III FSK 618/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia WSA (del.) Jacek Pruszyński, Protokolant Adam Olczyk, po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2022 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt I SA/Gd 655/18 w sprawie ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 30 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości nieprzekazanej kwoty zajętej wierzytelności 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2) zasądza od K. sp. z o.o. z siedzibą w C. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku kwotę 580,00 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Sygnatura akt III FSK 618/21

U z a s a d n i e n i e

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością K. z siedzibą w C. i uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. w przedmiocie określenia dłużnikowi zajętej wierzytelności wysokości nieprzekazanej kwoty.

Stan sprawy Sąd przedstawił w sposób następujący:

Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. zawiadomieniem z dnia 16.02.2017 r. na podstawie art. 89 § 1 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599, dalej: u.p.e.a.) dokonał zajęcia należnej od skarżącej Spółki wierzytelności pieniężnej zobowiązanej Spółdzielni z siedzibą w C. w likwidacji. Skarżąca poinformowała organ egzekucyjny, że nie ma zobowiązań wobec Spółdzielni, ponieważ dostawy towarów wynikające z faktur wystawionych przez zobowiązaną realizowane są w formie przedpłat, że takie transakcje zawierane są od października 2014 r. na podstawie doraźnie zawieranych ustnych umów sprzedaży; ponadto skarżąca wyjaśniła, że łączna wartość tak realizowanych obrotów wyniosła 1.835.805,59 zł, w tym w roku 2017 – 341.029,30 zł, a zestawienie należności oraz zobowiązań skarżącej przedstawiła też zobowiązana Spółdzielnia. W tej sytuacji postanowieniem z dnia 10.04.2018 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. określił skarżącej jako dłużnikowi zajętej wierzytelności wysokość nieprzekazanej kwoty na sumę 314.371,16 zł.

W zażaleniu na to postanowienie skarżąca podniosła, że wydano je mimo nieprzeprowadzenia u niej kontroli, stanowiącej na mocy art. 71a § 1 u.p.e.a. wymóg takiego rozstrzygnięcia oraz że zajęcie wierzytelności przyszłych możliwe jest tylko w sytuacji, gdy ich źródłem jest stosunek zobowiązaniowy istniejący w momencie zajęcia.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku postanowieniem z dnia 30.05.2018 r. zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy, wskazując, że postanowienie wydane na podstawie art. 71a § 9 u.p.e.a. nie musi być poprzedzone czynnościami kontrolnymi u dłużnika zajętej wierzytelności, a jedynie winno wynikać z ustalenia, że dłużnik zajętej wierzytelności bezpodstawnie uchylił się od przekazania jej organowi egzekucyjnemu. Przeszkody dla określenia wysokości nieprzekazanej kwoty zajętej wierzytelności nie stanowi też brak uprzedniego zawarcia umowy sprzedaży, bowiem w zawiadomieniu o zajęciu zgodnie z art. 89 § 2 zd. drugie u.p.e.a. wskazano, wierzytelność z jakiego tytułu podlega zajęciu.

W skardze na to postanowienie podniesiono, że w sytuacji, gdy dłużnik zajętej wierzytelności nie uznał zajęcia, postanowienie określające wysokość nieprzekazanej kwoty musi być poprzedzone przeprowadzeniem u niego kontroli. Ponadto, ponieważ w momencie zajęcia nie istniał stosunek zobowiązaniowy, z którego wynikały wierzytelności, niemożliwe było zajęcie wierzytelności przyszłych. Wreszcie, nie rozważono możliwości umorzenia tych wierzytelności przez potrącenie z wierzytelnościami wzajemnymi – czego nie wyklucza art. 504 ustawy z dnia 23.04.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380).

Uzasadniając uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że wydanie postanowienia określającego wysokość nieprzekazanej kwoty przez dłużnika zajętej wierzytelności na mocy art. 71a § 9 u.p.e.a. musi być poprzedzone przeprowadzeniem kontroli u dłużnika zajętej wierzytelności, co dopiero pozwala na stwierdzenie, że dłużnik ten bezpodstawnie uchylał się od przekazania zajętej wierzytelności lub jej części. Również okoliczność, że zajęta wierzytelność została uznana i jest wymagalna, może zostać ustalona albo na podstawie oświadczenia dłużnika, albo w toku przeprowadzonej u niego kontroli. Skoro w rozpoznawanej sprawie kontroli takiej nie przeprowadzono, stwierdzenie bezpodstawności uchylania się dłużnika od przekazania zajętej wierzytelności tylko na podstawie dowodów zebranych w toku postępowania wyjaśniającego było wadliwe i naruszało przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego nią postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urządu Skarbowego pomimo jej bezzasadności, a także naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. przez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie nie zawierało podstaw prawnych uzasadniających jego uchylenie, a zatem skarga powinna być oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a.;

2. art. 151 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane zgodnie z przepisami;

3. art. 141 § 4, art. 170 i art. 135 P.p.s.a. przez dokonanie niewłaściwej oceny materiału dowodowego oraz błędną ocenę prawną ustalonego przez organ stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia art. 71a u.p.e.a., co w konsekwencji spowodowało wydanie przez organy postanowienia bez przeprowadzenia kontroli i jednocześnie przesądzenie przez Sąd, że nie została spełniona przesłanka wydania postanowienia, to jest kontrola, a zebranie dowodów w toku postępowania wyjaśniającego nie spełniło tej przesłanki;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 P.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku błędnej oceny prawnej i wskazanie w konsekwencji nieprawidłowego zalecenia organom egzekucyjnym co do "w pierwszej kolejności do przeprowadzenia u dłużnika zajętej wierzytelności kontroli stosownie do treści art. 71a u.p.e.a. i w zależności od jej wyników wydadzą stosowne rozstrzygnięcie, o którym mowa w § 9 art. 71a u.p.e.a." w sytuacji, gdy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przeprowadzenie przez organ egzekucyjny czynności kontrolnych nie jest konieczne, gdy materiał dowodowy sprawy, zgromadzony z uwzględnieniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) w związku z art. 18 u.p.e.a. pozwoli na stwierdzenie, że doszło do uchylenia się dłużnika od wpłacenia zajętej wierzytelności.

Skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego, podtrzymując stanowisko o niezbędności przeprowadzenia kontroli u dłużnika zajętej wierzytelności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie wypracowano jednolitej wykładni art. 71a § 9 u.p.e.a. co do konieczności lub tylko możliwości przeprowadzenia kontroli u dłużnika zajętej wierzytelności jako przesłanki stwierdzenia bezpodstawności uchylania się od przekazania zajętej wierzytelności lub jej części.

W pierwszej grupie orzeczeń, w tym w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7.01.2004 r. (III SA/Wa 77/03) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23.11.2004 r. (FSK 1208/-4), z dnia 26.01.2012 r. (II GSK 1515/10) i z dnia 20.10.2016 r. (II FSK 2831/14), uznano, że przed wydaniem postanowienia o określeniu wysokości nieprzekazanej kwoty zajętej wierzytelności nie jest konieczne przeprowadzanie czynności kontrolnych u dłużnika zajętej wierzytelności, jeżeli organ egzekucyjny dysponuje już wystarczającym materiałem dowodowym dla stwierdzenia bezpodstawności uchylania się od przekazania zajętej wierzytelności. Jak ujęto to w ostatnim z wymienionych wyroków "z wykładni art. 71a § 1 i § 9 u.p.e.a. wynika, że postanowienie określające wysokość nieprzekazanej – a uprzednio zajętej kwoty wierzytelności u dłużnika, u którego została zajeta – może być wydane także bez przeprowadzenia kontroli, o ile uchylanie się tego dłużnika od jej przekazania organowi egzekucyjnemu w świetle przeprowadzonych dowodów nie budzi wątpliwości". To zapatrywanie prawne zdaje się także podzielać P. Przybysz (Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2021, s. 518).

W drugiej grupie orzeczeń, w tym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29.02.2012 r. (II FSK 1685/10), z dnia 19.05.2017 r. (II FSK 1153/15) i z dnia 15.12.2021 r. (III FSK216/21) pogląd ten zakwestionowano, odwołując się do wykładni językowej i systemowej art. 71a u.p.e.a. Ten pogląd stanowi kanwę rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną zauważa, że wnioski wypływające z wykładni językowej art. 71a § 9 u.p.e.a. mogą być niewystarczające dla odtworzenia zawartej w tym przepisie normy prawnej. Jakkolwiek bowiem przepis ten wprost stwierdza, że jeżeli w wyniku kontroli stwierdzono, że dłużnik zajętej wierzytelności bezpodstawnie uchyla się od przekazania zajętej wierzytelności organowi egzekucyjnemu, organ ten wydaje postanowienie, w którym określa wysokość nieprzekazanej kwoty, zarazem w § 1 art. 71a u.p.e.a. przewidziano, że organy egzekucyjne uprawnione są do przeprowadzania u dłużnika zajętej wierzytelności, z wyłączeniem banków, kontroli prawidłowości realizacji zastosowanego środka egzekucyjnego. Z zestawienia tych dwóch przepisów wynika, po pierwsze, że przeprowadzenie kontroli u dłużnika zajętej wierzytelności jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu egzekucyjnego, ale przede wszystkim, po drugie, że kontroli takiej nie przeprowadza się w bankach, podczas gdy również ta kategoria dłużników nie jest wyłączona z reżimu wynikającego z art. 71a § 9 u.p.e.a., a zatem stwierdzenie bezzasadności uchylania się od przekazania zajętej wierzytelności i w konsekwencji określenie wysokości nieprzekazanej kwoty zajętej wierzytelności, możliwe jest również w sytuacji, gdy dłużnikiem zobowiązanego jest bank, u którego kontroli się nie przeprowadza. Ponadto trudno uzasadnić celowość przeprowadzania kontroli u dłużnika zajętej wierzytelności, skoro ocenę prawną co do zasadności albo bezzasadności uchylania się od przekazania zajętej wierzytelności można wyprowadzić z materiału dowodowego, którym organ egzekucyjny już dysponuje, w tym z oświadczeń dłużnika i wierzyciela zajętej wierzytelności. Dlatego też zarówno wnioski wypływające z wykładni systemowej wewnętrznej, jak i z wykładni celowościowej, nie pokrywają się z wnioskami wynikającymi z wykładni językowej wyodrębnionego przepisu, to jest art. 71a § 9 u.p.e.a. Prowadzi to do wniosku, że wbrew jego literalnemu brzmieniu jedyną niezbędną przesłankę dopuszczalności określenia wysokości kwoty nieprzekazanej wierzytelności stanowi stwierdzenie bezzasadności uchylania się dłużnika od przekazania zajętej wierzytelności, natomiast przesłanka uprzedniego przeprowadzenia kontroli u dłużnika zajętej wierzytelności ma charakter dodatkowy i fakultatywny, rzutujący jedynie na ocenę wykazania przez organ egzekucyjny wystąpienia przesłanki pierwszej.

Przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena prawna prowadzi do uznania zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 71a § 9 u.p.e.a. przez wyprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wniosku o naruszeniu przez organy administracji publicznej przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko na podstawie stwierdzenia wydania postanowienia o określeniu wysokości nieprzekazanej kwoty zajętej wierzytelności bez uprzedniego przeprowadzenia kontroli u dłużnika zajętej wierzytelności. Takiemu trybowi postępowania organu egzekucyjnego nie można przypisać cechy uchybienia, jeżeli organ ten potrafi wykazać na podstawie już zgromadzonego materiału dowodowego, że nieprzekazanie mu zajętej wierzytelności było bezzasadne. Poprzestanie na stwierdzeniu braku przeprowadzenia kontroli było więc niewystarczające dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie skargi dłużnika zajętej wierzytelności i konieczne jest dokonanie dalszej oceny co do zasadności względnie bezzasadności nieprzekazania zajętej wierzytelności, w tym z odniesieniem się do podnoszonej przez skarżącą kwestii dopuszczalności zadysponowania przez nią zajętą wierzytelnością na potrącenie z wierzytelnością wzajemną, a także dopuszczalności zajęcia wierzytelności nie wynikającej ze stosunku zobowiązaniowego istniejącego w chwili dokonania zajęcia.

Chybione są natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w szczególności odnoszące się do naruszenia art. 3 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 153 i art. 170 P.p.s.a. Wymienione podstawy kasacyjne są bowiem oczywiście nieadekwatne do treści zarzutu dotyczącego błędnej kontroli przez Sąd zaskarżonego aktu, względnie niewłaściwej oceny materiału dowodowego oraz wyprowadzenia błędnej oceny prawnej. Ani art. 3 § 1 P.p.s.a., określający kognicję sądów administracyjnych, ani art. 135 P.p.s.a., wyrażający zasadę niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi, ani art. 141 § 4 P.p.s.a., stanowiący o formalnych wymogach uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, ani art. 153 P.p.s.a., precyzujący zakres związania organu administracji publicznej treścią wyroku sądu administracyjnego, ani wreszcie art. 170 P.p.s.a., odnoszący się do prawomocnego wyroku sądu administracyjnego (którym zaskarżony wyrok nie jest), nie mogły zostać naruszone z przyczyn wymienionych w zarzucie. Kwestionowanie poglądu prawnego leżącego u podstaw rozstrzygnięcia sądowego winno być dokonane w oparciu o inne podstawy kasacyjne, co wnoszący skargę kasacyjną uczynił. Można dodać, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania rzeczywiście nie były trafne, ale nie wynikało to z naruszenia art. 153 P.p.s.a., lecz z błędnej wykładni przepisów u.p.e.a.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, toteż zaskarżony nią wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku został uchylony na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., a sprawa została przekazana temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd ten zgodnie z art. 190 P.p.s.a. uwzględni wykładnię prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, której istota sprowadza się do stwierdzenia, że przeprowadzenie kontroli u dłużnika zajętej wierzytelności nie stanowi bezwzględnej przesłanki określenia wysokości nieprzekazanej kwoty zajętej wierzytelności.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od skarżącej na rzecz organu administracji publicznej kwotę 580 zł, na którą składają się: wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz opłata za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz za udział w rozprawie radcy prawnego, który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji (480 zł).

SNSA Dominik Gajewski SNSA Tomasz Zborzyński SWSA (del.) Jacek Pruszyński