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądza o kierunku działania organu w konkretnej sprawie.

Sąd ten stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła bezczynność w związku z udzieleniem przez Dyrektora Instytutu w prawem przewidzianym terminie prawidłowej odpowiedzi na ww. wniosek skarżącego, której argumentację uzupełniono w odpowiedzi na skargę, mając na względzie stanowisko skarżącego prezentowane w skardze. Skoro, jak wyżej podniesiono, informacje, o których udostępnienie wnosił skarżący w ww. wniosku z 9 czerwca 2023r. miały wyłącznie charakter organizacyjny, wewnętrzny, to należało przyjąć, że prawidłowe było wskazanie przez Dyrektora Instytutu w odpowiedzi z 22 czerwca 2023 r., że nie mogły one być udostępnione skarżącemu, gdyż nie spełniały kryterium informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok

w całości. Wniósł o "zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 7 dni od dnia wydania wyroku oraz stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto zrzekł się rozprawy oraz wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnie i uznanie, że:

- wnioskowane informacje nie są informacjami publicznymi i nie podlegają udostępnieniu, podczas gdy wnioskowane przez skarżącego informacje dotyczą dokumentów podpisanych przez funkcjonariusza publicznego oraz wskazują ilość osób podpisanych pod protokołem PO- 08/F02 i pozostają w związku z wykonywaniem przez organ funkcji publicznych skierowanych do podmiotów poza strukturą Instytutu zgodnych ze statutem organu;

- wnioskowane informacje nie są informacjami publicznymi i nie podlegają udostępnieniu, podczas gdy wnioskowane przez skarżącego informacje dotyczą dokumentów podpisanych przez funkcjonariusza publicznego złożonych do oficjalnego zbioru regulacji organu, służących do wykonywania funkcji publicznych

(a zatem przesądzają o kierunku działania organu) poza strukturami wewnętrznymi dotyczących praw klientów zewnętrznych organu;

- wnioskowane informacje stanowią "wewnętrzne procedury", podczas gdy wnioskowane dokumenty spełniają wszystkie przesłanki określone w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a co za tym idzie nie mogą być uznane za dokument wewnętrzny organu.

2. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. poprzez jego błędne niezastosowanie, podczas gdy żądane informacje, w tym wniosek o udostępnienie informacji – liczby osób fizycznych, które podpisały formularz PO-08/F02 w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 1 stycznia 2023 r., stanowi informację publiczną dotyczącą organu i osób sprawujących w nim funkcje i ich kompetencjach.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej rozpoznane zostaną łącznie, gdyż pozostają ze sobą w ścisłym związku. Zarzuty te są nieuzasadnione.

W orzecznictwie sądowym na gruncie wykładni przepisów art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone, jeśli znajduje się w posiadaniu lub na przechowaniu władz publicznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 października 2002 r., II SA 1956/02; z 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11 – publ. CBOSA). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności, tj. tego, że dotyczą realizacji zadań publicznych. W świetle art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. informacją publiczną jest treść i postać dokumentów urzędowych, przy czym zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W literaturze aprobuje się stanowisko, że dokumentem urzędowym jest "każdy dokument, który ma jakikolwiek znaczenie dla ukształtowania treści późniejszego oświadczenia woli lub wiedzy, a zatem obejmuje różnego rodzaju dokumenty związane z wykonywaniem kompetencji i zadań publicznych" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 202).

Na bazie przepisu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w drodze rozumowania a contrario w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stworzone zostało pojęcie dokumentu wewnętrznego, a więc dokumentu, który nie stanowi informacji publicznej. Pojęcie to stosuje się dla określenia dokumentów, które nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych, które służą wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu lub struktury administracyjnej, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania pracowników w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 lutego 2015 r., I OSK 430/14; z 12 kwietnia 2016 r., I OSK 1599/15; z 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15; z 26 października 2018 r., I OSK 2678/16; z 8 listopada 2019 r., I OSK 1669/18; z 28 lutego 2020 r., I OSK 3211/18; z 7 lipca 2021 r., III OSK 3154/21 – publ. CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się także, że osoby piastujące funkcje publiczne powinny dysponować pewnym marginesem swobody w gromadzeniu materiałów, danych, czy wymianie korespondencji, służących w dalszych etapach realizowaniu przyznanych im zadań i kompetencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 października 2018 r., I OSK 2678/16; z 8 listopada 2019 r., I OSK 1669/18 – publ. CBOSA). Dokument urzędowy od dokumentu wewnętrznego odróżnia zatem fakt braku jego "oficjalności", gdyż służy on zapewnieniu dyskusji wewnętrznej nad określonym zagadnieniem. Dyskusja ta, jeśli ma służyć realizacji interesu publicznego, powinna mieć swobodny charakter, który m.in. charakteryzuje się zajmowaniem wstępnych stanowisk, które podlegaj ewolucji podczas procesu wypracowywania końcowego stanowiska. W przypadku założenia, że później stanowiska te mogłyby zostać upublicznione, osoby biorące udział w takiej dyskusji od początku mogłyby nie wyrażać swoich ocen, czy też nie dzielić się swoją wiedzą w określonym zakresie, obawiając się krytycznej oceny własnych poglądów na skutek ich upublicznienia.

Nie można więc uznać za informację publiczną, która powinna podlegać udostępnieniu, całego wewnętrznego obiegu informacji odbywającego się w ramach określonej struktury, czy też najdrobniejszego przejawu działalności osób piastujących funkcję publiczne w aparacie administracyjnym. Autonomia decyzyjna podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej wyklucza swego rodzaju "totalną" kontrolę za pomocą ustawy o dostępie do informacji publicznej wszelkich działań podmiotu zobowiązanego. Dostęp do informacji publicznej nie może krępować działań podmiotu zobowiązanego oraz nie obejmuje każdego przejawu jego działalności. Przyzwolenie bowiem na totalną penetrację działalności administracji publicznej w trybie dostępu do informacji publicznej zagroziłoby interesowi publicznemu, a zatem temu samem interesowi, który przemawia za dostępem do informacji publicznej. Z tej przyczyny podzielić należy wykładnię przepisów prawa materialnego dokonaną przez sąd I instancji, który uznał, iż dokumenty wewnętrzne nie są informacją publiczną. Sąd ten prawidłowo zakwalifikował wnioskowane dokumenty do kategorii dokumentów wewnętrznych.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko sądu I instancji, że wnioskowane informacje odnoszą się do wewnętrznej sfery działalności Instytutu (wewnętrznych procedur), a nie do działalności zewnętrznej Instytutu - dokumentów urzędowych wytworzonych na zewnątrz tj. skierowanych do podmiotów stojących poza strukturą, jak np. statut. Procedura ogólna PO-08 "Bezstronność oraz ochrona praw własności klienta i zachowanie poufności" stanowi wewnętrzną procedurę Instytutu, wprowadzoną do stosowania w związku z wymaganiami normy PNEN ISO/IEC 17025:2018-02 "Ogólne wymagania dotyczące kompetencji laboratoriów badawczych i wzorcujących". Celem ww. wewnętrznej procedury jest ustalenie zasad podczas procesu zapewniającego zachowanie bezstronności i poufności, w tym sposobu przekazywania i wykorzystywania wyników badań i ocen, który gwarantuje zachowanie poufności oraz ochronę praw własności klienta, dla którego wykonuje się badania lub oceny. Procedura ta obowiązuje pracowników Instytutu objętych systemem zarządzania i została stworzona na potrzeby Instytutu, jako sposób spełnienia wymagań jednej z polskich norm i jej wdrożenia. Akt ten określa wewnętrzny tryb postępowania w zakresie zachowania poufności dotyczących wszystkich informacji uzyskanych podczas wykonywania badań i ocen oraz wyników badań i ocen. Stanowi więc dokument wewnętrzny Instytutu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych.

Prawidłowo również sąd I instancji uznał, że nie posiada przymiotu informacji o sprawach publicznych wniosek o udostępnienie liczby osób, które podpisały wnioskowany dokument wewnętrzny. Określenie liczby osób, które podpisały dokument wewnętrzny, nie posiada cechy sprawy publicznej z tej samej przyczyny, co dokument wewnętrzny. Jest to bowiem zagadnienie wewnętrzne, które nie powinno być przedmiotem dostępu każdego, gdyż mogłoby negatywnie oddziaływać na funkcjonowanie administracji. Ta nie może być bowiem poddana społecznej kontroli w najdrobniejszym zakresie. Kontrola społeczna jest elementem państwa prawa i służy budowaniu zaufania społecznego, lecz musi mieć ona wyznaczone racjonalne granice, gdyż penetracja najdrobniejszych aktywności wewnętrznych administracji może doprowadzić do paraliżu jej funkcjonowania. Stąd też dostęp do informacji publicznej może spełniać swe pozytywne funkcje, gdy dotyczy zasadniczo finalnych efektów działania administracji publicznej. Ingerencja zaś w jej sferę wewnętrzną przynosi zwykle więcej szkód niż korzyści z punktu widzenia interesu społecznego. Uzasadnienie wyroku w tym zakresie nie jest poprawne, lecz samo rozstrzygnięcie prawidłowe.

Dodać należy również, iż zarzut naruszenia przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p. jest nieuzasadniony. Przepis ten został błędnie zinterpretowany przez autora skargi kasacyjnej. Odnosi się on do udzielania informacji publicznej w zakresie organów podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej oraz wskazywania danych personalnych piastunów poszczególnych organów oraz wskazywania kompetencji poszczególnych organów. Dotyczy on zatem informacji o sferze ustrojowo-kompetencyjnej i aktualnej obsadzie personalnej danego organu. Nie jest zatem związany z udzielaniem informacji o konkretnych działaniach.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.