III FSK 66/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Agnieszka Olesińska, po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 534/23 w sprawie ze skargi Asesora Prokuratury Rejonowej w Z. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia 15 września 2022 r., nr XL/564/2022 w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 14 lipca 2023 r., I SA/Kr 534/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi Asesora Prokuratury Rejonowej w Z. na uchwałę Rady Miasta Z. z 15 września 2022 r. w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej uchwały.

W skardze kasacyjnej organ, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 4 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm., dalej: "u.o.a.n.") poprzez błędną wykładnię ww. przepisów powodującą błędne przyjęcie, że nadanie mocy wstecznej zaskarżonej uchwale w § 3 nie miało podstaw i naruszało zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym fundamentalne zasady konstytucyjne tj. art. 2 Konstytucji RP oraz art. 31 ust 3 Konstytucji RP.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Zarządzeniem z 22 kwietnia 2024 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429), w brzmieniu obowiązującym od 15 kwietnia 2023 r., skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Strony zostały o tym powiadomione i pouczone o możliwości uzupełnienia argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej, bądź motywów usprawiedliwiających żądanie jej oddalenia, w odrębnym piśmie procesowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest oczywiście niezasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 w zw. z art. 5 u.o.a.n. W myśl art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W ust. 2 powyższego przepisu wskazano, że w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 5 u.o.a.n., przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

W sprawie niniejszej przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 26 września 2022 r. W myśl § 3 uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2022 r. Słusznie sąd pierwszej instancji wskazał, że nadanie mocy wstecznej zaskarżonej uchwale w § 3 nie miało podstaw i naruszało zasady demokratycznego państwa prawnego.

W art. 2 Konstytucji RP wyrażona została zasada demokratycznego państwa prawnego, z której to wynika zasada lex retro non agit (zakaz retroaktywności prawa). Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, w wyjątkowych okolicznościach dopuszczalne jest wprowadzenie pewnych odstępstw od zasady lex retro non agit, jeśli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa (wyrok TK z 7 lutego 2001 r., K 27/00). Takie odstępstwa należy jednak traktować jako zjawiska o charakterze wyjątkowym, a za ich wprowadzeniem muszą przemawiać szczególne względy aksjologiczne, aprobowane konstytucyjnie (wyrok TK z 5 września 2007 r., P 21/06, por. M. Wolanin, Czemu nie stoją na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego? Rozważania o wyjątkach od zakazu retroaktywności prawa na kanwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30.09.2021 r., III FSK 2137/21, PPP 2023, nr 7-8, s. 187-188).

Tym samym możliwość odstąpienia od zakazu retroaktywności zaistnieje, gdy będzie to niezbędne do realizacji innej zasady konstytucyjnej, przy czym, jeśli zmiana normatywna dotyczyłaby praw lub wolności konstytucyjnych, możliwość jej przeprowadzenia należy oceniać zgodnie z zasadą proporcjonalności, zawartą w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto prawodawca ma obowiązek uzasadnić takie odstępstwo w uzasadnieniu danego aktu, wykazując w intersubiektywnie weryfikowalny sposób, jakie wartości przemawiają za zastosowaniem takiego rozwiązania (por. G. Wierczyński [w:] Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2016, art. 5.).

Z powyższego wynika obowiązek organu uzasadnienia, że pomimo działania wstecz aktu normatywnego będzie on realizował zasady demokratycznego państwa prawa (wyrok WSA w Kielcach z 19 kwietnia 2012 r., I SA/Ke 109/12).

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała, jak słusznie wskazał sąd pierwszej instancji, nie zawiera żadnego uzasadnienia wyjaśniającego motywy nadania jej postanowieniom mocy wstecznej. W powyższym zakresie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo, a tym samym słusznie sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność § 3 uchwały.

Ponadto należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, prezentowany jest pogląd, że wykluczona jest możliwość zastosowania normy z art. 5 u.o.a.n. do nakładania obowiązków (zob. wyrok NSA z 19 listopada 2010 r., II FSK 1272/09; wyrok NSA z 30 września 2021 r., III FSK 2137/21).

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w wyroku.

sędzia NSA Bogusław Dauter sędzia NSA Sławomir Presnarowicz sędzia del. WSA Agnieszka Olesińska