III FSK 719/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia NSA Iwona Bogucka (sprawozdawca), Sędzia NSA Małgorzata Niezgódka-Medek, Sędzia NSA Danuta Oleś, Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, , po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej wniosku M. sp. z o.o. z siedzibą w W. o zbadanie spełnienia przez sędzię NSA Annę Dalkowską wymogów niezawisłości i bezstronności w trybie art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w sprawie ze skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wr 528/23 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2023 r., nr 0201-IEE1.7192.41.2023.2.KS w przedmiocie kosztów egzekucyjnych postanawia: wyłączyć sędziego Annę Dalkowską od rozpoznania sprawy III FSK 719/24.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wr 528/23 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr 0201-IEE1.7192.41.2023.2.KS w przedmiocie kosztów egzekucyjnych.

Zarządzeniem z 28 listopada 2024 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczył termin posiedzenia niejawnego celem rozpoznania skargi kasacyjnej na dzień 14 stycznia 2025 r. w składzie: sędzia NSA Wojciech Stachurski (przewodniczący), sędzia NSA Anna Dalkowska, sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (sprawozdawca), sędzia zastępca sędzia NSA Krzysztof Winiarski. Zawiadomienie o terminie posiedzenia i składzie orzekającym zostało doręczone pełnomocnikowi Spółki w dniu 5 grudnia 2024 r.

W terminie 7 dni od doręczenia zawiadomienia dokonanego na podstawie art. 5a § 4 zdanie trzecie ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267; dalej: p.u.s.a.), wnioskiem z 12 grudnia 2024 r. pełnomocnik Spółki wniósł o zbadanie spełnienia przez sędziego NSA Annę Dalkowską wymogów niezawisłości i bezstronności i wyłączenie sędziego Anny Dalkowskiej od orzekania w sprawie z uwagi na niespełnienie wymogu niezawisłości i bezstronności, co może prowadzić do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wniosku podano, że sędzia NSA Anna Dalkowska nie spełnia konstytucyjnego, konwencyjnego i traktatowego standardu niezawisłości i bezstronności, w związku z czym, rozpoznanie sprawy w składzie z jej udziałem będzie prowadziło do naruszenia art. 45 ust. 2 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych. W tej sytuacji złożony wniosek jest konieczny z uwagi na prawo strony do rozpoznania sprawy przez sąd, który spełnia wskazane standardy.

Wskazano, że zastrzeżenia dotyczące niezawisłości i bezstronności sędziego NSA Anny Dalkowskiej wynikają zarówno z okoliczności towarzyszących jej powołaniu jak i z jej postępowania po powołaniu, jak również związane są z jej dotychczasowymi działaniami, ze względu na które Spółka nie jest w stanie uznać, że nie zachodzą wątpliwości co do niezawisłości i bezstronności sędziego przy orzekaniu w sprawie.

Okoliczności dotyczące powołania, w ocenie Spółki, związane są z brakiem odpowiednich kwalifikacji merytorycznych i doświadczenia do sprawowania funkcji sędziego NSA, co oznacza, że powołanie Sędziego nastąpiło z uwagi na inne, niż merytoryczne, względy, to jest z uwagi na udział w latach 2017-2021 (jak również obecnie) w grupie polityczno-prawniczej skupionej wokół byłego już Ministra Sprawiedliwości Z.Z. i korzystającej z politycznego wsparcia partii P., grupie, która promuje się nawzajem, udziela wsparcia i realizuje program wyżej wskazanego polityka i partii politycznej, a obecnie broni czynnie zmian wprowadzonych w systemie wymiaru sprawiedliwości. Sędzia Anna Dalkowska brała aktywny udział w przygotowywaniu, wdrażaniu i obronie zmian w systemie wymiaru sprawiedliwości, polegających (w uproszczeniu) na poddaniu kontroli politycznej sądów i sędziów.

Spółka wskazała, że Sędzia spełniała formalne wymogi powołania na urząd sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego (wiek, ukończone studia prawnicze, obywatelstwo), z dostępnych danych na temat jej doświadczenia zawodowego nie wynika natomiast, aby spełniała również kryterium merytoryczne, w postaci wyróżniania się wysokim poziomem wiedzy w dziedzinie administracji publicznej oraz prawa administracyjnego i innych dziedzin prawa związanych z działaniem organów administracji publicznej (art. 6 § 1 pkt 6 w zw. z art. 7 § 1 p.u.s.a.), a konkretnie z dziedziny prawa podatkowego i finansowego, niezbędnego przy pełnieniu urzędu w Izbie Finansowej Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Spółka zwróciła uwagę, że zapewnieniu niezawisłości i bezstronności sędziów miał, w założeniu, służyć tryb wyłaniania kandydatów na sędziego, a zwłaszcza kluczowa w nim rola Krajowej Rady Sądownictwa, która zgodnie z art. 186 ust. 1 Konstytucji, ma stać "na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów". Po nowelizacji ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, która weszła w życie 17 stycznia 2018 r., a która diametralnie zmieniła tryb wyboru sędziów do składu KRS, Prezydent powołał 28 sędziów NSA, przy czym 17 z nich już wcześniej przez wiele lat orzekało w charakterze sędziów delegowanych w tym sądzie. Natomiast sędzia Anna Dalkowska znalazła się w nielicznej, bo składającej się zaledwie z 11 osób, grupie sędziów, którzy zostali powołani bez jakiegokolwiek doświadczenia orzeczniczego tak w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jak i w wojewódzkim sądzie administracyjnym.

W ocenie Spółki, Sędzia nie legitymuje się również wysokimi osiągnięciami naukowymi z zakresu prawa finansowego i administracyjnego. Jakkolwiek posiada stopień naukowy doktora nauk prawnych, to nie dotyczy on zakresu orzekania Izby Finansowej NSA. Również wykaz jej publikacji nie wskazuje, aby przedmiotem jej specjalizacji była prawo finansowe i podatkowe. W zakresie procedury podatkowej oraz materialnego prawa podatkowego nie wykazywała Sędzia zainteresowań naukowych lub dydaktycznych, dorobek w tym zakresie nie mógł zatem stanowić podstawy do uznania jej szczególnie wysokich kwalifikacji w zakresie prawa administracyjnego i podatkowego.

Również jeśli chodzi o doświadczenie zawodowe, to zasadniczo doświadczenie i praktyka Sędzi skupiały się na prawie cywilnym, a w obszarze prawa administracyjnego doświadczenie zdobywała w zakresie nieruchomości, które jednak silnie związane są z prawem rzeczowym, również należącym do gałęzi prawa cywilnego. Przed powołaniem na sędziego NSA, Sędzia pełniła funkcję urzędniczą (jako sędzia delegowana) w departamencie prawa administracyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości, jednakże zajmowała się tam sprawami z zakresu nieruchomości i reprywatyzacji. Po późniejszym awansie na stanowisko polityczne - podsekretarza stanu w tym ministerstwie - również nie zajmowała się sprawami podatkowymi ani finansowymi, które należą do właściwości Ministra Finansów w administracji rządowej.

Jeżeli chodzi natomiast o doświadczenie w pracy orzeczniczej, to związane jest ono wyłącznie z orzekaniem przez sędziego Annę Dalkowską w sądzie rejonowym, a więc w sądzie najniższego szczebla i zajmującym się sprawami o mniejszym ciężarze gatunkowym, jak również o mniejszym stopniu skomplikowania. Systemowo zaś wojewódzki sąd administracyjny ma pozycję odpowiadającą sądowi apelacyjnemu w sądownictwie powszechnym, zaś Naczelny Sąd Administracyjny – pozycję Sądu Najwyższego. Można więc powiedzieć, że powołanie sędzi Anny Dalkowskiej nastąpiło z pominięciem 2 szczebli pośrednich. Według informacji dostępnych publicznie, w 2011 r. Sędzia nieskutecznie ubiegała się o rekomendację KRS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Ówcześnie nie uznano, że ma kwalifikacje uzasadniające awans o dwa stopnie zawodowe. Tymczasem około 10 lat później, KRS ukształtowana w swoim składzie przez czynniki polityczne (tzn. przez większość sejmową) uznała, że Sędzia nie tylko zasługuje na awans, ale na awans z przeskokiem – od razu do poziomu najwyższego z możliwych.

Odnosząc się do przebiegu procedury konkursowej przed KRS, Spółka zwróciła uwagę, że w zastosowano w niej specyficzne kryteria rekomendacji. Na podstawie uchwały z 18 czerwca 2020 r. nr 487/2020 można stwierdzić, że za mniej wartościowych kandydatów uznano wieloletnich i doświadczonych sędziów WSA. Natomiast rekomendacji udzielono sędzi Annie Dalkowskiej, wówczas pełniącej funkcję podsekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości i radczyni prawnej G.Z., prywatnie żonie sędziego P.R., który zna się z sędzią NSA Anną Dałkowską na tyle, że w 2022 r. poparł jej kandydaturę do KRS.

Spółka zwróciła uwagę, że rekomendując sędzię Annę Dalkowską jako kandydatkę na stanowisko sędziego NSA powołano się na pozytywne opinie wydane na jej temat. Opinie te pochodziły od takich osób jak: Dyrektor Departamentu Prawa Administracyjnego w Ministerstwie Sprawiedliwości (ówczesny przełożony Sędzi), Sekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości (w którym Sędzia była na delegacji od 2017 r., a następnie była podsekretarzem stanu), rektor Wyższej Szkoły Bankowej w Gdańsku (w której Sędzia jest adiunktem - w opinii tej wskazano na wysoki poziom wiedzy w dziedzinie prawa, w tym podatkowego, co budzi zasadnicze wątpliwości, mając na uwadze pełnione funkcje i dostępne publikacje zainteresowanej), Prezes Sądu Okręgowego w Gdańsku (osoba, która została powołana przez Ministra Sprawiedliwości). W związku z powyższym Spółka skonstatowała, że opinie pochodziły przede wszystkim z Ministerstwa Sprawiedliwości i od osób zależnych od Ministra Sprawiedliwości w wykonywaniu funkcji prezesa sądu. Sędzia zdobywała pozytywne oceny od kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości od 2017 roku do 2023 roku, lata te nie stanowią jednak pozytywnego okresu w działalności tego organu, który w tym czasie stanowił centrum niszczenia systemu wymiaru sprawiedliwości i dla którego niezawisłość sędziego jest jednoznaczna z podległością polityczną.

W oparciu o powołane okoliczności Spółka stwierdziła, że kryterium decyzji o rekomendowaniu (a w efekcie powołaniu) sędzi Anny Dalkowskiej do pełnienia urzędu w Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie była wyróżniająca się wiedza merytoryczna z zakresu prawa podatkowego albo finansowego - niezbędna dla wykonywania roli w Izbie Finansowej NSA. Natomiast znajomość przez Sędzię zagadnień procedury egzekucyjnej - cywilnej albo administracyjnej oraz ogólnego prawa administracyjnego – nie jest wystarczającą okolicznością uzasadniającą tak istotny awans. Krajowa Rada Sądownictwa wykazała się zatem swobodnym podejściem do wymagań, jakie należy stawiać osobom ubiegającym się o urząd, czyniąc ze słabości zalety (np. doświadczenie w innych dziedzinach prawa niż prawo podatkowe traktując jako atut różnorodności). W ocenie Spółki, KRS w składzie ukształtowanym politycznie popierała kandydatury swojego własnego środowiska polityczno-prawniczego i to kryterium było nadrzędne. Potwierdza to okoliczność, że zarówno L.P. jak i Anna Dałkowska, pełniący funkcję podsekretarzy stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości sędziowie sądów rejonowych, bez jakiegokolwiek doświadczenia w dziedzinach, którymi mieliby się zajmować w NSA – otrzymali rekomendacje przed kandydatami wielokrotnie lepiej przygotowanymi i dokumentującymi oczywiście lepsze predyspozycje. Cechą wspólną tych dwóch podobnych przypadków jest to, że oboje kandydaci byli podsekretarzami stanu w ministerstwie, w którym pełnili role zastępców ministra. Na podanym przykładzie, zastrzeżenia ogólne dotyczące KRS i jej upolitycznienia, materializują się w konkretnym przypadku osoby, która została powołana ze względu na relacje polityczne i przynależność do grupy decydentów w KRS i Ministerstwie Sprawiedliwości, nie zaś z uwagi na kompetencje merytoryczne, co nie powinno mieć miejsca w demokratycznym państwie prawa.

Odnosząc się do etapu po powołaniu Sędzi na stanowisko, Spółka zauważyła, że z uchwały KRS z dnia 18 czerwca 2020 r. w tej sprawie wynika, że Sędzia w trakcie procedury zadeklarowała rezygnację z funkcji pełnionej w Ministerstwie Sprawiedliwości, w razie jej powołania na urząd sędziego NSA. Tak się jednak nie stało, po powołaniu przez Prezydenta RP na urząd sędziego NSA zwlekała ponad 2 miesiące z rezygnacją. Uczyniła to dopiero pod wpływem publicznej krytyki. W międzyczasie Ministerstwo twierdziło, że podwójny status nie jest niedopuszczalny, co tylko potwierdza, że istniał zamiar, aby sytuacja taka trwała dłużej. Świadczy to o silnych związkach Sędzi ze środowiskami politycznymi i niezrozumieniu powinności sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, który powinien być całkowicie apolityczny.

W przekonaniu Spółki, z uwagi na to, że Sędzia nie została powołana do pełnienia urzędu ze względu na wyróżniające się osiągnięcia orzecznicze, naukowe lub inne przydatne w Izbie Finansowej NSA, należy przyjąć, iż do powołania doszło z innych względów, były to przyczyny polityczne, takie jak przynależność do grupy powiązanej z większością sejmową w latach 2015-2023.

Spółka zauważyła, że począwszy od 2017 r. Sędzia związała się zawodowo z Ministerstwem Sprawiedliwości. Powierzenie jej funkcji zastępcy dyrektora, potem dyrektora departamentu (urzędniczej), a następnie podsekretarza stanu (politycznej), świadczy o zaufaniu, jakim cieszyła się u kierownictwa politycznego Ministerstwa Sprawiedliwości, w czasie gdy Ministerstwo to było odpowiedzialne za kolejne, bardzo negatywne w treści i skutkach zmiany legislacyjne dotyczące sądownictwa i prawa do sądu. W ocenie skarżącej, sędzia Anna Dalkowska była doceniana i dobrze wynagradzana – w różnych formach, w związku z jej zaangażowaniem, lojalnością i realizacją zamierzeń politycznych jej zwierzchnika - Ministra Sprawiedliwości, a dzięki kolejnym powołaniom – do Naczelnego Sądu Administracyjnego i Krajowej Rady Sądownictwa - uzyskała dalsze korzyści, zabezpieczenia i przywileje. Spółka wskazała, że zgodnie z dostępnymi informacjami, Sędzia była doceniona również funkcjami redaktora naczelnego czasopism wydawanych przez Ministerstwo Sprawiedliwości, takich jak Probacja oraz Nieruchomości@ i z tego tytułu mogła zarobić znaczącą kwotę, a także uzyskała dodatkowe wynagrodzenie za publikowane tych czasopismach teksty. Niezależnie od tego, Sędzia publikowała swoje teksty także w piśmie wydawanym przez Ministerstwo Klimatu (którym kierował członek tej samej partii, do której należał Minister Sprawiedliwości), za co otrzymała dodatkowe honoraria (kwiecień 2022 - grudzień 2023).

W ocenie Spółki, przejawem osobistego zaangażowania Sędzi w działalność Ministerstwa był fakt, że Sędzia reprezentowała Rząd RP przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej mimo, że zajmują się tym zwykle wyłącznie profesjonalni pełnomocnicy. Świadczy to o identyfikowaniu się z linią polityczną kwestionowanych przed TSUE zmian.

Tymczasem, jako sędzia, powinna była mieć świadomość, że jej relacje z politykami w kierownictwie Ministerstwa Sprawiedliwości rzutują na ocenę jej późniejszych predyspozycji do pełnienia funkcji w wymiarze sprawiedliwości. Przejście sędziego do aktywnej działalności politycznej powinno stanowić przeszkodę do jego powrotu do aktywnej działalności orzeczniczej, co z resztą wpisane jest w Konstytucję RP. Artykuł 178 ust. 3 ustawy zasadniczej wskazuje, że sędzia nie może należeć do partii politycznej, związku zawodowego, ani prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z zasadami niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Sędzia powinien być samodzielny wobec władz oraz niezależny od wpływu czynników politycznych, a zwłaszcza partii politycznych.

Spółka podkreśliła, że krytycznie odnosi się do zmian, które firmowała swoją działalnością Sędzia i uważa, że osoby, które je wdrażały, są odpowiedzialne za skutki w postaci kryzysu praworządności i systemowych problemów legitymacji władzy sądowniczej.

Spółka uznała, że Sędzia także obecnie swoją postawą autoryzuje skutkujące tak głębokim kryzysem zmiany. Nie wyraża i nie wyrażała żadnych słów krytycyzmu wobec skutków tych zmian. Pełniąc funkcję w Krajowej Radzie Sądownictwa, przygotowuje skargi do Trybunału Konstytucyjnego i reprezentuje Radę przed Trybunałem Konstytucyjnym - w odniesieniu do zmian, które mają na celu sanowanie sytuacji w wymiarze sprawiedliwości i doprowadzenie do zgodności z Europejską Konwencją Praw Człowieka i prawem Unii.

Spółka zaznaczyła, że sędzia sądu administracyjnego rozstrzyga spory między organami władzy publicznej Państwa a jego obywatelami. Obowiązkiem takiego sędziego jest ochrona praw obywatelskich w sporze z Państwem i jego władzami. Sędzia po powołaniu jej do NSA nie zrezygnowała ze swojej działalności quasi lub wprost politycznej. Nadal angażuje się w ramach KRS w obronę rozwiązań przyjętych w latach 2015-2023, jak również wypowiada się na bieżące tematy polityczne, korzystając przy tym ze swojego tytułu sędziowskiego, co zaprzecza postawie bezstronności, wpisanej w pozycję sędziego.

Dlatego też, w ocenie wnioskodawcy, postawa sędzi Anny Dalkowskiej zarówno przed powołaniem, jak i po powołaniu na urząd sędziego NSA, nie daje rękojmi niezawisłości i bezstronności w sporze skarżącej z administracją podatkową.

Konkludując wskazano, że wniosek na podstawie art. 5a p.u.s.a. dotyczy tej konkretnej sprawy, ale i tego konkretnego skarżącego. Skarżąca wyraża poglądy na rolę sędziego i sądów diametralnie różne od tych konsekwentnie prezentowanych przez sędzię Annę Dalkowską. W ocenie wnioskodawcy, kontrola polityczna nad sądami i sędziami jest niedopuszczalna. W okoliczności sprawy, objęta wnioskiem Sędzia, w ocenie Spółki, nie daje rękojmi niezawisłego orzekania w sprawie, tzn. orzekania wolnego od chęci spełniania czyichkolwiek oczekiwań i zyskiwania aprobaty.

Do wniosku dołączono materiały, mające potwierdzać przedstawione tezy: uchwałę nr 487/2020 Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 18 czerwca 2020 r. w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na dwa stanowiska sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego - w Izbie Finansowej, obwieszczone w Monitorze Polskim z 2018 r., poz. 634; zgłoszenie kandydata - sędzi NSA Anny Dalkowskiej na członka Krajowej Rady Sądownictwa; Wykaz sędziów popierających zgłoszenie kandydatury Pani dr Anny Dalkowskiej sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego na członka Krajowej Rady Sądownictwa; Oświadczenie Ministerstwa Sprawiedliwości w sprawie nieprawdziwych informacji dziennika "Rzeczpospolita" z dnia 4 marca 2021 r., oraz artykuły prasowe.

Sędzia Anna Dalkowska została wysłuchana w trybie art. 5a § 11 p.u.s.a. w dniu 27 lutego 2025 r. i złożyła ustne oraz pisemne oświadczenie. Przedstawiając swoje stanowisko, Sędzia:

- na podstawie art. 5a § 6 p.u.s.a. wniosła o odrzucenie wniosku z uwagi na jego braki formalne;

- na podstawie art. 125 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. wniosła o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie P 4/23 oraz przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w sprawach pytań prejudycjalnych Sądu Najwyższego (postanowienie z dnia 17 października 2024 r. sygn. III CB 72/23, postanowienie z 19 sierpnia 2024 r., sygn. akt III CB 65/24), albowiem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku tych toczących się postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym i Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej;

- oświadczyła, że nie zachodzą żadne okoliczności, które mogłyby świadczyć o braku jej bezstronności w niniejszej sprawie, dotyczące jej powołania na urząd sędziego oraz postępowania po powołaniu;

- oświadczyła, że nie zna pełnomocnika Spółki i nie są jej znane żadne okoliczności towarzyszące jej powołaniu na sędziego NSA, ani nie zachodzą żadne okoliczności dotyczące jej postępowania po powołaniu, które mogłyby świadczyć o braku jej bezstronności i niezawisłości w przedmiotowej sprawie;

- wskazała, że brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku, a sformułowania pełnomocnika zawarte we wniosku nie polegają na prawdzie, naruszają jej dobra osobiste i mogą stanowić podstawę do skorzystania przez nią w przyszłości ze środków ochrony sądowej;

- oświadczyła, że powołanie jej przez Prezydenta na urząd sędziego NSA nastąpiło wskutek obiektywnej i transparentnej procedury konkursowej przed Krajową Radą Sądownictwa, posiadającą demokratyczny mandat Narodu, mający swe źródło w konstytucyjnych zasadach wynikających z art. 2 i art. 4 Konstytucji, na podstawie uchwały, która była przedmiotem kontroli przez Sąd Najwyższy z zagwarantowaniem skutecznej ochrony sądowej wszystkim członkom procedury konkursowej. Przepisy regulujące tę procedurę konkursową były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 25 marca 2019 r., K 12/18 stwierdził ich zgodność z Konstytucją;

- oświadczyła, że została powołana na urząd sędziego w roku 2000, po ukończeniu etatowej aplikacji sędziowskiej, zdaniu egzaminu sędziowskiego i odbyciu asesury, mając 24-letnie doświadczenie w orzekaniu w sądzie powszechnym. Nie jest prawdą, że w momencie ubiegania się o urząd sędziego NSA nie posiadała wymaganych kwalifikacji, albowiem przez 6 lat była pozaetatowym członkiem SKO w Gdańsku;

- oświadczyła, że wbrew stanowisku Wnioskodawcy, nigdy nie należała do żadnej partii politycznej i nie była członkiem żadnej grupy polityczno-prawnej. Nigdy też nie zajmowała żadnego stanowiska politycznego. W latach 2017 - 2021 na podstawie delegacji Ministra Sprawiedliwości, a następnie Prezesa NSA, pełniła funkcje administracyjne, przy czym w okresie tym nie wykonywała czynności orzeczniczych. Funkcja podsekretarza stanu jest najwyższym stanowiskiem w administracji rządowej o charakterze niepolitycznym, którą w zakresie nadzoru nad sądami, zgodnie z przepisami ustawy z 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 334 z późn. zm., dalej: p.u.s.p.), zawsze sprawuje sędzia;

- stwierdziła, że żaden sąd, w tym Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest uprawniony w postępowaniu w sprawie zbadania wymogów bezstronności i niezawisłości, do merytorycznej oceny uchwał KRS i nie może przypisywać sobie konstytucyjnej kompetencji zastrzeżonej dla KRS. Wniosek stanowi zatem próbę obejścia tych kompetencji, pod pozorem badania wymogów niezawisłości i bezstronności sędziego.

Uzasadniając tezę o istnieniu podstaw do odrzucenia wniosku o zbadanie spełnienia wymogów niezawisłości i bezstronności, Sędzia wskazała, że wniosek taki może być uwzględniony jedynie przy wykazaniu zindywidualizowanych okoliczności (skierowanych w stosunku do konkretnej osoby), które mogą mieć wpływ co do jego oceny w konkretnym postępowaniu. Wskazanie tych okoliczności (i przede wszystkim ich udowodnienie) spoczywa na stronie/wnioskodawcy, którzy taki wniosek składają. Złożony wniosek nie zawiera żadnych dowodów, które potwierdzają istnienie okoliczności uzasadniających żądanie tj. okoliczności towarzyszących powołaniu sędziego i okoliczności dotyczących postępowania sędziego po powołaniu. Uzasadnienie wniosku odnosi się wyłącznie do oceny merytorycznej uchwały Krajowej Rady Sądownictwa oraz subiektywnych ocen samego wnioskodawcy o braku wymaganych kwalifikacji sędziego do objęcia urzędu sędziego NSA. W powyższym zakresie wniosek nie zawiera żadnych dowodów. Negatywna ocena merytorycznej zasadności uchwały Krajowej Rady Sądownictwa w żadnym zakresie nie wyczerpuje ustawowej przesłanki wskazania okoliczności towarzyszących powołaniu sędziego.

Wniosek nie zawiera także żadnych okoliczności dotyczących postępowania po powołaniu sędziego oraz dowodów na potwierdzenie braku spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek niezawisłości i bezstronności, który miałby mieć wpływ na wynik sprawy. Udział w składzie Krajowej Radzie Sądownictwa nie może być taką okolicznością.

Nadto, wniosek nie zawiera dowodów potwierdzających istnienie związku przyczynowego pomiędzy ewentualnymi negatywnymi przesłankami wyznaczającymi standard bezstronności tj. okolicznościami towarzyszącymi powołaniu i postępowaniu sędziego po powołaniu, a charakterem niniejszych spraw i konkretnymi cechami strony w niniejszej sprawie. Wskazane przez Wnioskodawcę okoliczności dotyczące pełnienia przez sędziego NSA, w ramach delegacji do Ministerstwa Sprawiedliwości udzielonej przez Prezesa NSA, funkcji Podsekretarza Stanu w okresie od 23 lutego 2021 r. do 11 kwietnia 2021 r. i wykonywanie w związku z pełnioną funkcją czynności, same w sobie w żadnym stopniu nie mogą stanowić okoliczności świadczących o braku bezstronności i niezawisłości w niniejszej sprawie. Wśród sędziów sądów administracyjnych były w przeszłości przypadki, gdy pełnili oni funkcję Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości a także takich, którzy pełnili funkcję Podsekretarzy Stanu, Sekretarzy Stanu, Dyrektorów Departamentów i Specjalistów różnej rangi, w różnych Ministerstwach, bezpośrednio przed objęciem urzędu. Doświadczenie w organach administracji jest jedną z dróg nabywania kompetencji uzasadniających ubieganie się o urząd sędziego sądu administracyjnego.

Także wskazane przez Wnioskodawcę okoliczności dotyczące postępowania sędziego po powołaniu, tj. reprezentacja Polski przed Trybunałami Europejskimi oraz członkowsko w Krajowej Radzie Sądownictwa i jej reprezentacja przed Trybunałami Europejskimi nie stanowią żadnych okoliczności mogących uzasadniać brak spełnienia przez sędziego przesłanki niezawisłości i bezstronności w przedmiotowej sprawie. Przyjęty na skutek ustawy dnia 8 grudnia 2017 r. model wyboru sędziów do Krajowej Rady Sądownictwa jest zgodny z Konstytucją RP, co potwierdziły wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygn. K 5/17 i K 12/18, gdzie wskazano, że art. 9a ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 84) jest zgodny z art. 187 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w związku z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 oraz z art. 186 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jest on także zgodny ze standardami europejskimi. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że okoliczność, iż organ taki jak Krajowa Rada Sądownictwa, uczestniczący w procesie powoływania sędziów, składa się w przeważającej mierze z członków wybranych przez władzę ustawodawczą, nie może sama w sobie prowadzić do powzięcia wątpliwości co do niezawisłości sędziów wyłonionych w tym procesie (zob. podobnie wyrok z dnia 9 lipca 2020 r., [...], C-272/19, EU:C:2020:535, pkt 55, 56).

Okoliczności towarzyszące powołaniu jak i postępowania po powołaniu nie mogą być powoływane w sposób abstrakcyjny, ale muszą być skonkretyzowane. W sytuacji, gdy wniosek nie zawiera żadnego odniesienia do wymogów niezawisłości i bezstronności w zakresie okoliczności towarzyszących powołaniu, ani do zachowania konkretnego sędziego po powołaniu, nie wskazuje żadnego związku przyczynowego między kwestionowanym przez Wnioskodawcę standardem bezstronności, a okolicznościami przedmiotowej sprawy, nie wskazuje żadnych dowodów z uwzględnieniem przedmiotu sprawy, a poprzestaje jedynie na wskazaniu, w ocenie Wnioskującego, nieprawidłowości powołania, tj. brak merytorycznych kwalifikacji kandydata, które to wskazanie ma charakter ogólny i subiektywny, przyjąć należy, że wniosek taki nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 5a § 5 pkt 1 p.u.s.a. Nie można skutecznie wszcząć postępowania o przeprowadzenie tzw. "testu niezawisłości" w przypadku, gdy strona w złożonym wniosku powołuje się jedynie na swoją subiektywną obawę co do nieposiadania przez sędziego cech bezstronności i niezawisłości z powodu braku, w jej ocenie, merytorycznych kwalifikacji, negatywną ocenę prawomocnej uchwały i powołanie sędziego przez Krajową Radę Sądownictwa ukształtowaną na mocy ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. Tego rodzaju okoliczność nie może zostać uznana za dowód, o którym mowa w art. 5a § 5 pkt 2 p.u.s.a.

Zastrzeżenia sformułowane we wniosku nie zostały nadto udowodnione, okoliczności podnoszone przez Wnioskodawcę nie mogą stanowić dowodu uzasadniającego żądanie. Wnioskodawca powołuje się na swoją subiektywną obawę co do nieposiadania przez sędziego cech bezstronności i niezawisłości z powodu kwestionowania przez Wnioskodawcę uchwały Krajowej Rady Sądownictwa. Tego rodzaju okoliczność nie może zostać uznana za dowód, o którym mowa w art. 5a § 1 p.u.s.a.

Dla skuteczności zarzutu podważającego bezstronność sędziego z uwagi na procedurę powołania należy dowieść, że sędzia nie gwarantuje minimalnego standardu w tym zakresie. Niezbędne jest wykazanie realności takiego niebezpieczeństwa, a nadto związku przyczynowego między rozstrzygnięciem konkretnej sprawy, a zakresem i charakterem stwierdzonych uchybień (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 2023 r. III KS 59/23). W postępowaniu w sprawie badania przesłanek bezstronności należy wykazać in concreto, że z uwagi na dające się zidentyfikować okoliczności związane z powołaniem danego sędziego do sądu, istnieją tego rodzaju wątpliwości, iż sąd, w składzie którego zasiada taki sędzia, jest sądem nienależycie obsadzonym (zob. postanowienia SN z dnia 27.06.2023 r., II KO 121/22, LEX nr 3576674, z dnia 27.06.2023 r., II KO 121/22, LEX nr 3576674, z dnia 31 sierpnia 2022 r., II KK 85/22, Lex nr 3483634; z dnia 24 sierpnia 2022 r., III KK 216/22, LEX nr 3483017; z dnia 14 marca 2023 r., I KK 9/23, LEX nr 3570576; z dnia 14 czerwca 2023 r., III KK 211/23, LEX nr 3578841).

Przez okoliczności towarzyszące powołaniu sędziego należy zatem rozumieć nie okoliczności o charakterze generalnym, odwołujące się do systemowych rozwiązań procesu powoływania sędziów, lecz indywidualne okoliczności powołania, odnoszące się do konkretnego sędziego objętego wnioskiem (postanowienie SN z 11.07.2024 r., III CB 49/24). Również wskazanie okoliczności konkretnej sprawy jest elementem formalnym wniosku, brak w tym zakresie stanowi podstawę do jego odrzucenia.

Niezależnie od wskazania na istnienie podstaw do odrzucenia wniosku, sędzia Anna Dalkowska podniosła, że w przypadku jego merytorycznego rozpoznania, wniosek powinien zostać oddalony. Brak jest okoliczności, które mogłyby uzasadniać zarzut braku niezawisłości i bezstronności w rozpoznawaniu przez nią przedmiotowej sprawy.

Spółka w złożonym wniosku powołuje się jedynie na swoją obawę co do nieposiadania przez sędziego cech bezstronności i niezawisłości z powodu powołania sędziego przez Krajową Radę Sądownictwa ukształtowaną na mocy ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. Tego rodzaju okoliczność nie może zostać uznana za dowód, o którym mowa w art. 5a § 5 pkt 2 p.u.s.a. Dla skuteczności zarzutu podważającego bezstronność sędziego z uwagi na procedurę powołania konieczne jest dowiedzenie, że sędzia nie gwarantuje minimalnego standardu w tym zakresie. Niezbędne jest wykazanie realności takiego niebezpieczeństwa, a nadto związku przyczynowego między rozstrzygnięciem konkretnej sprawy a zakresem i charakterem stwierdzonych uchybień (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 2023 r. III KS 59/23).

W uchwale siedmiu sędziów z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt I KZP 2/22, LEX nr 3348360, Sąd Najwyższy stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia a priori, że każdy sędzia, który uzyskał nominację w następstwie brania udziału w konkursie przed Krajową Radą Sądownictwa po 17 stycznia 2018 r., nie spełnia minimalnego standardu bezstronności (zob. także postanowienia SN: z dnia 31 sierpnia 2022 r., II KK 85/22, Lex nr 3483634; z dnia 24 sierpnia 2022 r., III KK 216/22, LEX nr 3483017; z dnia 14 marca 2023 r., I KK 9/23, LEX nr 3570576; z dnia 14 czerwca 2023 r., III KK 211/23, LEX nr 3578841).

Natomiast to, że sędzia jest członkiem konstytucyjnego organu państwa tj. Krajowej Rady Sądownictwa, nie stanowi okoliczności świadczącej o braku bezstronności w niniejszej sprawie.

Okoliczności towarzyszące powołaniu nie mogą być przywoływane w sposób abstrakcyjny, ale muszą być przytoczone i zaadresowane do powoływania na urząd konkretnej osoby (TSUE w sprawach: C-64/16; pkt 41; C- 619/18; pkt 57; C-791/19; pkt 57). TSUE wykreował standard oceny przesłanki bezstronności o charakterze konkretnym, wykluczając możliwość zastosowania standardu o charakterze abstrakcyjnym, odnoszącym się jedynie do określonej procedury nominacyjnej (wyrok TSUE w sprawach: C-585/18 i in.; C-824/18, C-791/19; C-487/19). Powyższy standard luksemburski został zastosowany w mechanizmie "testu bezstronności" w art. 5a p.u.s.a. oraz ustawach ustrojowych dotyczących sądów powszechnych i Sądu Najwyższego.

Również wykonywanie obowiązków służbowych związanych z pełnieniem funkcji Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości przed objęciem urzędu sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym reprezentowanie Polski przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w żadnym stopniu nie może stanowić dowodu braku bezstronności w niniejszej sprawie.

Poza tym, wniosek Spółki zmierza do pozaprawnej, ponownej oceny merytorycznej, prawomocnej uchwały Krajowej Rady Sądownictwa, której zgodność z prawem stwierdził Sąd Najwyższy oraz do niedopuszczalnej oceny merytorycznej zaprezentowanej przez Wnioskodawcę.

Procedura nominacyjna sędziego stanowi materię prawa ustrojowego, a powołanie sędziego krajowego należy do materii konstytucyjnej państw członkowskich. Powołanie sędziego jest uprawnieniem Prezydenta, co potwierdził wyrok TK (K 18/09, K 8/17, P 22/19, P 13/19) i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (C 585/18, C 624/18 i C 625/18, C 508/19, C 824/18).

W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, w postępowaniu dotyczących badania wymogów niezawisłości i bezstronności sędziego nie jest dopuszczalne badanie merytorycznej poprawności uchwały KRS, merytorycznych kwalifikacji kandydata ani kryteriów, którymi kierował się KRS przy jego wyborze. Gdyby ustawodawca dopuszczał taką kompetencje dla sądu w postępowaniu na podstawie art. 5a p.u.s.a., musiałoby to wprost wynikać z ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie posiada również kompetencji do dokonywania kontroli wyroku Sądu Najwyższego. Uchwała Krajowej Rady Sądownictwa, rekomendująca Annę Dalkowską jako kandydata na urząd sędziego NSA, poddana została kontroli sądowej Sądu Najwyższego. W wyroku z dnia 10 listopada 2020 r., dotyczącym rozpoznania odwołania od uchwały KRS Nr 487/2020 z 18 czerwca 2020 r., Sąd Najwyższy oddalił to odwołanie. W uzasadnieniu wskazano, że Rada zarówno w odniesieniu do odwołującego się, jak i Anny Dalkowskiej, zastosowała te same, transparentne i znajdujące oparcie w ustawie, kryteria. Sąd Najwyższy wskazał, że wbrew twierdzeniom odwołującego się, z treści uchwały nie wynika, że Rada nie dochowała wymogów określonych w art. 33 ust. 1 i art. 35 ust. 102 ustawy o KRS. Przeciwnie, w ocenie SN, uzasadnienie zaskarżonej uchwały pozwala przyjąć, że Rada uwzględniła całą zgromadzoną dokumentację, a w szczególności ich dorobek zawodowy i kwalifikacje.

Pozbawione podstaw prawnych jest również konstruowanie mechanizmu, w którym przesłanka ustawowa "okoliczności towarzyszących powołaniu" jest tożsama z "okolicznościami stanowiącymi podstawę merytorycznego wyboru przez KRS konkretnego kandydata na urząd sędziego". Taki mechanizm, w istocie rzeczy, prowadziłby do abstrakcyjnego testu bezstronności, który w świetle przepisów oraz orzecznictwa sądów europejskich, jest niedopuszczalny.

Ustawodawca, wprowadzając nowa procedurę wyłączenia sędziego, nie wprowadził przesłanki nieprawidłowości powołania sędziego, jako samoistnej podstawy jego wyłączenia, ani w żadnym miejscu nie wyposażył sądów administracyjnych w kompetencje do badania prawidłowości powołania.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku doświadczenia w orzekaniu w sądzie administracyjnym w chwili powołania na urząd sędziego NSA, sędzia Anna Dalkowska wskazała, że w dacie rekomendacji na urząd sędziego NSA posiadała 24-letnie doświadczenie orzecznicze w sądzie powszechnym, 6-letni staż orzeczniczy w stosowaniu prawa administracyjnego i prawa podatkowego w Samorządowym Kolegium Odwoławczym, 4-letnie doświadczenie nabyte w ramach delegacji do Ministerstwa Sprawiedliwości, w tym doświadczenie w pełnieniu najwyższej niepolitycznej funkcji w administracji. Posiadała również tytuł naukowy doktora nauk prawnych, 27-letnie doświadczenie w pracy naukowo-dydaktycznej w uczelniach wyższych oraz dorobek naukowy w postaci 88 publikacji, w tym 4 monografii, 14 rozdziałów w książkach i 70 artykułów. Legitymowała się udziałem w ponad 50 konferencjach naukowych z wygłoszeniem referatu naukowego z zakresu prawa administracyjnego, prawa podatkowego oraz prawa cywilnego. W porównaniu do większości sędziów rekomendowanych przed 2018 r., a zwłaszcza w latach 1990 – 2010, jest to dorobek świadczący o merytorycznym przygotowaniu do powołania na urząd sędziego NSA.

Konkludując, Sędzia podniosła, że wnioskodawca nie wskazał żadnych dowodów na fakt powiązania standardów niezawisłości i bezstronności z przedmiotową sprawą. Wyznaczone w art. 5a p.u.s.a. granice sprawy zobowiązują wnioskodawcę do powiązania przesłanek negatywnych w relacji do okoliczności sprawy, odnoszących się do charakteru samej sprawy i samego wnioskodawcy. Wskazane przez Spółkę dowody w postaci kopii dostępnych w Internecie uchwał i artykułów prasowych nie stanowią dowodów braku spełnienia przez sędziego minimalnego standardu bezstronności i niezawisłości, jak też nie wykazują, jak zarzucane deficyty mogą oddziaływać na wynik konkretnej sprawy, z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy. W tej sytuacji, w ocenie Sędzi, brak jest okoliczności towarzyszących powołaniu, które mogłyby uzasadniać brak jej niezawisłości i bezstronności w przedmiotowej sprawie, skutkujący koniecznością jej wyłączenia.

Uzasadniając wniosek o zawieszenie postępowania Sędzia podniosła, że Sąd Najwyższy zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi o zbadanie zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (tj.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1904 ze zm., dalej: uSN), regulujących postępowanie w sprawie wymogów niezawisłości i bezstronności, tj. art. 29 § 4, art. 29 § 5 i art. 29 § 5 w związku z art. 29 § 15 oraz z art. 29 § 18 tej ustawy. Mając na względzie, że instytucja "testu bezstronności" w art. 5a p.u.s.a. została uregulowana w identycznym zakresie, wynik niniejszego postępowania pozostaje w ścisłym związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

Natomiast postanowieniem z dnia 17 października 2024 r. sygn. III CB 72/23 Sąd Najwyższy rozpoznając wniosek o zbadanie niezawisłości i bezstronności, skierował pytania prejudycjalne do TSUE, w których zwrócił się o udzielenie odpowiedzi, czy sędzia publicznie popierający propozycje reformy prawa krajowego przygotowywane i prezentowane przez przedstawicieli władzy politycznej, dotyczące przyszłego uregulowania statusu sędziów powołanych z udziałem rady sądownictwa, której skład kwestionuje, a których efektem ma być usunięcie około trzech tysięcy sędziów ze stanowisk, na które zostali powołani w procedurze z udziałem tej rady, wbrew krajowej regulacji prawa konstytucyjnego, sam jest sędzią niezawisłym i bezstronnym w sprawie, w której ma ocenić status o jakim dotychczas wielokrotnie publicznie lub orzeczniczo się wypowiadał. Zdaniem Sądu Najwyższego, sędzia dopuszczający się przedstawionych zachowań nie spełnia kryteriów niezawisłości i bezstronności i nie jest sędzią niezależnym, a skład orzekający z udziałem takiego sędziego nie jest sądem niezależnym ustanowionym uprzednio ustawą w rozumieniu art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 2 i art. 4 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Mając na względzie fakt, że co najmniej jeden z członków składu orzekającego w sprawie testu bezstronności jest osobą spełniającą kryteria, o których mowa w pytaniach prejudycjalnych SN, istnieje ścisły związek pomiędzy orzeczeniem w niniejszej sprawie, a wyrokiem TSUE. Stąd też zachodzi konieczność zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania przed TSUE. Udzielenie bowiem przez TSUE odpowiedzi pozytywnej oznaczać będzie, że skład w niniejszej sprawie, dotyczącej wymogów niezawisłości i bezstronności, nie jest sądem niezależnym ustanowionym uprzednio ustawą w rozumieniu art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 2 i art. 4 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Z kolei postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2024 r., sygn. akt III CB 65/24, Sąd Najwyższy zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym, dotyczącym prawidłowości składu sądu z udziałem sędziów powołanych w oczywiście nietransparentnej i pozornej procedurze nominacyjnej tj. m.in. z pytaniami: Czy art. 19 ust. 1 akapit 2 Traktatu o Unii Europejskiej, interpretowany w świetle art. 47 Karty Praw Podstawowych, należy rozumieć w ten sposób, że: 1) nie jest sądem niezależnym (w tym w sprawie objętej prawem Unii Europejskiej) taki sąd, w składzie którego zasiada osoba, która: została powołana na urząd sędziego sądu krajowego ostatniej instancji w oczywiście nietransparentnej i pozornej procedurze nominacyjnej, pomijającej ocenę rzeczywistych kompetencji do wykonywania zawodu sędziego ostatniej instancji, z zastosowaniem pozornego trybu odwoławczego, odbierającego samodzielność decyzyjną organowi uprawnionemu konstytucyjnie do przedstawiania wniosków o powołanie sędziów; b) została powołana w procedurze z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa nieposiadającej legitymacji demokratycznej; c) pozostaje osobiście zainteresowana potwierdzeniem prawidłowości procedury jej dotyczącej i orzeka o braku niezależności sądu jedynie na tej podstawie, że sędzia w składzie tego sądu został powołany w procedurze z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa, w skład której, zgodnie z prawem krajowym, wchodzą członkowie mający wymaganą legitymację demokratyczną; f) czerpie korzyści ze zmiany władzy wykonawczej, będąc członkiem organu zależnego od władzy wykonawczej.

Sędzia podniosła, że część członków składu orzekającego w niniejszej sprawie powołana została na urząd sędziego w ustroju niedemokratycznym bez gwarancji skutecznej ochrony sądowej, w procedurze konkursowej obowiązującej przed 2018 r., co do której Trybunał Konstytucyjny w wielu wyrokach stwierdził niezgodność procedury nominacyjnej z Konstytucją RP. Pytania prejudycjalne zatem ściśle dotyczą także ich statusu sędziego. Udzielenie odpowiedzi na powyższe pytania jest konieczne dla wyniku niniejszej sprawy, bowiem z wyroku TSUE wynikać będzie, czy skład w niniejszej sprawie dotyczącej wymogów niezawisłości i bezstronności jest sądem niezależnym, ustanowionym uprzednio ustawą, w rozumieniu art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 2 i art. 4 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Postanowieniem z 20 stycznia 2025 r., III FSK 719/24 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek sędzi NSA Danuty Oleś o wyłączenie jej od orzekania w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 5a § 1 p.u.s.a., "Dopuszczalne jest badanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, na wniosek uprawnionego, o którym mowa w § 3, jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy". Wniosek ten stanowi instytucję ustrojową i ma związek z możliwymi wątpliwościami co do spełniania przez konkretnego sędziego w konkretnej sprawie warunków bezstronności i niezawisłości, uruchomienie zaś tej procedury zależy od woli strony, która takie wątpliwości poweźmie. Ze względu na genezę tej instytucji i okoliczności jej wprowadzenia do systemu prawa, wątpliwości te co do zasady mają swoje źródło w trybie rekomendowania kandydata na stanowisko sędziowskie przez KRS po wejściu w życie ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 3). Pod względem poprawności językowej, przepis został zredagowany wadliwie ("dopuszczalne jest badanie (...), jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić to do naruszenia standardu (...)"), co powoduje, że przy jego wykładni rozstrzygające znaczenie powinny mieć nie dyrektywy językowe, lecz celowościowe. Na wadliwość językową przepisu i zasadność przyjęcia pierwszeństwa wykładni celowościowej, zapobiegającej fasadowości instytucji, zwrócono również uwagę w piśmiennictwie, rozważając znaczenie użytego w przepisie spójnika koniunkcji dla ustalenia, czy do wyłączenia sędziego konieczne jest łączne spełnienie przesłanek związanych z okolicznościami powołania i postępowaniem po powołaniu, czy też wystarczające jest spełnienie jednej z nich (zob. J. Chlebny, W. Chróścielewski: Test niezawisłości i bezstronności sędziego – forma przeciwdziałania kryzysowi w sądownictwie administracyjnym, PiP 2024, nr 6, s. 13).

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania wniosku, uprzedniemu rozważeniu podlegają podstawy do jego odrzucenia. Istnienia takich podstaw w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza, a stanowisko przedstawione w tym zakresie przez Sędzię, której wniosek dotyczy, nie znajduje uzasadnienia. Istnieje kategorialna różnica między odrzuceniem środka procesowego przez sąd i jego oddaleniem. Pierwsze ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy zainicjowanej takim środkiem procesowym, zaś drugie jest skutkiem uznania, że w okolicznościach sprawy nie ma podstaw do uwzględnienia danego środka procesowego i wydania orzeczenia zgodnie z żądaniem. Podstawą do odrzucenia środka procesowego mogą być zatem tylko takie okoliczności, które nie wiążą się z oceną spełnienia merytorycznych przesłanek określonych w art. 5a ust. 1 p.u.s.a., uzasadniających wyłączenie sędziego od rozpoznania sprawy. Ocena, czy przytoczone okoliczności uzasadniają żądanie, a zgłoszone dowody potwierdzają ich zaistnienie, dotyczy merytorycznego rozpoznania wniosku.

Zgodnie z art. 5a § 6 p.u.s.a., odrzuceniu podlega wniosek niespełniający wymagań, o których mowa w art. 5a § 5 p.u.s.a., wniosek złożony po upływie terminu albo z innych przyczyn niedopuszczalny. Wniosek Spółki został złożony w terminie, określonym w art. 5a § 4 p.u.s.a.

Przepis art. 5a § 5 stanowi, że wniosek powinien czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma procesowego, a ponadto zawierać żądanie stwierdzenia, że w danej sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w § 1 oraz przytoczenie okoliczności uzasadniających żądanie wraz z dowodami na ich poparcie. Wniosek Spółki został wniesiony w formie dokumentu elektronicznego i zawiera elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a.: oznaczenie sądu, nazwę wnioskodawcy i dane jego pełnomocnika, oznaczenie rodzaju pisma, podpis, wymienienie załączników, oznaczenie przedmiotu sprawy, sygnaturę akt sprawy, w jakiej wniosek został złożony, odpowiada zatem wymaganiom przewidzianym dla pisma procesowego.

Wniosek Spółki realizuje również warunek z art. 5a § 5 pkt 1 p.u.s.a., albowiem zawiera żądanie wyłączenia Sędzi od rozpoznania sprawy z uwagi na niespełnienie wymogu niezawisłości i bezstronności, co odpowiada żądaniu stwierdzenia, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 5a § 1 p.u.s.a.

Za wypełniony należy także uznać warunek z art. 5a § 5 pkt 2 p.u.s.a., przytoczenia okoliczności uzasadniających żądanie wraz z dowodami na ich poparcie. We wniosku wskazano zarówno na okoliczności związane z powołaniem Sędzi, a odnoszące się do etapu procedury przez Krajową Radą Sądownictwa, jak i okoliczności dotyczące jej zachowania po powołaniu. W tym zakresie Spółka wskazywała na okoliczności, które w jej przekonaniu, mogą wskazywać, że pozamerytoryczne względy decydowały o wyborze kandydatury sędzi Anny Dalkowskiej. Wskazywała też na okoliczności, dotyczące zarówno etapu powołania, jak i po powołaniu, które w jej przekonaniu, potwierdzają związki Sędzi z przedstawicielami władzy wykonawczej i w kontekście zakresu kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny, podważają w ocenie Spółki, bezstronność Sędzi w rozpoznaniu sprawy podatkowej, w sporze z organami administracji podatkowej. Są to elementy wniosku w dostatecznym zakresie wypełniające wymagania z art. 5a § 5 pkt 2 p.u.s.a. Nie jest zatem uzasadnione stanowisko Sędzi, wyrażone w jej oświadczeniu, że wnioskodawca nie powołał żadnych okoliczności towarzyszących jej powołaniu na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego poza faktem udziału przy nominacji Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r., jak też, że nie zawiera wniosek żadnego odniesienia do okoliczności konkretnej sprawy. Czy okoliczności te uzasadniają uwzględnienie wniosku, jest już kwestią jego merytorycznego rozpoznania przez Sąd. Tak więc stanowisko Sędzi przedstawione w oświadczeniu, że zarzuty jej stawiane są pozbawione podstaw, a podane okoliczności nie dowodzą niespełnienia wymogów niezawisłości i bezstronności, nie dostarcza argumentów przemawiających za odrzuceniem wniosku, a odnosi się do jego zasadności merytorycznej.

Należy przy tym wyjaśnić, że przepis art. 5a § 1 p.u.s.a jest przepisem wprowadzającym instytucję związaną z kształtowaniem składu orzekającego w sądzie administracyjnym, odmienną od instytucji procesowych wyłączenia sędziego, co wyjaśniono w uchwale siedmiu sędziów NSA z 3 kwietnia 2023 r., I FPS 3/22. W konsekwencji, badanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu jest dopuszczalne. Jakkolwiek badanie takie następuje na wniosek uprawnionego, to uprawniony do jego przeprowadzenia jest sąd w odpowiednio ukształtowanym składzie. Adresatem (pierwotnym) przepisu jest sąd, który dokonuje badania, albowiem na jego podstawie posiada kompetencje do przeprowadzenia takiej, szczególnej i nietypowej, procedury, uregulowanej w ustawie ustrojowej, a nie przepisach postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd bada, czy zgłoszone we wniosku okoliczności, w okolicznościach danej sprawy mogą doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy, z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy. Przepis wskazuje przesłanki, jakie mają być uwzględnione przy badaniu wniosku. Znamienne jest, że przepisy art. 5a § 12 i § 13 p.u.s.a., dotyczące odpowiednio oddalenia wniosku i uwzględnienia wniosku, nie zawierają już żadnych przesłanek merytorycznych, zatem wszystkie kryteria podlegające badaniu przez sąd ujęte zostały w art. 5a § 1 p.u.s.a.

Rozważając zatem relację między przepisem art. 5a § 1 i § 5 pkt 2 p.u.s.a. należy uznać, że przesłanki wyznaczające zakres badania przez sąd spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności nie pokrywają się z zakresem wymagań co do treści wniosku. Wniosek, co stanowi jego wymóg formalny, powinien zawierać przytoczenie okoliczności uzasadniających żądanie wraz z dowodami na ich poparcie, co nie oznacza, że ma wykazywać zaistnienie przesłanek uzasadniających wyłączenie sędziego, czyli uwzględnienie wniosku. Wadliwa jest interpretacja art. 5a ust. 1 p.u.s.a. przyjmująca, że badanie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności jest dopuszczalne po wykazaniu we wniosku, że w okolicznościach sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy. Jak powyżej wskazano, przepis dotknięty jest poważną wadą, jeżeli chodzi o jego językową redakcję, przy literalnym ujęciu należałoby przyjąć, że przedmiotowe badanie jest dopuszczalne, jeżeli w okolicznościach danej sprawy to badanie może doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności. Jest to wniosek oczywiście absurdalny, co uzasadnia tezę, że przepisowi nie można przypisywać struktury wyrażanej (odwróconą) formułą: "jeżeli ...to....". Za prawidłowe, albowiem pozwalające na zachowanie funkcjonalności regulacji, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje stanowisko, że wniosek uprawnionego o przeprowadzenie badania spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności, powinien zawierać przytoczenie okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, ze wskazaniem dowodów, co wyczerpuje obowiązek z art. 5a § 5 pkt 2 p.u.s.a., zaś sąd podejmuje rozstrzygnięcie po zbadaniu, czy te okoliczności powołane we wniosku, w okolicznościach danej sprawy, mogą doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy.

Należy przy tym podkreślić, że kwestie w jakikolwiek sposób związane i wkraczające w ocenę merytoryczną wniosku, nie mogą stanowić podstawy do jego odrzucenia również ze względu na art. 5a § 7 p.u.s.a, zgodnie z którym, o odrzuceniu wniosku niespełniającego wymagań, o których mowa w § 5, Naczelny Sąd Administracyjny zawiadamia właściwy organ samorządu zawodowego, do którego należy pełnomocnik. Przepis ten ma wyraźny charakter sankcyjny, zatem warunki wniosku określone w art. 5a § 5 p.u.s.a. nie mogą być intepretowane w sposób, który mógłby prowadzić do fasadowości instytucji uregulowanej w art. 5a ust. 1 p.u.s.a. i pozorności jej funkcji ochronnej i gwarancyjnej, przez stawianie wnioskowi takich wymogów formalnych, których spełnienie nie byłoby zależne wyłącznie od staranności strony, lecz zależało od oceny merytorycznej Sądu, co mogłoby zniechęcać strony do składania takich wniosków.

Za spełniony należy uznać także warunek przedstawienia dowodów. Jakkolwiek przepis posługuje się kategorią dowodu, to nie precyzuje tego pojęcia. Należy w związku z tym przyjąć, że za dowody w rozumieniu art. 5a § 5 pkt 2 p.u.s.a należy uznać wszelkie materiały odnoszące się do procedury powołania i osoby sędziego, zgodnie z ogólnym standardem proceduralnym dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dokumentacja przedłożona przez wnioskodawcę łącznie z wnioskiem spełnia te kryteria. Nie można również pomijać, że wniosek, który ma dotyczyć konkretnego sędziego, może być zgłoszony w bardzo ograniczonym terminie tygodnia od zawiadomienia strony przez sąd o składzie rozpoznającym sprawę. Upływ tego terminu powoduje wygaśnięcie prawa do wniesienia wniosku. Wobec tego, nawet próba skorzystania z trybu dostępu do informacji publicznej, nie gwarantuje otrzymania w terminie przez wnioskodawcę jakichkolwiek dokumentów. W tej sytuacji, za w pełni dopuszczalne należy uznać dowody z powszechnie dostępnych źródeł, takie jak portale internetowe, publikacje prasowe, publikowane dokumenty z procedury powołania, na jakie powołała się w niniejszej sprawie Spółka i których kopie załączyła, jak też powołanie się na okoliczności powszechnie znane, które z kolei nie wymagają dowodu.

Nie zachodzi także żadna inna okoliczność świadcząca o niedopuszczalności wniosku, która mogłaby uzasadniać jego odrzucenie. Wniosek został złożony wobec sędziego sądu administracyjnego, wyznaczonego do rozpoznania skargi kasacyjnej (art. 5a § 2 p.u.s.a.), przez uprawnioną stronę postępowania (art. 5a § 3 p.u.s.a), sporządzony przez doradcę podatkowego (art. 5a § 4 p.u.s.a. w zw. z art. 175 § 3 pkt 1 p.p.s.a.).

Nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku sędzi Anny Dalkowskiej o zawieszenie niniejszego postępowania prowadzonego w trybie art. 5a p.u.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone względem analogicznych wniosków w sprawach o sygnaturach: III FSK 458/23, III FSK 1405/23, III FSK 111/24 i III FSK 112/24. Po pierwsze, przedmiotem kontroli w sprawie zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym o sygn. P 4/23, jest zgodność z Konstytucją przepisów art. 29 § 4 i 5 w związku z art. 29 § 15 oraz z art. 29 § 18 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym, które regulują postępowanie w sprawie spełnienia wymogów niezawisłości i bezstronności przez sędziego Sądu Najwyższego i sędziego delegowanego do pełnienia czynności sędziowskich w Sądzie Najwyższym. Rozwiązania prawne zawarte w art. 19 ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym, a dotyczące testu niezawisłości, oraz przepis art. 5a p.u.s.a. w odniesieniu do badania niezawisłości i bezstronności sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym, mimo podobieństwa rozwiązań, formalnie stanowią odrębne regulacje, odnoszące się do różnych sądów. Udzielenie odpowiedzi na pytanie postawione Trybunałowi Konstytucyjnemu nie może zatem mieć bezpośredniego wpływu na wynik niniejszego postępowania i nie stanowi kwestii prejudycjalnej.

Co do zasady przy tym, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 5a p.u.s.a., przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają ograniczone zastosowanie. Procedura badania spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności została uregulowana w ustawie ustrojowej i przepisy p.p.s.a. stosuje się w zakresie wynikającym z tej regulacji i niezbędnym do jej realizacji. W szczególności, zgodnie z odesłaniem z art. 5a § 18 p.u.s.a., w sprawach nieuregulowanych w ustawie, do postępowania toczącego się na skutek wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o zażaleniu. Oczywiście, odesłanie do stosowania przepisów o zażaleniu, na drodze kolejnych odesłań z art. 197 § 2 i art. 193 p.p.s.a., prowadzi do możliwości stosowania przepisów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Należy mieć jednak na względzie, że odesłanie następuje do stosowania odpowiedniego. Stosowanie odpowiednie wymaga uwzględnienia szczególnego charakteru postępowania testowego i jego celu. Wniosek złożony na podstawie art. 5a p.u.s.a. nie jest wnioskiem, o jakim mowa w art. 63 p.p.s.a., wniosek ten nie wszczyna odrębnego postępowania sądowego, ale w granicach danej sprawy sądowoadministracyjnej, inicjuje postępowanie wpadkowe, tak jak przykładowo wniosek o wyłączenie sędziego. Postępowanie prowadzone z takiego wniosku nie ma na celu ochrony interesu prawnego sędziego poddanego testowi. Przedmiotem ochrony jest prawo strony do rozpoznania sprawy przez bezstronny i niezawisły sąd, a nie sfera interesu sędziego, przez udział w konkretnym składzie orzekającym sędzia nie realizuje własnych uprawnień, które podlegałyby ochronie i uzasadniały zawieszenie postępowania, co z kolei miałoby hamujący wpływ na możliwość rozpoznania sprawy sądowej, dotyczącej ochrony interesu prawnego strony tego postępowania. Ustawodawca jednoznacznie sprzeciwia się takiej możliwości, wprowadzając regulację dotyczącą terminów rozpoznawania wniosków, zawartą w art. 5a § 11 i § 14 p.u.s.a. Terminy wskazane przez ustawodawcę, jakkolwiek o instrukcyjnym charakterze, sprzeciwiają się zawieszeniu postępowania testowego, gdyż brak rozpoznania wniosku złożonego na podstawie art. 5a p.u.s.a. stoi na przeszkodzie do rozpoznania sprawy sadowoadministracyjnej. Wskazane argumenty, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniają tezę, że przy rozpoznawaniu wniosku dotyczącego zbadania wymogów niezawisłości i bezstronności, nie stosuje się przepisów rozdziału 9 p.p.s.a., regulujących zawieszenie postępowania i jego podjęcie. Zawieszenie takie odnosiłoby się w swych skutkach w istocie do postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie zawisłej ze skargi (skargi kasacyjnej) strony, a nie wyłącznie do rozpoznania wniosku złożonego w trybie art. 5a p.u.s.a., a do tego skład wylosowany do rozpoznania wniosku z art. 5a p.u.s.a. nie ma uprawnienia, nie jest wszak sądem orzekającym w sprawie (ze skargi bądź skargi kasacyjnej).

Przechodząc do merytorycznej oceny wniosku Spółki, a jednocześnie odnosząc do stanowiska sędzi Anny Dalkowskiej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że na podstawie art. 5a p.u.s.a. jest uprawniony do orzekania w jego przedmiocie, co bynajmniej nie oznacza ani kontroli uchwały podjętej przez KRS, ani kontroli wyroku Sądu Najwyższego z 10 listopada 2020 r., sygn. I NO 123/20, oddalającego odwołanie od tej uchwały. W przypadku wniosku, ustawodawca przyjął model kontroli incydentalnej, ograniczonej do przypadku konkretnej sprawy. Skutkiem uwzględnienia wniosku jest wyłączenie sędziego od rozpoznania wyłącznie danej sprawy, a zgodnie z art. 5a § 13 zd. drugie p.u.s.a., wyłączenie sędziego od udziału w danej sprawie nie może stanowić podstawy do wyłączenia tego sędziego w innych sprawach rozpoznawanych z jego udziałem. Takie ograniczone skutki wiążące się z uwzględnieniem wniosku świadczą, że rozważanie okoliczności towarzyszących powołaniu, co wprost przewiduje art. 5a § 1 p.u.s.a., nie stanowi kontroli procedury powołania i nie wpływa na jej wynik.

Na przeszkodzie do przeprowadzenia postępowania z wniosku Spółki i rozważenia okoliczności towarzyszących powołaniu nie stoją też powołane przez sędzię wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawach K 5/17 z 20 czerwca 2017 r. i K 12/18 z 25 marca 2019 r., odnoszące się do trybu powoływania członków KRS stanowiących sędziowską część Rady. Przepis art. 5a p.u.s.a. został wszak dodany ustawą z 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1259) i obowiązuje od 15 lipca 2022 r., co wskazuje, że powody stanowiące przyczyny wprowadzenia tej regulacji nie ustały na mocy powołanych wyroków TK.

Przedmiotem badania przy rozpoznaniu wniosku jest spełnienie przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności przy rozstrzyganiu konkretnej sprawy. Prawo do bezstronnego i niezawisłego sądu jest konstytucyjnym publicznym prawem podmiotowym w każdej sprawie sądowej. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Natomiast w myśl art. 178 ust. 1 Konstytucji, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W umowach międzynarodowych prawo to zagwarantowano w art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284) – dalej jako Europejska Konwencja Praw Człowieka, oraz w art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 38, poz. 167). O prawie do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy stanowi także art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C z 2007 r. Nr 303/1) – dalej: KPP. Z kolei Traktat o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, dalej: TUE) w art. 19 ust. 1 stanowi, że Państwa Członkowskie ustanawiają środki zaskarżenia niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii.

Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko, że niezawisłość obejmuje kilka elementów: 1) bezstronność w stosunku do uczestników postępowania; 2) niezależność wobec organów (instytucji) pozasądowych; 3) samodzielność sędziego wobec władz i innych organów sądowych; 4) niezależność od wpływów czynników politycznych, zwłaszcza partii politycznych; 5) wewnętrzną niezależność sędziego (zob. J. Chlebny, W. Chróścielewski: Test niezawisłości i bezstronności sędziego – forma przeciwdziałania kryzysowi w sądownictwie administracyjnym, PiP 2024, nr 6, s. 4-5 i powoływana tam literatura). Mając na uwadze treść i motywy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt I FPS 3/22 należy przyjąć, że przesłanka spełniania przez sędziego sądu administracyjnego wymogów "niezawisłości i bezstronności" ma charakter autonomiczny, z akcentem na niezawisłość jako kategorię szerszą od bezstronności, tj. obejmującą również bezstronność jako brak powiązań sędziego (osobistych, ekonomicznych, służbowych itp.) mających wpływ na orzekanie w postępowaniu sądowym na każdym jego etapie (postanowienie NSA z 7 października 2024 r., sygn. III FSK 605/24).

Należy przy tym podkreślić, że kwestia bezstronności i niezawisłości sądu i sędziego nie może być sprowadzana wyłącznie do postaw osobistych i przymiotów charakteru sędziów. Bezstronność i niezawisłość mają swój substrat instytucjonalny. Wymagają rozwiązań instytucjonalnych, odnoszących się do organizacji sądów, statusu sędziów, mechanizmów ich powołania, separacji od władzy politycznej, organizacji procedur sądowych, gwarantujących rzeczywistą odrębność władzy sądowniczej, jej niezawisłość i bezstronność, odpowiadające modelowi państwa prawnego. Jest to konieczne nie tylko z względów pragmatycznych, ale również ze względu na opinię społeczną. Ważne jest zastrzeżenie, że istotne jest, aby w odbiorze społecznym istniało przekonanie o niezawisłości, co określa się mianem niezawisłości w aspekcie obiektywnym. Dla jej realizacji konieczne jest przekonanie, że istniejące rozwiązania organizacyjno-prawne gwarantują realizację niezawisłości sędziów, brak takich rozwiązań lub ich ułomność stwarzają podstawy do zarzutów zależności i braku bezstronności ze strony obywateli (zob. I. Bogucka w: System Prawa Administracyjnego, T. 13 Etyka urzędnicza i etyka służby publicznej. Red. H. Izdebski, C.H. Beck 2016, s. 482-483).

Także z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wynika, że wymagane na mocy prawa Unii w odniesieniu do sądów, do których należy dokonywanie wykładni i stosowanie prawa Unii, gwarancje niezawisłości i bezstronności oznaczają, że muszą istnieć zasady, w szczególności co do składu organu, powoływania jego członków, okresu trwania ich kadencji oraz powodów ich wyłączania lub odwołania, pozwalające wykluczyć, w przekonaniu jednostek, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do podatności tego organu na wpływ czynników zewnętrznych oraz jego neutralności względem ścierających się przed nim interesów. Wymóg niezawisłości sędziowskiej, stanowiącej integralny element sądzenia, wchodzi w zakres istoty prawa do skutecznej ochrony sądowej oraz prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, które to prawo ma fundamentalne znaczenie jako gwarancja ochrony wszystkich praw, jakie podmioty prawa wywodzą z prawa Unii, oraz zachowania wartości wspólnych państwom członkowskim określonych w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, w szczególności wartości państwa prawnego (por. wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., Komisja/Polska, C-791/19, EU:C:2021:596, punkt 58 i przytoczone tam orzecznictwo).

Zapewnieniu niezawisłości i bezstronności sędziów służy m. in. tryb wyłaniania kandydatów na sędziego, a zwłaszcza kluczowa w nim rola Krajowej Rady Sądownictwa, która zgodnie z art. 186 ust. 1 Konstytucji powinna stać na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Nowelizacja ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, dokonana ustawą z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 17 stycznia 2018 r., zmieniła sposób wyboru sędziów do Rady, co doprowadziło do kryzysu legitymizacji działań tego organu i kwestionowania przymiotów bezstronności i niezawisłości u osób rekomendowanych przez tę Radę. Tryb powołania na urząd sędziego osób wskazanych przez Krajową Radę Sądownictwa ukształtowaną w oparciu o przepisy po nowelizacji z 8 grudnia 2017 r., został zakwestionowany w orzecznictwie: w wyroku Wielkiej Izby Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 listopada 2019 r. w sprawach połączonych C-585/18, C-624/18 i C-625/18, (EU:C:2019:982), w wyroku Wielkiej Izby Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 grudnia 2023 r. w sprawie C-718/21; w wyrokach Europejskiego Trybunału Praw Człowieka: z dnia 22 lipca 2021 r., skarga nr 43447/19, R. przeciwko Polsce (HUDOC); z dnia 8 listopada 2021 r., skargi nr 49868/19 i 57511/19 D. i O. przeciwko Polsce (HUDOC); z dnia 3 lutego 2022 r., skarga nr 1469/20, A. sp. z o.o. przeciwko Polsce (HUDOC).

Z uwzględnieniem tych okoliczności należy postrzegać regulacje wprowadzone ustawą z 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw, w tym przepis art. 5a p.u.s.a. Wprowadzona nim instytucja, mimo szeregu dostrzeganych w piśmiennictwie ułomności, powinna być wykorzystywana w celu zabezpieczenia prawa strony do sądu. Zgłaszanie przez strony wątpliwości i zastrzeżeń pod adresem sędziego jest nie tylko uprawnione ze względu na istniejącą podstawę prawną, ale także uzasadnione zaistniałą, opisaną sytuacją. W uzasadnieniu do projektu zmian wskazano, że: "celem tej instytucji jest zapewnienie uczestnikom postępowania sądowego lub sądowo-administracyjnego gwarancji procesowych, że nie występują jakiekolwiek wątpliwości odnośnie bezstronności i niezawisłości sędziego orzekającego w sprawie".

Powołanie sędzi Anny Dalkowskiej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej przepisami ustawy zmieniającej z 2017 r. wchodzi wobec powyższego w zakres okoliczności towarzyszących powołaniu, których nie można pomijać. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku Wielkiej Izby z dnia 21 grudnia 2023 r., C-718/21 uznał, że właśnie ukształtowanie składu Krajowej Rady Sądownictwa w sposób przewidziany tą ustawą stanowi jeden z istotnych elementów systemowo-celowościowych wskazujący na to, że sędziowie powołani przy udziale tej Krajowej Rady Sądownictwa nie dają gwarancji niezawisłości i bezstronności (punkt 77 wyroku).

W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na stwierdzenia zawarte przez sędzię Annę Dalkowską w jej oświadczeniu z 27 lutego 2025 r. Odnosząc się do twierdzeń wniosku, Sędzia uznała, że sformułowania pełnomocnika zawarte we wniosku nie polegają na prawdzie, naruszają jej dobra osobiste i mogą stanowić podstawę do skorzystania przez nią w przyszłości ze środków ochrony sądowej. Należy zatem wskazać, że Spółka skorzystała z dopuszczalnego środka prawnego, służącego ochronie jej prawa do sądu i podała okoliczności, które w jej ocenie uzasadniają wniosek, powołując się na załączone materiały. Instytucja z art. 5a § 1 p.u.s.a. nie służy do ochrony pozycji zawodowej sędziego. Skorzystanie przez stronę z prawa do złożenia wniosku może być dla sędziego niekomfortowe, nie daje to jednak podstawy do sugerowania wystąpienia na drogę prawną, celem zweryfikowania prawidłowości twierdzeń strony. Do weryfikacji wniosku służy postępowanie zainicjowane tym wnioskiem.

Badanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności powinno zostać przeprowadzone z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu. Dla wyłączenia sędziego od rozpoznania sprawy nie jest jednak konieczne spełnienie łącznie obydwu przesłanek. W kontekście celu tej regulacji, jakim jest zagwarantowanie obiektywnego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej przez bezstronnych i niezawisłych sędziów, brak jest podstaw do przyjęcia, że sędzia spełnia wymóg niezawisłości i bezstronności, w sytuacji, gdy przeczą temu – choćby tylko niektóre - okoliczności spośród wymienionych w art. 5a § 1 p.u.s.a. (postanowienie NSA z 4 lutego 2025 r., I FSK 2391/21).

W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2023 r., I FPS 3/22 - odwołującej się do oceny obiektywnych warunków postrzegania sądu jako niezawisłego i bezstronnego, zgodnie z kryteriami wskazanymi w wyroku TSUE z dnia 19 listopada 2019 r. w sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18 oraz nawiązującej do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu uchwały połączonych Izb Sądu Najwyższego: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt BSA-I-4110-1/20, rozwiniętej później w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. akt I KZP 2/22 (OSNK 2022, nr 6, poz. 22) - wskazano, że mechanizm kontroli standardu niezawisłości i bezstronności powinien polegać na ocenie zarówno poszczególnych postępowań konkursowych, jak też okoliczności odnoszących się do samych sędziów biorących w nich udział oraz charakteru spraw, w których orzekają (orzekały) sądy z ich udziałem, co oznacza, że przy ocenie wpływu procesu powołania na urząd sędziego na dochowanie standardu bezstronności i niezawisłości sądu orzekającego z udziałem takiego sędziego konieczne jest uwzględnienie całego zespołu rozmaitych kryteriów. Mianowicie: 1) w przypadku sądów wyższego szczebla w strukturze organizacyjnej organów wymiaru sprawiedliwości za obowiązujący trzeba przyjąć wyższy poziom wymagań w zakresie minimalnych warunków bezstronności i niezawisłości; 2) rozróżnić należy sytuacje, w których oceniane powołanie nastąpiło po raz pierwszy na urząd sędziego, oraz w których wiązało się z objęciem kolejnego urzędu przez sędziego, w sądzie wyższego rzędu (uwzględnienie charakteru awansu - jak szybko do niego doszło, na jakie stanowisko awansował dany sędzia); 3) przy dokonywaniu tej oceny znaczenie mogą mieć szczególne okoliczności dotyczące samego sędziego, np. zaangażowanie sędziego bezpośrednio przed powołaniem na urząd w jednostkach podległych Ministrowi Sprawiedliwości lub innych organach władzy wykonawczej lub Krajowej Radzie Sądownictwa – w okresie, w którym kierownictwo organów zwierzchnich tych jednostek kształtowane było przez większość parlamentarną uchwalającą ustawę z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw; 4) stosunek sędziego do dokonywanych zmian, publicznie wyrażany zarówno w procedurze konkursowej, jak i później, zwłaszcza w zakresie akceptacji niekonstytucyjnych działań organów władzy wykonawczej wobec sądów, czy akceptacji utraty przez Krajową Radę Sądownictwa przymiotu niezależności; 5) wpływ na ocenę bezstronności i niezawisłości sędziego może mieć również stwierdzenie innych wadliwości postępowania konkursowego, takich jak np.: zaniechanie wyłączenia się poszczególnych członków Krajowej Rady Sądownictwa z postępowania prowadzonego wobec osób z nimi powiązanych; pozytywne rozstrzyganie konkursów na urząd sędziego na rzecz osób uzyskujących awanse o charakterze administracyjnym w strukturze sądownictwa w drodze arbitralnych decyzji Ministra Sprawiedliwości; szczególny brak transparentności procedur konkursowych; uzyskanie wskazania Rady na urząd sędziego przy braku opinii organów samorządu sędziowskiego lub po uzyskaniu opinii wyraźnie ukazującej brak poparcia kandydatury lub wskazanie osoby o oczywiście mniejszych kompetencjach w stosunku do innych osób startujących w konkursie; 6) wobec strukturalnego uzależnienia Krajowej Rady Sądownictwa od władzy politycznej, większe wątpliwości co do dochowania standardów bezstronności i niezawisłości będą występować wówczas, gdy w danej sprawie sąd miałby orzekać w kwestiach istotnych z punktu widzenia tej władzy.

Rozważenie okoliczności podniesionych we wniosku prowadzi do uznania, że jest on uzasadniony.

Sędzia Anna Dalkowska została powołana na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Nr 1130.20.2021 z dnia 15 lutego 2021 r., na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (uchwała nr 487/2020 z dnia 18 czerwca 2020 r.) ukształtowanej przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. W okresie poprzedzającym to powołanie, w latach 2000-2021 była sędzią Sądu Rejonowego w Gdyni w wydziale cywilnym. Bezpośrednio ze stanowiska sędziego sądu rejonowego została zatem powołana na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, startując do Izby Finansowej. Natomiast w okresie poprzedzającym to powołanie, w latach 2017-2019 była delegowana do Ministerstwa Sprawiedliwości do Departamentu Prawa Administracyjnego, gdzie pełniła funkcję zastępcy dyrektora i dyrektora. Następnie w latach 2019-2021 była podsekretarzem stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości. Funkcję tę pełniła przy tym do 12 kwietnia 2021 r., czyli także po powołaniu na sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Te okoliczności potwierdzają, że udział w konkursie na stanowisko sędziego NSA w Izbie Finansowej miał miejsce w czasie współpracy Sędzi z Ministrem Sprawiedliwości i już po zmianach wprowadzonych w składzie Krajowej Rady Sądownictwa.

W tym kontekście należy postrzegać wątpliwości Spółki, czy Sędzia mająca rozpoznawać skargę kasacyjną organu administracji skarbowej awansu swego nie zawdzięcza swojej pozycji w administracji rządowej i relacjom z ośrodkiem politycznym. Podnoszone przez Spółkę argumenty pozwalają uznać, że wątpliwości te zostały dostatecznie uwiarygodnione, dotyczą przy tym szeregu wyżej wskazanych kryteriów: doszło do powołania na stanowisko sędziego sądu ostatniej instancji, wydającego orzeczenia prawomocne, awans zawodowy nastąpił bezpośrednio ze stanowiska sędziego sądu rejonowego, bezpośrednio po okresie (a nawet w czasie jego trwania) współpracy z organem władzy wykonawczej, do sądu rozstrzygającego sprawy istotne z punktu widzenia władzy wykonawczej (kontrola administracji publicznej), niedwuznaczne jest też aprobujące stanowisko sędzi względem zmian wprowadzonych w ustroju Krajowej Rady Sądownictwa (będących przyczyną utraty legitymizacji przez ten organ), która kandydowała do jej składu i została wybrana uchwałą Sejmu z 12 maja 2022 r. na czteroletnią kadencję, pełni też w tej Radzie funkcję członka Prezydium KRS. Istotne jest przy tym, co należy podkreślić, że jest to wynik dobrowolnego zaangażowania się Sędzi w pracę organu, którego status jest kwalifikowany w wiążącym orzecznictwie unijnym i międzynarodowym jako niezgodny z prawem unijnym i międzynarodowym.

W odbiorze społecznym i Spółki zgłoszone zastrzeżenia w szczególności potwierdzają następujące, podniesione dodatkowo okoliczności.

Kwalifikacje Sędzi do objęcia funkcji sędziego sądu administracyjnego były już wcześniej badane w roku 2012 w konkursie na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego. W konkursie tym za kandydaturą sędzi Anny Dalkowskiej nie oddano głosów "za", oddano 6 głosów "przeciw" przy 8 głosach "wstrzymujących się". Bezsporne jest, że sędzia nigdy nie orzekała w sprawach administracyjnych. Dla kandydatów na stanowisko sędziego NSA art. 7 p.u.s.a w zw. z art. 6 § 1 pkt 6 p.u.s.a. przewiduje w szczególności wymóg wyróżnia się wysokim poziomem wiedzy w dziedzinie administracji publicznej oraz prawa administracyjnego i innych dziedzin prawa związanych z działaniem organów administracji publicznej.

Sędzia Anna Dalkowska legitymuje się stopniem doktora nauk prawnych w zakresie prawa uzyskanym w 2009 roku, dorobkiem publikacyjnym, dorobkiem naukowo-dydaktycznym w Wyższej Szkole Prawa i Dyplomacji w Gdyni (2009-2013) oraz w Wyższej Szkole Bankowej w Gdańsku (od 2013 r.). Trafnie jednak wskazuje wnioskodawca, że dorobek naukowy sędzi Anny Dalkowskiej, nie dotyczy zasadniczo kwestii związanych z prawem podatkowym, a także z prawem administracyjnym. W ograniczonym zakresie dotyczy egzekucji administracyjnej, co nie daje podstaw do przyjęcia, że świadczy o na tyle wysokim poziomie wiedzy z zakresu prawa podatkowego i administracyjnego, że uzasadnia wyższą ocenę jej kandydatury, niż kandydatur wieloletnich sędziów sądu administracyjnego, orzekających w zakresie spraw rozpatrywanych w Izbie Finansowej NSA i powołania Sędzi do orzekania bezpośrednio w tej Izbie. Także w czasie pracy w ministerstwie Sędzia nie zajmowała się prawem finansowym i podatkowym, lecz sprawami związanymi z nieruchomościami i reprywatyzacją, w tym dotyczącymi przygotowania ustawy dotyczącej nieruchomości warszawskich. Również profil pism, jakie redagowała ("Probacja", "Prawo i klimat", "Nieruchomości@"), nie wskazuje w sposób oczywisty na kompetencje sędzi Anny Dalkowskiej w zakresie prawa podatkowego i administracyjnego, a raczej na cywilnoprawne ukierunkowanie jej kompetencji.

Jedynie w przedłożonej przez sędzię Annę Dalkowską opinii Rektora Wyższej Szkoły Bankowej w Gdańsku wskazywano na wysoki poziom wiedzy kandydatki w zakresie prawa podatkowego, natomiast w pozostałych opiniach nie wskazywano na jej merytoryczne kompetencje w zakresie prawa finansowego, mimo że kandydatka ubiegała się o stanowisko sędziego NSA w Izbie Finansowej. Zwrócono również uwagę na fakt, że z przedłożonych opinii, dwie z nich zostały sporządzone w Ministerstwie Sprawiedliwości przez dyrektora Departamentu Prawa Administracyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości oraz Sekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, a Minister Sprawiedliwości jest jednym z członków KRS, pochodziły zatem od osób pozostających w zależności służbowej z członkiem KRS.

Tymczasem w procedurze konkursowej Krajowa Rada Sądownictwa oceniła kandydaturę Sędzi jako lepszą od kandydatur: kandydata legitymującego się tytułem naukowym profesora nauk prawnych, dorobkiem dydaktycznym i publikacyjnym oraz wieloletnią praktyką radcy prawnego; kandydata legitymującego się wykształceniem wyższym w dwóch kierunkach: administracji i prawa, kilkunastoletnią praktyką orzeczniczą w administracji finansowej, ukończeniem studiów podyplomowych m.in. w zakresie prawa podatkowego Unii Europejskiej, dorobkiem dydaktycznym i publikacyjnym w zakresie prawa finansowego i administracyjnego oraz kilkunastoletnim dorobkiem orzeczniczym w sądownictwie administracyjnym, w którym w latach 2005-2007 zajmował początkowo stanowisko asesora sądowego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu, a następnie – od 2007 r. – sędziego tego sądu, przy czym od 2013 r. pozostawał delegowany do pełnienia czynności sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Izbie Finansowej, a także bardzo dobrymi opiniami sędziów administracyjnych – Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz Prezesa tego Sądu; kandydata legitymującego się kilkuletnią praktyką orzeczniczą w administracji finansowej, ukończeniem studiów podyplomowych m.in. w zakresie prawa podatkowego Unii Europejskiej, dorobkiem dydaktycznym i publikacyjnym w zakresie prawa finansowego i administracyjnego, stopniem doktora nauk prawnych oraz kilkunastoletnim dorobkiem orzeczniczym w sądownictwie administracyjnym, w którym w latach 2004-2007 zajmował początkowo stanowisko asesora sądowego, a następnie – od 2007 r., sędziego, który był również delegowany do pełnienia czynności sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Izbie Finansowej, legitymującego się pozytywną opinią Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Dokonując wyboru w uchwale Krajowa Rada Sądownictwa stwierdziła, że o wyborze kandydatury sędzi Anny Dalkowskiej zadecydowały oceniane łącznie wieloletnie doświadczenie zawodowe i przedłożone wysokie opinie dotyczące jej pracy.

W tej sytuacji wątpliwości co do braku wpływu pozamerytorycznych względów na powołanie Sędzi na stanowisko sędziego NSA w Izbie Finansowej nie wydają się pozbawione podstaw.

W związku z udziałem Sędzi w składzie Krajowej Rady Sądownictwa, korzysta ona z możliwości orzekania w zmniejszonym wymiarze, co niewątpliwie stanowi przywilej, jeżeli chodzi o wykonywanie obowiązków sędziego. Sędzia korzystała ze zmniejszonego wymiaru orzekania do jednej sesji w miesiącu w okresie od dnia 1 września 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r., a od 1 stycznia 2023 r. korzysta ze zmniejszonego wymiaru orzekania do dwóch sesji w miesiącu, co może być postrzegane jako korzyść płynąca z udziału w składzie KRS.

Na ocenę priorytetów w działalności sędzi Anny Dalkowskiej mogą też mieć wpływ dokonywane przez nią wybory po powołaniu. Znaczące dla społecznego odbioru siły jej relacji z organem władzy wykonawczej jest to, że nie tylko od razu nie zrezygnowała z funkcji podsekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, sprawując ją jeszcze przez prawie dwa miesiące, tj. od czasu nominacji w dniu 23 lutego 2021 r. do dnia 12 kwietnia 2021 r., ale już w dniu odbioru aktu nominacji do pełnienia funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła oświadczenie o wyrażeniu zgody na dalsze delegowanie do tej funkcji. Jako sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego zignorowała zatem fakt, że takie łączenie funkcji urzędniczej w strukturze władzy wykonawczej z funkcją sędziego sądu administracyjnego powołanego do dokonywania w ramach sądownictwa administracyjnego kontroli administracji publicznej, stoi w kolizji w wymogiem niezawisłości i bezstronności.

Tym samym uzasadnione jest stanowisko wnioskodawcy, że nie tylko okoliczności towarzyszące powołaniu sędzi sądu rejonowego Anny Dalkowskiej na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz również okoliczności postępowania sędzi Anny Dalkowskiej po jej powołaniu do pełnienia funkcji sędziego NSA wzbudzają uzasadnione przekonanie, że nie spełnia ona standardów niezawisłości i bezstronności, co z kolei może w odczuciu społecznym osłabiać zaufanie do bezstronności sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rozstrzygając o wadze zgłoszonych okoliczności związanych z powołaniem i postępowaniem Sędzi po powołaniu dla rozpoznania przedmiotowej sprawy z zachowaniem standardu niezawisłości i bezstronności, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że mają one znaczenie zarówno ze względu na osobę uprawnionego, jak i okoliczności sprawy. Sprawa dotyczy sporu Spółki z organem administracji skarbowej, skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 615 z późn. zm., dalej: uKAS), Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową. Jej organami są w szczególności: minister właściwy do spraw finansów publicznych, Szef Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej, naczelnik urzędu skarbowego. Minister właściwy do spraw finansów publicznych ma natomiast uprawnienia nadzorcze względem realizacji zadań KAS. Spółka w złożonym wniosku powołuje się zaś na okoliczności świadczące o współpracy Sędzi z władzą wykonawczą, zarówno w okresie poprzedzającym jej powołanie na sędziego NSA, jak i już po tym powołaniu. Sędzia sądu administracyjnego rozpoznaje sprawy, w których stroną – co do zasady - jest organ administracji publicznej. Kwestia niezawisłości i bezstronności postrzegana być zatem musi z uwzględnieniem tej okoliczności. Ważącą rolę odgrywa brak możliwości przypisania sędziemu związków z władzą wykonawczą, zaś możliwe relacje sędziego z władzą wykonawczą, z ośrodkami władzy politycznej, mogą uzasadniać zastrzeżenia co do niezawisłości i bezstronności w oczach stron postępowania. Niezależnie od powyższego, kwestia okoliczności dotyczących uprawnionego i charakteru sprawy jako przesłanek wyłączenia sędziego, na co zwrócono uwagę w orzecznictwie, może stanowić przesłankę negatywną do uwzględnienia wniosku wtedy, gdy nie został on złożony w konkretnej sprawie administracyjnej albo w stosunku do sędziego, który nie został "wyznaczony do składu sądu rozpoznającego sprawę co do istoty lub skargę kasacyjną" (art. 5a § 2 p.u.s.a.), brak jest bowiem podstaw, aby okoliczności indywidualne danej sprawy uzasadniały różnicowanie spraw sądowoadministracyjnych na sprawy takie, w których standard niezawisłości sędziego powinien być realizowany oraz inne sprawy, w których wymóg taki mógłby być niespełniony (tak postanowienia NSA z 7 października 2024 r., III FSK 605/24, z 10 stycznia 2025 r., III FSK 458/23, z 4 lutego 2025 r., I FSK 2391/21).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie objętej wnioskiem spełnione zostały przesłanki określone w art. 5a § 1 p.u.s.a. do wyłączenia sędzi Anny Dalkowskiej od udziału w postępowaniu w sprawie o sygn. III FSK 719/24. Zostały one zbadane pod kątem wymogów niezawisłości i bezstronności, a okoliczności towarzyszące wyborowi kandydatury Sędzi na stanowisko sędziego NSA oraz jej postępowanie po powołaniu na to stanowisko, mogą zarówno w odczuciu skarżącego, jak i społecznym budzić uzasadnione zastrzeżenia co do zachowania wymogów bezstronności i niezawisłości w przypadku udziału Sędzi w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 5a § 13 p.u.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.