III OSK 1167/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1943/18 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 grudnia 2018 r. II SA/Wa 1943/18, oddalił skargę M. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2018 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. M. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (dalej: rozporządzenie) poprzez ich błędną wykładnie w rozpoznawanej sprawie, wskutek przyjęcia jako kompletnego i prawidłowo przeprowadzonego przez organ postępowania administracyjnego, podczas gdy postępowanie to nie było prawidłowe i oparte na niekompletnym materiale dowodowym, co spowodowało przyjęcie, że jedynie skarżąca zajmuje lokal w całości, podczas gdy fizycznie dzieliła lokal mieszkalny z innymi osobami, co powodowało, że nie miała zapewnionych minimalnych norm zaludnienia zgodnie z przepisami, tym samym była uprawniona do otrzymania równoważnika pieniężnego;

2. art. 92 ustawy o Policji w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnie i ustalenie, że skarżąca, jako współwłaścicielka lokalu uprawniona była do korzystania z całego lokalu (współposiadania), podczas gdy skarżąca udowodniła, że jej rodzice korzystają z lokalu (którego są współwłaścicielami) w sposób niezależny od niej i tym samym ograniczają jej faktyczne nim władanie;

3. art. 92 ustawy o Policji w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i ustalenie, że współwłaściciel 1/3 lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 41,34 m2 (mieszkalnej 27,25 m2) zajmuje go w całości, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że rodzice skarżącej korzystają jako współwłaściciele w udziale 2/3 lokalu mieszkaniowego o powierzchni użytkowej w 41,34 m2 (mieszkalnej 27,25 m2) w sposób niezależny od skarżącej i ograniczają skarżącej faktyczne władanie lokalem;

4. art. 92 ustawy o Policji w zw. art. § 1 ust. 1 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na odmowie przyznania równoważnika pieniężnego dla skarżącej tylko dlatego, że jest współwłaścicielem 1/3 lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 41,34 m2 (mieszkalnej 27,25 m2) - co daje udział w powierzchni mieszkalnej 9,08 m2;

5. art. 92 ustawy o Policji w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że współwłaścicielowi 1/3 lokalu mieszkalnego nie należy się równoważnik pieniężny, ponieważ pozostali współwłaściciele lokalu (udział 2/3 prawa własności do lokalu) nie zamieszkują i nie przebywają w tym lokalu przez okrągły rok kalendarzowy, tylko korzystają z niego w sposób całkowicie niezależny bez zgody pozostałego udziałowca;

II. przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 k.p.a., w zw. z art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym przyjęciem, że skarżąca zajmuje cały lokal mieszkalny i tym samym ma w pełni zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, w szczególności, że powierzchnia lokalu, z której korzysta spełnia normy zaludnienia. Błędna ocena prawna przyjętego przez WSA, a niedokładnie ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz wobec całkowicie dowolnego ustalenia, że skarżąca nie zawarła umowy dotyczącej korzystania z nieruchomości wspólnej, w tym nie dokonała podziału quoad usum, podczas gdy taka umowa może być zawarta w formie ustnej jak i w sposób dorozumiany, co przez organ nie zostało zbadane, a przez WSA przyjęte jako pewnik, że umowa quoad usum nie została zawarta;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej;

5. art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zasługującej na uwzględnienie oraz tym samym niepodjęcie przewidzianych prawem środków do usunięcia naruszenia prawa, niewłaściwą kontrolę przez Sąd I instancji legalności zaskarżonej decyzji, niezastosowanie przewidzianego w ustawie środka prawnego wobec braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolność organu, przez błędne przyjęcie, że skarżąca zajmuje lokal w całości, a jej rodzice nie zamieszkują w przedmiotowym lokalu i że wynika to z pisma skarżącej z [...] listopada 2017 r.;

6. "141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku wewnętrznie sprzeczne prowadzi do stwierdzenia, że będąca powinnością Sądu kontrola działalności Organu pod względem zgodności z prawem w rzeczywistości nie miała miejsca".

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Dla lepszego zrozumienia zapadłego rozstrzygnięcia przypomnieć jedynie należy istotę sprawy. Otóż, M. M., jako funkcjonariusz Policji, ubiegała się o równoważnik pieniężny za brak lokalu (art. 92 ust. 1 ustawy o Policji). Zajmowała (na chwilę wydawania decyzji, bowiem obecnie stan ten nie jest już aktualny) lokal w [...] przy ul. [...] o pow. mieszkalnej 27,25 m2, użytkowej 41,34 m2, który kupiła na współwłasność z rodzicami w 2009 r. Jej udział we współwłasności wynosił 1/3. W ocenie skarżącej kasacyjnie jej udział uprawniał ją do korzystania z 9,08 m2 powierzchni mieszkalnej (1/3 z 27,25 m2), a zatem jest to mniej niż norma zaludnienia dla jednej osoby. Podała, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z rodzicami, nie są oni rodziną w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji. Twierdzi, że rodzice jako współwłaściciele byli uprawnieni do korzystania z lokalu wspólnie z nią, więc powierzchnia na nią przypadająca w lokalu nie wypełniała normy zaludnienia, a w konsekwencji należy jej się równoważnik pieniężny. Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję odmowną, uznając, że kwestia korzystania z lokalu została dostatecznie wyjaśniona i podzielając ustalenia organu, że skarżąca sama korzystała z przedmiotowego lokalu i miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby.

Zauważyć na początku należy, że "[z]godnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z 13 września 2005 r., II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., OSK 539/04, LEX nr 165771, wyrok NSA z 2 lutego 2005 r. OSK 1026/04, LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Jeśli natomiast podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować - wyrok NSA z 14 października 2005 r., I FSK 107/05" (zob. wyrok NSA z 21.08.2013 r. I OSK 611/12, LEX nr 1372101).

W niniejszej sprawie, przywołując pierwszą podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) wskazano, że naruszenie prawa materialnego (w każdym z pięciu zarzutów) miałoby nastąpić poprzez błędną wykładnię art. 92 ustawy o Policji (bez wskazania, o który ustęp chodzi) w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej." Skarga kasacyjna nie wskazuje, na czym miałoby polegać "nieprawidłowe odczytanie normy prawnej wyrażonej w tym przepisie, mylne zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też niezrozumienie intencji ustawodawcy, w oderwaniu od ustaleń faktycznych", co wyjaśniono wyżej odnośnie tego, jak należy pojmować błędną wykładnię prawa. Przeciwnie, skarga kasacyjna odwołuje się jedynie do błędnych lub niepełnych ustaleń faktycznych. Co więcej, ani organ odwoławczy, ani Sąd I instancji nie kwestionowali, że przy wykładni art. 92 ust. 1 ustawy o Policji zastosowanie znajdzie też uchwała NSA z 18 listopada 2009 r. I OPS 7/09, na którą powołuje się skarżąca kasacyjnie. Jeśli zaś chodzi o § 1 ust. 1 rozporządzenia, to zauważyć należy, że zarzut tego dotyczący jest niepełny, bo ust. 1 § 1 składa się z 6 punktów, a skarga kasacyjna nie wskazuje, o który z nich chodzi. Naczelny Sąd Administracyjny nie może się zaś tego domyślać. "Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a." (zob. ponownie wyrok NSA z 21.08.2013 r. I OSK 611/12). Z powyższych względów zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie mogły zostać uwzględnione.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty procesowe, to sprowadzają się one po pierwsze do tego, że zaskarżone decyzje zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym przyjęciem, że skarżąca zajmuje cały lokal mieszkalny i tym samym ma w pełni zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, w szczególności, że powierzchnia lokalu, z której korzysta spełnia normy zaludnienia (zob. pkt II.1. skargi kasacyjnej). Pozostałe zarzuty (poza zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.), postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (pkt II. 2., 5.), są jedynie konsekwencją powyższej tezy.

Wobec tego zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający tę sprawę nie podziela poglądu skarżącej kasacyjnie, że "(...) obowiązek przeprowadzania całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności zawsze spoczywa na organie i nie może być przerzucany na stronę, a na mocy art. 77 § 1 K.p.a. ciężar dowodu obciąża organ administracji (...). Na organach prowadzących postępowanie spoczywają dwa obowiązki: po pierwsze, określenie z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i - po drugie - obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Takie obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Kiedy ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, (...) obowiązek organu administracji ogranicza się do wezwania jej, aby w stosownym terminie przedstawiła dowody na okoliczność, od której zależy korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy. Niedopełnienie tego obowiązku przez stronę uzasadnia wyciągnięcie w stosunku do niej negatywnych skutków określonych w ustawie (...)" (zob. wyrok NSA z 28.08.2007 r. I OSK 1802/06, ONSAiWSA 2008, nr 4, poz. 73).

Jeśli zatem skarżąca kasacyjnie swoje żądanie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu opierała na twierdzeniu, że przypadający na nią udział w lokalu nie zapewnia jej odpowiedniej powierzchni mieszkalnej i że rodzice także korzystają z tego lokalu, stosownie do przypadającego im udziału, to na taki sposób korzystania z lokalu (w tym przez rodziców), to ona powinna przedstawić dowody lub złożyć wnioski dowodowe. Od tego potencjalnie zależało bowiem pozytywne rozpatrzenie jej żądania. Organ natomiast, po uchyleniu pierwszej odmownej decyzji, w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. informował stronę o "(...) możliwości wniesienia dokumentów oraz informacji mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, w terminie 14 dni od doręczenia niniejszego pisma (...)". W odpowiedzi na to skarżąca kasacyjnie złożyła jedynie oświadczenie z [...] maja 2018 r. Nieuzasadnione jest więc obecnie obciążanie organu tym, że nie wyjaśnił "z urzędu" kwestii korzystania z lokalu, w tym tego, czy została zawarta umowa quoad usum. Podkreślić ponownie należy, że tego typu obowiązki procesowe spoczywały na stronie, która "z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne." Zarzuty ujęte w pkt II.1.-3. i 5. skargi kasacyjnej nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw.

Jeśli zaś chodzi o powoływany w kilku zarzutach art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że "Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego" (zob. wyrok NSA z 13.01.2022 r. III OSK 500/21, LEX nr 3287550). Z tego typu sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd I instancji potwierdził bowiem ustalenia organu, że skarżąca sama korzystała z przedmiotowego lokalu i miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby (str. 7-8 uzasadnienia), a także wymienił dowody, na jakich oparł takie twierdzenie (m. in. akt notarialny z 2009 r., oświadczenie z [...] maja 2018 r., fakt ponoszenia przez skarżącą opłat eksploatacyjnych za lokal). Jak wspomniano już wyżej, za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a jednocześnie jasne jest, na jakich ustaleniach faktycznych oparł się Sąd I instancji podejmując rozstrzygnięcie w sprawie.

Ostatni zarzut, ujęty w pkt II.6. skargi kasacyjnej (cytowany dosłownie), jest nieczytelny, a więc nie można się precyzyjnie do niego odnieść.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.