III OSK 1169/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 718/18 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zobowiązania do przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu na rzecz J. K. kwotę 927 (dziewięćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 718/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] odmawiającą zobowiązania Prezydenta Miasta [...] do przywrócenia stanu wody na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i orzekającą w ten sposób, że odmówiono zobowiązania Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] do przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji przywołując treść art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.w. wskazał, że to na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek takiego jej użytkowania, by nie powodować zmian w stanie wody na gruncie wpływających szkodliwie na grunty sąsiednie, a jeżeli już do takiej niepożądanej zmiany dojdzie, to na właścicielu nieruchomości ciąży obowiązek usunięcia stwierdzonych przeszkód lub zmian. Zastosowanie instrumentów przewidzianych w art. 29 ust. 3 P.w. wymaga wykazania przez organ prowadzący postępowanie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: 1) wywołania przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie, 2) szkodliwego oddziaływania przez taką zmianę na grunty sąsiednie.

Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające i dowodowe, spełniające ustawowe standardy i zasady ogólne postępowania jurysdykcyjnego - dało, w ocenie Sądu - uzasadnioną podstawę do prawidłowego, ustalenia, że przesłanki wskazane powyżej nie zaistniały. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w tym z oględzin w terenie (w dniach 23 czerwca 2016 r., 1 sierpnia 2016 r., 2 września 2016 r.) jak i z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej z udziałem biegłego w dniu 3 lipca 2017 r., a w szczególności w sposób samodzielny i pełny ocenionej dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy przez właściwe organy ekspertyzy dotyczącej zmiany stanu wody na gruncie w wyniku budowy ul. [...] w [...]- bezsprzecznie wynika, że w okolicy działek nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w [...] nastąpiło kilka zmian stosunków wodnych. Zmiany te nastąpiły w wyniku wybudowania nowej drogi w ul. [...] w 2013 r. Wykonano wówczas nową nawierzchnię oraz odwodnienie liniowe. Biegły ocenił, że była to zmiana korzystna dla działek nr [...] i nr [...] i dla znajdującego się tam budynku mieszkalnego. Od tamtej pory znacznie mniej wody opadowej i roztopowej spływa na teren ww. nieruchomości. Jak wskazał biegły, następne zmiany stosunków wodnych nastąpiły poprzez: 1) wykonanie ogrodzenia po stronie zachodniej działek [...] i [...], a zwłaszcza wysokiej na 35 cm podmurówki (działanie to odcięło możliwość odpływu wody opadowej i roztopowej z ul. [...] na teren działki nr [...] i częściowo na teren działki nr [...]) - działanie niekorzystne; 2) utwardzenie wjazdu na posesję przy ul. [...] i takie wyprofilowanie tego zjazdu, że woda spływa na północ wzdłuż zachodniej ściany budynku mieszkalnego i może powodować jego podtopienia - zmiana niekorzystna; 3) ujęcie wody opadowej z dachu budynku mieszkalnego poprzez układ rynien, kratkę ściekową i rurociągu i skierowanie jej do studzienki z kręgów betonowych. Woda przez nieszczelność studzienki zasila wody gruntowe co może powodować dodatkowe zawilgocenie fundamentów (budynku) - działanie niekorzystne; 4) podniesienie poziomu terenu wjazdu utwardzonego kostką po zachodniej stronie bramy wjazdowej. Zablokowano w ten sposób możliwość wpływu wody opadowej i roztopowej z ul. [...] poprzez bramę wjazdową i furtkę na teren działek - zmiana korzystna; 5) zagospodarowanie terenu działki nr [...], co spowodowało zmniejszenie strumienia wody opadowej i roztopowej spływającej na teren działki nr [...] - zmiana korzystna; 6) wykonanie na zlecenie MZDiK dodatkowego wpustu odprowadzającego wodę opadową i roztopową z rejonu ul. [...] na wysokości posesji nr [...] - zmiana korzystna.

Wobec powyższych ustaleń Sąd uznał, iż prawidłowe jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu, że poprzez wybudowanie drogi w ciągu ul. [...] nie ustąpiły zupełnie negatywne skutki ulewnych deszczy i wód roztopowych w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...], co jednak nie oznacza, że powstanie ww. drogi wpłynęło negatywnie na stosunki wodne w terenie, a w szczególności ze szkodą dla gruntów sąsiednich, tj. działek nr [...] i nr [...]. Jak wynika z ustaleń organów, działki nr [...] i [...] położone są w naturalnym zaniżeniu terenu. Z tego powodu wody opadowe i roztopowe z terenu sąsiednich nieruchomości w sposób naturalny spływają właśnie na nie. Okoliczności tej nie kwestionuje sama skarżąca, która w pismach z dnia 3 lutego 2015 r. i 27 marca 2015 r. informowała, że jej posesja usytuowana jest w najniższej części ulicy oraz, że od 36 lat (odkąd tam mieszka) po większych deszczach, czy też roztopach jest zalewana. W kontrolowanym postępowaniu udowodnione zostało, że właściciel gruntu zmienił stan wody na gruncie poprzez wybudowanie utwardzonej nawierzchni w ul. [...] w [...], ale zmiana ta nie odbyła się ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

W świetle powyższego w kontrolowanej sprawie niespełniona została przesłanka określona w art. 29 ust. 1 pkt 1 P.w., a w konsekwencji niezasadnym stało się zastosowanie nakazu o jakim mowa w art. 29 ust. 3 P.w.

Sąd stwierdził również, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

I) prawa procesowego w postaci:

1) art 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). zwaną dalej w skrócie P.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. w związku z art 7 K.p.a. w związku z art 75 § 1 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że normy te nie zostały naruszone, podczas gdy organ administracyjny zaniechał podjęcia z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci:

a) przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków - osób zamieszkujących w bezpośrednim sąsiedztwie skarżącej celem ustalenia ilości wody napływającej na teren jej posesji przed i po utwardzeniu ul. [...] w [...], pozbawiając się tym samym możliwości porównania tych ilości i oceny czy doszło do zmiany stosunków wodnych wywołanych przedmiotową inwestycją i ich charakteru,

b) przeprowadzenia dowodu z oględzin budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] w [...] celem ustalenia czy w następstwie zmiany stosunków wodnych doszło do wyrządzenia szkody,

c) przeprowadzenia z udziałem biegłego oględzin przedmiotowej nieruchomości podczas obfitych opadów deszczu, pozbawiając się w ten sposób możliwości pełnego wyjaśnienia i zweryfikowania twierdzeń skarżącej dotyczących przepełniania się betonowego odpływu wody i zalewania jej nieruchomości,

- przerzucając ciężar dowodzenia tych okoliczności na skarżącą;

2) art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 8 § 1 K.p.a. art. 68 § 1 K.p.a. i art. 78 § 1 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie skutkujące nieuwzględnieniem wniosku skarżącej o przesłuchanie świadka w osobie sąsiada zgłoszonego podczas rozprawy w dniu 3 lipca 2017 r. na okoliczność zmiany stanu wody na przedmiotowej nieruchomości i jego wpływu na tę nieruchomość oraz nie zaprotokołowanie w protokole sporządzonym z tej czynności faktu zgłoszenia niniejszego wniosku dowodowego, co skutkowało uniemożliwieniem skarżącej udowodnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy i stanowiło naruszenie zasady bezstronności, równego traktowania oraz podważyło zaufanie skarżącej do organów władzy publicznej;

3) art 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, że normy te nie zostały naruszone, podczas gdy organ administracyjny w niniejszej sprawie zaniechał zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w postaci zeznań wskazanych wyżej świadków i oględzin oraz uzupełniającej opinii biegłego celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nie uwzględniając przy tym złożonej przez skarżącą do akt dokumentacji fotograficznej potwierdzającej zalewanie jej posesji przez wody opadowe;

4) art 1 § 1 i § 2 P.u.s.a, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 80 K.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie polegające na zaniechaniu dokonania oceny wydanej w sprawie opinii biegłego na podstawie całokształtu materiału dowodowego i uznanie jej za miarodajną, w sytuacji gdy po zakwestionowaniu opinii przez skarżącą zarzutami zawartymi w odwołaniu z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie [...] od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r, nie została ona uzupełniona w sposób pozwalający na rozstrzygnięcie zgłoszonych zarzutów, zaś treść i forma pisma biegłego z dnia 4 grudnia 2017 r. stanowiącego odpowiedź na te zarzuty, świadczy o braku rzetelności i kwalifikacji biegłego do opiniowania w niniejszej sprawie;

5) art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie polegające na załatwieniu niniejszej sprawy przy braku dostatecznego rozważenia słusznego interesu skarżącej do życia w warunkach braku zagrożenia stałymi podtopieniami jej posesji w odniesieniu do interesu społecznego, wyrażającego się w konieczności przeprowadzenia dodatkowej inwestycji wykonania kanalizacji na ul. [...] w [...] i poniesienia związanych z tym kosztów;

6) art 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu, gdy zasadnym było uchylenie przedmiotowej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji;

II) prawa materialnego, tj. art 29 ust. 3 P.w. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do zobowiązania Skarbu Państwa do przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Istota sporu w tej sprawie dotyczy kontroli zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Zawarte w zaskarżonym wyroku stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jakoby zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał w pełni na ustalenie wszystkich istotnych okoliczności, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy.

Zasadne są przede wszystkim podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w tym zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł wadliwości w zakresie sporządzonej w tej sprawie opinii biegłego i przedwczesnego uznania przez organy administracyjne, że opinia ta jest spójna, logiczna i prawidłowo wyjaśnia zmiany stanu wody na gruncie.

Przedmiot i zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Tym samym gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego pozwalające na ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na stwierdzenie, które przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie w danej sprawie.

Z art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 P.w. wynika, że właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód na grunty sąsiednie. Zgodnie z art. 29 ust. 2 P.w. na właścicielu gruntu spoczywa obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W przypadku, gdy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 P.w.).

Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że do przesłanek warunkujących wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa art. 29 ust. 3 P.w. należy zaliczyć: a) zmianę stanu wody na gruncie, b) szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. Ustalenie istnienia lub nieistnienia ww. okoliczności ma kluczowe znaczenie w sprawie, której przedmiotem jest zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla działki sąsiedniej.

W niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły należycie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nie rozważyły wnikliwie zebranego w sprawie materiału dowodowego w aspekcie art. 29 P.w. Odmienne w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym.

Kluczowe znaczenie, jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, ma sporządzona w tej sprawie w lipcu 2017 r. opinia biegłego M. K..

Sąd pierwszej instancji uznał, że sporządzona ww. opinia pozwała Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu na wywiedzenie z niej logicznych wniosków sprowadzających się do ustalenia, że wybudowanie drogi w ciągu ul. [...] w [...] nie spowodowało negatywnych oddziaływań ulewnych deszczy i wód roztopowych na działki nr [...] i nr [...] znajdujące się przy tej ulicy i nie wpłynęło negatywnie na stosunki wodne w terenie a w szczególności nie spowodowało wyrządzenia szkód na tych działkach. Działki nr [...] i [...] znajdują się bowiem w naturalnym obniżeniu terenu i tym samym właśnie w ich kierunku spływają wody opadowe i roztopowe. Tym samym nawet zmieniając poprzez wybudowanie utwardzonej drogi w ciągu ul. [...] stan wody, zmiana ta nie odbyła się ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

To stanowisko Sądu pierwszej instancji, mające istotne znaczenie w sprawie, opiera się na opinii, która w tym zakresie nie zawiera weryfikowalnych ustaleń. Biegły posiada niewątpliwie wiedzę specjalną i sporządzając opinię na potrzeby danej sprawy korzysta z takiej wiedzy. Tym niemniej nie oznacza to, że prawidłowo sporządzona opinia może nie zawierać weryfikowalnych wyjaśnień pozwalających na ocenę logiczności przyjętej argumentacji. Inaczej mówiąc opinia sporządzona przez biegłego powinna wyjaśniać stan faktyczny objęty jej zakresem z wykorzystaniem wiadomości specjalnych.

W zakresie tej sprawy podstawowym celem opinii sporządzonej przez mgra. inż. M. K. powinno być wykazanie, w jaki sposób budowa drogi w ciągu ul. [...] w [...] polegająca na jej utwardzeniu wraz z zamontowaniem odwodnienia liniowego obejmującego m.in. korytko betonowe oraz wpusty w tym korytku o określonych wymiarach, wpływa na zmianę stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...].

Trafnie podnosi w skardze kasacyjnej strona skarżącą, że wymagało to ustalenia w samej opinii, jakiej ilości wody opadowe lub roztopowe może odprowadzać korytko betonowe zlokalizowane w ciągu ul. [...] i czy zlokalizowane w tym korytku wpusty (kratki) przy uwzględnieniu ilości opadów wraz z nachyleniem ulicy [...] pozwalają na objęcie takiej wody opadowej (lub roztopowej) odwodnieniem liniowym zbudowanym w tej ulicy i gdzie ewentualnie kierowana jest woda nieobjęta takim odwodnieniem. Ponadto w takiej opinii powinny znaleźć się informacje wskazujące na to, jakie ilości wody zalewały ww. działki przed utwardzeniem ul. [...] w [...] i ewentualnie jaka ilość wody wpływająca z tej drogi zalewa po jej utwardzeniu.

Biegły w swojej opinii zasadniczo jedynie na jej s. 46 stwierdził, że projekt odwodnienia ul. [...] nie realizuje odwodnienia całej napływającej wody ujmując wodę z opadów deszczu miarodajnego. To stwierdzenie, niepoparte żadnym uzasadnieniem, a przede wszystkim żadnym matematycznym wyliczeniem chłonności odwodnienia liniowego w tej ulicy powinno wzbudzić uzasadnione podejrzenia tak organów administracji jak i Sądu pierwszej instancji co do prawidłowości zawartych w niej ustaleń. Takie wątpliwości miało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w tej sprawie, które decyzją z dnia [...] października 2017 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że opinia z lipca 2017 r. biegłego mgr. inż. M. K. nie wyjaśnia należycie stanu faktycznego sprawy. Przyjęcie przez ten sam organ odmiennego stanowiska w kolejnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r., mimo że ww. biegły nie wyjaśnił ilości wody odprowadzanej odwodnieniem liniowym z ul. [...] w [...] bez wyrządzania szkody działkom nr [...] i [...], stanowiło o nieuzasadnionej zmianie oceny przez organ administracyjny stanu faktycznego sprawy.

W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podnoszono, że w przypadku, gdy treść opinii powoduje wątpliwości w zakresie logiczności, zupełności, spójności jej elementów, możliwe jest negatywne dokonanie przez organ administracyjny lub sąd administracyjny oceny wartości dowodowej tego opracowania (tak np. NSA w wyroku z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 949/18; NSA w wyroku z 1 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 6/19; NSA w wyroku z 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1893/13). Tym samym skoro w tej sprawie biegły jedynie oświadczył w sporządzonej opinii, że według jego wiedzy wprawdzie odwodnienie ul. [...] w [...] nie odprowadza całej napływającej wody, ale nie jest to działanie szkodliwie wpływające na działki nr [...] i [...] zlokalizowane przy tej ulicy, to niepoparte żadnych logicznym i sprawdzalnym wywodem oraz żadnymi obliczeniami ilości odprowadzanych wód na działki nr [...] i [...] – opinia ta nie mogła prowadzić do uznania, że jest ona w tym zakresie pełna i zawiera logiczną ocenę zmiany stanu wód.

Trafnym są w związku z tym zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo naruszenia przez organy administracyjne zasady swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 K.p.a. oraz obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że opinia (ekspertyza) została w tej sprawie prawidłowo sporządzona, podczas gdy w istocie z jej treści nie wynika, czy odwodnienie liniowe rzeczywiście zbiera całą wodę z ul. [...], czy też część tej wody pozostaje poza korytkiem betonowym i jak taka pozostała woda oddziałuje na działki nr [...] i [...].

Ponieważ stan faktyczny tej sprawy wymagał sporządzenia opinii przez osobę posiadającą wiedzę specjalną, a znajdująca się w aktach opinia nie spełnia wymagań pozwalający na jej podstawie na ustalenie rzeczywistego stanu sprawy, tym samym wadliwe przyjęcie tak przez Sąd pierwszej instancji jak i organy administracyjne w tej sprawie prawidłowości sporządzenia kluczowego dowodu uzasadniania uchylenie zarówno zaskarżonego wyroku, jak i wydanych w sprawie decyzji.

Także w pełni zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w sytuacji, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w niezmienionym stanie faktycznym sprawy wydało w dniu [...] października 2017 r. decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji z tego powodu, że opinia z lipca 2017 r. biegłego mgr. inż. M. K. nie wyjaśniała należycie stanu faktycznego sprawy i w istocie bez uzupełniania tej opinii w kolejnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. ten sam organ uznał stan faktyczny sprawy za należycie wyjaśniony. W tych okolicznościach sprawy, organ odwoławczy wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzję w istotnym zakresie naruszył prawo, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. Przepis ten ma charakter ustrojowy, gdyż określa w sposób ogólny kompetencję sądów administracyjnych i kryterium legalności jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. Jednakże to, czy ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16; wyrok NSA z 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 312/15). Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji w ramach określonych ustawowo kompetencji rozpoznał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu pod kątem zgodności z prawem, przyjmując jako wzorzec kontroli przepisy Prawa wodnego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji.

Także zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka lub świadków będącym najbliższymi sąsiadami skarżącej kasacyjnie i mieszkańcami ul. [...] w [...], nie stanowił w stanie faktycznej tej sprawy naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność bowiem ustalenia – jak podnosi to strona skarżąca kasacyjnie - ilości wody napływającej na teren jej nieruchomości przed i po utwardzeniu ul. [...] w [...] wymaga wiedzy specjalnej.

Przeprowadzenie kolejnego dowodu w postaci oględzin budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] w [...] celem ustalenia, czy w następstwie zmiany stosunków wodnych doszło do wyrządzenia szkody, wymaga przede wszystkim współdziałania samej strony skarżącej kasacyjnie. Ocena ta powinna być objęta ekspertyzą w zakresie przede wszystkim ustalenia, czy na zawilgocenie ww. budynku mają wpływ wody opadowe odprowadzane odwodnieniem liniowym w ul. [...] lub nie mieszące się w tym odwodnieniu.

W przypadku prawidłowego sporządzenia opinii kwestia braku przeprowadzenia oględzin podczas obfitych opadów deszczu także nie ma istotnego znaczenia w tej sprawie.

Tym samym podniesione wyżej przez stronę skarżącą kasacyjnie okoliczności dotyczące ustaleń stanu faktycznego powinny być uwzględnione przez organy w sprawie, ale ich pominięcie nie miało w okolicznościach tej sprawy istotnego wpływu na jej wynik.

Nie można uznać za zasadnym kolejnego zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie polegające na załatwieniu niniejszej sprawy przy braku dostatecznego rozważenia słusznego interesu skarżącej do życia w warunkach braku zagrożenia stałymi podtopieniami jej nieruchomości i konieczności przeprowadzenia dodatkowej inwestycji wykonania kanalizacji na ul. [...] w [...] i poniesienia związanych z tym kosztów. Zarzut ten w odniesieniu do konieczności wykonania dodatkowej inwestycji w zakresie wykonania kanalizacji ul. [...] w [...] jest na tym etapie rozpoznawania sprawy przedwczesny. Obowiązek wykonania kanalizacji musiałby wynikać z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a w tym stanie sprawy jej stan faktyczny nie został prawidłowo ustalony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje słusznego interesu strony skarżącej kasacyjnie do życia w warunkach braku zagrożenia stałymi podtopieniami jej nieruchomości. Przedmiotem jednak tej sprawy jest ustalenie, czy na zmianę stosunków wodnych wyrządzających szkodę na nieruchomościach skarżącej miała wpływ budowa ul. [...] wraz z jej odwodnieniem liniowym.

W tych okolicznościach sprawy, skoro stan faktyczny nie został prawidłowo ustalony przez organy administracyjne, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji poprzez błędne zastosowanie art. 29 P.w. skutkujące przyjęciem, że w tej sprawie nie zachodzą przesłanki do zobowiązania Skarbu Państwa do przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom - jest także przedwczesny. Rozpoznanie błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego wymaga ustalenia ponad wszelką wątpliwość stanu faktycznego sprawy. Skoro zaś stan faktyczny w tej sprawie nie został należycie ustalony, to tym samym nie można ocenić, czy norma prawna odkodowana z art. 29 P.w. została prawidłowo zastosowana w tej sprawie (dokonano prawidłowej jej subsumpcji).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sprowadzające się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w takim zakresie, w jakim została uznania za prawidłową sporządzona w sprawie opinia, są zasadne. Zasadność tych zarzutów przesądziła o konieczności zarówno uchylenia zaskarżonego wyroku jak i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku 193 P.p.s.a. zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...].

Organ administracji rozpoznając ponownie sprawę, będąc związany przedstawioną wyżej wykładnią przepisów - na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 153 P.p.s.a. - zobowiązany jest uzupełnić materiał dowodowy w sprawie w szczególności w zakresie dotyczącym braków sporządzonej opinii, odnieść się do wniosków dowodowych podniesionych przez stronę skarżącą kasacyjnie i załatwić sprawę.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od organu, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W tej sprawie należało od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu zasądzić na rzecz J. K. kwotę 927 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania sądowego. Koszty te obejmują zwrot wpisu od skargi w wysokości 300 zł, zwrot opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji w wysokości 100 zł, zwrot wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 150 zł, zwrot opłaty od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie adwokata będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).