III FZ 412/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA: Tomasz Zborzyński, po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej zażalenia D. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Wa 950/22 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z dnia 18 lutego 2021 r., nr 1449.SEW-1.070.166.2021.IWEL w sprawie ze skargi D. M. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 31 grudnia 2021 r., nr 1401-IEW2.4120.6.2021.3.KZ w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania postanawia: oddalić zażalenie.

Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił D. M. wstrzymania wykonania decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z dnia 18.02.2021 r., nr 1449.SEW-1.070.166.2021.IWEL w przedmiocie odpowiedzialności za zaległości podatkowe spółki. Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji został zawarty w skardze D. M. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż mając na względzie, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu administracyjnego w oparciu o art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej P.p.s.a.) może zostać wydane jedynie w stosunku do takich aktów administracyjnych, które podlegają wykonaniu - wywołujących skutki materialnoprawne – to nie można skutecznie żądać wstrzymania wykonania aktu odmownego, który nie jest aktem zobowiązującym. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności może dotyczyć także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach ,,w granicach tej samej sprawy" – w znaczeniu materialnym, a zatem między aktami musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Tożsamość sprawy określają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w rozstrzygnięciu administracyjnym stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu podstaw – prawnej i faktycznej. Zgodnie z powyższym nawet tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej nie umożliwia wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia wydanego przez organ podatkowy pierwszej instancji w sytuacji, gdy brak było merytorycznej kontroli dokonanej przez podatkowy organ odwoławczy, a postępowanie przed tym organem zakończone zostało rozstrzygnięciem o charakterze tylko procesowym. W rozpoznawane sprawie występuje więc brak tożsamości w jej znaczeniu materialnym, gdyż organ odwoławczy nie odnosił się do kwestii związanych z odpowiedzialnością skarżącego za zaległości podatkowe spółki, a badał jedynie uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Nie jest także możliwe wnioskowanie o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania w ustawowo przewidzianym terminie. Ponadto skarżący we wniosku nie zawarł właściwej argumentacji, popartej faktami oraz odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniałyby wstrzymanie wykonania decyzji. Nie jest wystarczające samo zasygnalizowanie bliżej nieskonkretyzowanego ,,niebezpieczeństwa" zaistnienia przesłanek wynikających z art. 61 § 3 P.p.s.a., to jest zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ponieważ ten rodzaj argumentacji wymaga wnikliwego uzasadnienia, aby mógł wywołać korzystne dla strony skutki prawne.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a podnosząc, że wskazana ustawa nie nakłada na skarżącego obowiązku uprawdopodobnienia (a tym bardziej udowodnienia) określonych w tym przepisie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego do sądu aktu lub czynności, a obowiązkiem skarżącego jest jedynie złożenie odpowiedniego wniosku. W przypadku zgłoszenia takiego wniosku obowiązek ustalenia, czy zachodzą podstawy do jego uwzględnienia, obciąża (od chwili przekazania mu akt) sąd administracyjny, który w tym zakresie działa z urzędu. Ponadto sąd ten ma obowiązek uwzględnić z urzędu, a więc i bez wniosków strony, okoliczności decydujące o wstrzymaniu bądź odmowie wstrzymania wykonania aktu lub czynności zaskarżonych do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył też art. 61 § 3 P.p.s.a przez wskazanie, iż nie zachodzi tożsamość sprawy w znaczeniu materialnym, co skutkowało odmową wstrzymania wykonania decyzji. Został też naruszony art. 6, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 - dalej K.p.a.) przez rozstrzygnięcie o wniosku skarżącego bez uprzedniego podjęcia przez Sąd wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, naruszenie obowiązku działania przy uwzględnieniu słusznego interesu strony, niepouczenie skarżącego działającego bez profesjonalnego pełnomocnika o wymogach wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, zaniechanie wezwania skarżącego do uzupełnienia tego wniosku oraz naruszenie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o błędne założenie, iż we wniosku powinny zostać wskazane oraz właściwie uargumentowane przesłanki wynikające z art. 61 § 3 P.p.s.a, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Tymczasem nie powinno budzić wątpliwości, że decyzja jest orzeczeniem, które podlega wykonaniu, a zatem może zostać wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania. Ponadto na gruncie art. 61 § 3 P.p.s.a. granice tej samej sprawy należy rozumieć szeroko, w innym wypadku strona pozbawiona zostaje jakiejkolwiek ochrony prawnej przed negatywnymi skutkami rażącego naruszenia prawa, do którego doszło na skutek wydania decyzji; Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył więc obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej. Był zobowiązany pouczyć skarżącego o wymogach formalnych wniosku i ewentualnych negatywnych konsekwencjach uchybienia tym wymogom, bowiem skarżący nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Sąd naruszył też obowiązek uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, gdyż nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu skargi sądowi administracyjnemu może on na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 (to jest aktów lub czynności, na które wniesiono skargę), jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zwrot normatywny "w granicach tej samej sprawy", zawarty w art. 61 § 3 P.p.s.a., na tle art. 3 § 2 P.p.s.a. a także art. 134 i art. 135 P.p.s.a., oznacza, że zakres sądowej kontroli w ujęciu materialnym dotyczy spraw wykazujących jednocześnie tożsamość podmiotową i przedmiotową. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że tożsamość podmiotowa dotyczy podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, zaś tożsamość przedmiotowa ma miejsce, gdy identyczna jest treść tych praw i obowiązków oraz ich podstawa prawna i faktyczna (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia: 3.03.2020 r., I OZ 165/20, z dnia 12.12.2019 r., I OZ 1268/19, z dnia 10.12.2019 r., I OZ 976/19, czy z dnia 12.06.2012 r., II FZ 441/12). Jednakże między decyzją w przedmiocie odpowiedzialności podatkowej skarżącego jako osoby trzeciej a postanowieniem o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, nie zachodzi tożsamość przedmiotowa, ponieważ odrębny jest przedmiot rozstrzygnięcia - w pierwszym przypadku zasada odpowiedzialności skarżącego za zaległości podatkowe spółki, a w drugim przypadku - terminowość wniesionego środka odwoławczego. Ze względu na odrębność zakresu przedmiotowego nie można więc uznać, że orzeczenia te zapadły w tej samej sprawie w znaczeniu nie tylko formalnym, ale także materialnym. Ponadto za prawidłowe należy uznać twierdzenie, iż nie jest możliwe wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji, jeżeli uprzednio organ odwoławczy nie dokonał merytorycznej kontroli tego aktu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że aby wniosek o ochronę tymczasową wywarł dla strony korzystne skutki prawne, musi zawierać uzasadnienie przemawiających za tym przyczyn. Jak ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2.03.2022 r. (I GSK 218/22), "aby wniosek mógł być rozpatrzony pozytywnie, strona musi go poprzeć stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji; konieczne jest zatem wykazanie we wniosku szczegółowych przyczyn uzasadniających możliwość wystąpienia sytuacji, która spowoduje zajście choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 P.p.s.a.; argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania aktu musi w sposób przekonujący przedstawiać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 P.p.s.a.". Z powyższego wynika, że aby wydać korzystne dla strony orzeczenie sąd musi mieć wiedzę o okolicznościach przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji oraz możliwość zweryfikowania dostarczonych przez stronę informacji i dokumentów. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący nie poparł swojego żądania dokumentami poświadczającymi, że wykonanie decyzji może prowadzić do niebezpieczeństwa wyrządzenia mu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ani innymi informacjami wskazującymi na negatywne i nieodwracalne skutki wykonania zobowiązania nałożonego przez organ – w ten sposób uniemożliwiając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu poczynienie stosownych ustaleń w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Odnosząc się do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że brak podstaw do zastosowania ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania decyzji wynika także stąd, że skarżący w żaden sposób nie wykazał, że została spełniona którakolwiek z ustawowych przesłanek, wymienionych w art. 61 § 3 P.p.s.a.

Skarżący błędnie też przyjął, że to sąd z urzędu ma obowiązek ustalenia, czy zachodzą okoliczności decydujące o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności zaskarżonych. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 1.02.2011r. (II FZ 667/10) art. 46 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przewiduje, że niezbędnym wymogiem, by pismo w postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzyskało dalszy bieg, jest to, by zawierało jedynie osnowę wniosku. Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji jest pismem, które nie wszczyna odrębnego postępowania, dlatego podlega tylko ograniczonym wymogom formalnym określonym w art. 46 P.p.s.a. W związku z powyższym sąd administracyjny może rozpoznać wniosek oparty na przesłankach wynikających z art. 61 § 3 P.p.s.a. bez wzywania strony do ich uzasadnienia.

Niezasadny jest też zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów K.p.a. Otóż art. 1 K.p.a. stanowi, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Ponadto zgodnie z art. 5 K.p.a., ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Tymczasem na mocy art. 1 P.p.s.a. postępowanie przed sądami administracyjnymi reguluje Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów K.p.a. – w tym art. 6, art. 7 i art. 8 – nie stosował i stosować nie mógł; nie mógł ich więc także naruszyć.

Należy dodać, że zgodnie z art. 6 P.p.s.a. sąd administracyjny w razie uzasadnionej potrzeby udziela stronom występującym w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego, niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań. Należy jednak mieć na uwadze, że sąd nie ma obowiązku udzielania pouczeń co do wszelkich możliwych zachowań strony postępowania sądowoadministracyjnego i powinien ograniczyć się do wskazówek celowych z punktu widzenia prawidłowego przebiegu postępowania i zapewnienia gwarancji procesowych strony; tylko w tym zakresie można mówić o uzasadnionej okolicznościami sprawy potrzebie udzielenia stronie pouczenia (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8.12.2008 r., I OZ 889/08, z dnia 19.3.2009 r., II OZ 260/09, z dnia 27.10.2009 r., I OZ 1005/09, z dnia 28.4.2011 r., II OZ 365/11, z dnia 25.3.2011 r., II FSK 571/11, z dnia 27.9.2011 r., II OSK 1925/11 i z 29.1.2013 r., II OZ 28/13; ponadto wyroki Naczelnego Sądu administracyjnego: z dnia 8.01.2016 r., I OSK 1358/14 oraz z dnia 7.9.2018 r., II OSK 1435/17). Wynikający z art. 6 P.p.s.a. obowiązek pouczania nie może w szczególności odnosić się do okoliczności mogących uzasadnić udzielenie ochrony tymczasowej, bowiem to rzeczą zainteresowanego jest przedstawienie takich okoliczności i faktów, które wniosek ten usprawiedliwiają i które zna tylko sam zainteresowany. Rzeczą sądu administracyjnego jest natomiast dokonanie oceny, czy przywołane przez stronę okoliczności uzasadniają udzielenie tej ochrony; zarazem wyklucza to możliwość współdziałania sądu w poszukiwaniu i ustalaniu takich okoliczności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezależnie od wykluczającego możliwość wstrzymania wykonania decyzji braku tożsamości przedmiotowej sprawy, w której decyzję tę wydano i sprawy, w której zgłoszono wniosek, skarżący nie wykazał też okoliczności świadczących o wystąpieniu przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia wykonaniem decyzji znacznej szkody, czy też spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o jakich mowa w art. art. 61 § 3 P.p.s.a. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był więc odmówić wstrzymania wykonania decyzji, co też zgodnie z przepisami obowiązującego prawa uczynił.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. oddalił zażalenie.