III FSK 5059/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Anna Dalkowska (sprawozdawca), Protokolant Piotr Stępień, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w W. i Rady Miasta [...] W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Wa 2482/20 w sprawie ze skarg [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W., [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W., [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "N. [...]" z siedzibą w W., Prokuratora Okręgowego w W., Spółdzielni Mieszkaniowej "S. [...]" z siedzibą w W., Spółdzielni Mieszkaniowej "P. [...]" z siedzibą w W., Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "P. [...]" z siedzibą w W., Wspólnoty Mieszkaniowej "N. [...]" z siedzibą w W., Spółdzielni Mieszkaniowej "P. [...]" z siedzibą w W., Wspólnoty Mieszkaniowej "Z. [...] " z siedzibą w W., Spółdzielni Mieszkaniowej "A. [...]" w W., [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "R." z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta [...] W. z dnia 15 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza solidarnie od [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W., [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W., [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "N. [...]" z siedzibą w W., Spółdzielni Mieszkaniowej "S. [...]" z siedzibą w W., Spółdzielni Mieszkaniowej "P. [...]" z siedzibą w W., Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "P. [...]" z siedzibą w W., Wspólnoty Mieszkaniowej "N. [...]" z siedzibą w Warszawie, Spółdzielni Mieszkaniowej "P. [...]" z siedzibą w W., Wspólnoty Mieszkaniowej "Z. [...]" z siedzibą w W., Spółdzielni Mieszkaniowej "A. [...]" w W., [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "R." z siedzibą w W. na rzecz Rady Miasta [...] W. kwotę 630 (słownie: sześćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrok Sądu pierwszej instancji.

1.1. Wyrokiem z 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 2482/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skarg: I. [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W., II. [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w W., III. [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "N. [...]" w W., IV. Prokuratora Okręgowego w W., V. Spółdzielni Mieszkaniowej "S. [...]" w W., VI. Spółdzielni Mieszkaniowej "P. [...]" w W., VII. Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej "P. [...]" w W., VIII. Wspólnoty Mieszkaniowej "N. [...]" w W., IX. Spółdzielni Mieszkaniowej "P. [...]" w W., X. Wspólnoty Mieszkaniowej "Z. [...]" w W., XI. Spółdzielni Mieszkaniowej "A. [...]" w W., XII. [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "R." w W. (dalej: "Skarżący", "Wspólnoty"), z udziałem uczestnika postępowania Okręgowej Izby Lekarskiej w W. im. prof. J. N., na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] W. z dnia 15 października 2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty, oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym przepisy jej § 1 pkt 1, § 1 pkt 5 lit. "a" oraz "b", odrzucił skargi w zakresie, w jakim dotyczą one przepisu § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, odrzucił skargi: - [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W., - [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w W., - [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "N. [...]" w W., - Spółdzielni Mieszkaniowej "S. [...]" w W., - Spółdzielni Mieszkaniowej "P. [...]" w W., - Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "P. [...]" w W., - Spółdzielni Mieszkaniowej "P. [...]" w W., - Wspólnoty Mieszkaniowej "N. [...]" w W., - Wspólnoty Mieszkaniowej "Z. [...]" w W., - Spółdzielni Mieszkaniowej "A. [...]" w W., - [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "R." w W., w zakresie, w jakim skargi te dotyczą przepisu § 1 pkt 3, § 1 pkt 4, § 1 pkt 5 lit. "c" oraz § 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Miasta [...] W. oraz oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w W. w zakresie, w jakim dotyczy ona przepisu § 1 pkt 3, § 1 pkt 4, § 1 pkt 5 lit. "c" oraz § 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Miasta [...] W..

1.2. Rada m.[...]. W. ("Rada", "Organ"), w dniu 15 października 2020 r., podjęła uchwałę Nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. Maz. z 23 października 2020 r., poz. 10646).

Skargi na uchwałę złożyli:

1) [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w W.,

2) [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w W.,

3) Prokurator Okręgowy w W.,

4) [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "N. [...]" w W.,

5) Spółdzielnia Mieszkaniowa "S. [...]" w W.,

6) Spółdzielnia Mieszkaniowa "P. [...]" w W.,

7) Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "P. [...]" w W.,

8) Spółdzielnia Mieszkaniowa "P. [...]" w W.,

9) Wspólnota Mieszkaniowa "N. [...]" w W.,

10) Wspólnota Mieszkaniowa "Z. [...]" w W.,

11) Spółdzielnia Mieszkaniowa "A. [...]" w W.,

12) [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "R." w W..

Zdaniem Skarżących uchwała określała zasady ustalania ilości wody na potrzeby wymiaru wysokości opłaty w sposób nieprecyzyjny. Przyjęta w uchwale metoda została oderwana od kryterium "gospodarstwo domowe", tj. podstawowego miernika z u.c.p.g., i została odniesiona wyłącznie do ilości wody zużytej z danej nieruchomości, do czego Rada nie była uprawniona. Nie zostały też precyzyjnie określone zasady ustalania ilości zużytej wody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w swoim uzasadnieniu, wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 15 października 2020 r., zaś pierwotnie miała w całości wejść w życie w dniu 1 grudnia 2020 r. Zanim jednak uchwała ta (dalej: "uchwałą zmienianą") weszła w życie, została ona w istotnym stopniu zmieniona przez kolejną uchwałę Rady, tj. uchwałę nr [...] z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty, oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności (Dz. U. Woj. Maz. z 27 listopada 2020 r., poz. 11641 - "uchwała zmieniająca"). Uchwała zmieniająca weszła w życie w dniu 1 grudnia 2020 r. Wprowadzona zmiana polegała na zastąpieniu dotychczasowego punktu 2 w § 1 uchwały zmienianej inną nieco treścią, tj. nowym punktem 2 tego paragrafu 1, zaś zmiana ta stanowiła reakcję Rady na orzeczenie nadzorcze - uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia 17 listopada 2020 r., orzekające o częściowej nieważności uchwały zmienianej. Sąd pierwszej instancji zauważył, że uchwała zmieniająca stała się przedmiotem licznych, odrębnych skarg, które zostały wniesione w większości przez podmioty skarżące w niniejszej sprawie. W sprawie o sygn. III SA/Wa 332/21 zapadł wyrok stwierdzający nieważność § 1 pkt 1 uchwały zmieniającej, a to z powodu naruszenia zakazu retroaktywności prawa daninowego niekorzystnego dla adresata normy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że należało respektować merytoryczny związek sprawy niniejszej ze sprawą o sygn. akt III SA/Wa 332/21. Skoro Sąd w tamtej sprawie stwierdził nieważność § 1 pkt 1 uchwały zmieniającej, to konsekwencją takiej oceny dla niniejszej sprawy stała się konieczność stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały zmienianej z 15 października 2020 r. Wadliwie, nieważnie skonstruowany sposób ustalania ilości zużytej wody oznacza, że za nieważne należy uznać wszystkie te przepisy zaskarżonej uchwały, które pozostają w związku z dokonanym przez Radę wyborem metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Sąd pierwszej instancji odrzucił skargi (wszystkie skargi) w zakresie, w jakim dotyczą one przepisu § 1 pkt 2 uchwały. W uzasadnieniu wskazał, że w tym zakresie nie istniał i nigdy nie istniał przedmiot zaskarżenia, gdyż uchwała zmieniająca trwale usunęła ten przedmiot przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały. Skarżące strony uzyskały merytoryczną wypowiedź Sądu w kwestiach wynikających z tego przepisu i w związku z zarzutami ich dotyczącymi w wyroku wydanym w sprawie III SA/Wa 332/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarżące wspólnoty i spółdzielnie nie wykazały i obiektywnie nie dysponowały żadnym interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały w zakresie jej § 1 pkt 3, gdyż ten przepis zmieniał w uchwale bazowej stawki za pojemnik i worek o określonej pojemności odpadów wytwarzanych na nieruchomościach niezamieszkałych, a więc takich, na których powstają co prawda odpady komunalne, ale którymi nie zarządzały skarżące spółdzielnie i wspólnoty. Z tych względów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargi spółdzielni i wspólnot w zakresie, w jakim dotyczą one § 1 pkt, 3, pkt 4, pkt 5 lit. "c" oraz § 1 pkt 6 uchwały.

Sąd pierwszej instancji oddalił także skargę Prokuratora w zakresie, w jakim dotyczyła § 1 pkt 3, pkt 4, pkt 5 lit. "c" oraz § 1 pkt 6 uchwały. Argumentował, że w analizowanym zakresie skarżona uchwała odpowiadała prawu, a jej właściwe, ustawowe podstawy prawne zostały przywołane w uchwale.

1.3. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

2. Skargi kasacyjne.

2.1. Skargi kasacyjne złożyli Prokurator Okręgowy w W. oraz Rada Miasta [...] W..

2.2. Prokurator Okręgowy w W. na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 poz. 178 z póz. zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 2482/20 w całości. Wniósł on o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady m. [...] W. z dnia 15 października 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2020 r. poz. 10646) lub alternatywnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

2.3. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 144 p.p.s.a. polegające na stwierdzeniu w pkt 1 kwestionowanego wyroku nieważności § 1 pkt 1, § 1 pkt 5 lit. "a" oraz "b" zaskarżonej uchwały pomimo braku merytorycznego rozpoznania sprawy w powyższej części i oparciu rozstrzygnięcia w tym zakresie w całości na treści wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. III SA/Wa 332/21, który został wydany w innej sprawie;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne, ogólnikowe i lakoniczne odniesienie się w treści uzasadnienia do przyczyn dla których sąd stwierdził nieważność § 1 pkt 1, § 1 pkt 5 lit. "a" oraz "b" zaskarżonej uchwały oraz odesłanie w tym zakresie do argumentacji sądu, którą kierował się przy wydaniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. III SA/Wa 332/21, zapadłego w innej sprawie, co uniemożliwia przeprowadzenie prawidłowej kontroli instancyjnej kwestionowanego orzeczenia;

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 144 p.p.s.a. poprzez odrzucenie w pkt 2 kwestionowanego wyroku skarg w zakresie, w jakim dotyczyły one przepisu § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, z uwagi na stwierdzenie braku substratu zaskarżenia, pomimo tego, że rozstrzygniecie sprawy w powyższym zakresie zależało od wyniku toczącego się równolegle przed WSA w Warszawie postępowania o sygn. III SA/Wa 332/21 rozstrzygniętego wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r., w związku z treścią którego, przepisy § 1 pkt 2 kwestionowanej uchwały Rady m. [...] W. nr [...], w zakresie w jakim wprowadzały do uchwały nowelizowanej § la ust. 2 i 3 odzyskały byt prawny;

4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 144 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności przepisów § 1 pkt 1, § 1 pkt 5 lit. "a" oraz "b" Uchwały nr [...], które dotyczyły wyboru metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od ilości zużytej wody przy jednoczesnym pozostawieniu w obrocie prawnym pozostałych przepisów ww. uchwały, oraz funkcjonowania aktu prawa miejscowego który jest niekompletny i w znacznym stopniu nie wypełnia delegacji ustawowej;

5) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnie art. 6k ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1439, dalej: u.c.p.g.) w zw. z art. 7 Konstytucji RP, polegające na oddaleniu skargi Prokuratora Okręgowego w W. w pkt 4 wyroku, w zakresie w jakim dotyczyła ona zawartej w § 1 pkt 6 Uchwały nr [...] regulacji wysokości zwolnienia częściowego z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przysługującej z uwagi na kompostowanie bioodpadów, oraz przyjęcie, że rada gminy, w przypadku braku stosownych danych dotyczących wpływu kompostowania bioodpadów na obniżenie kosztu gospodarowania odpadami komunalnymi jest upoważniona do stanowienia przepisów na próbę;

2.4. Rada Miasta [...] W. zaskarżyła wyrok w części co do stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1, § 1 pkt 5 lit. "a" oraz "b" Uchwały (pkt 1 sentencji) oraz wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miasta wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 sentencji i oddalenie w tym zakresie skarg; uchylenie w trybie art. 191 p.p.s.a. postanowienia WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2021 roku w sprawie dopuszczenia do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania Okręgowej Izby Lekarskiej w W. im. prof. J. N. i odmowę dopuszczenia ww. podmiotu do udziału w postępowaniu, uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 5, ewentualnie - w przypadku uznania przez NSA, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 sentencji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1.1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r. poz. 137 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a.") w związku z art. 184 oraz 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej Uchwały przez pryzmat jej zgodności z nieprawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego, nie zaś pod względem jej zgodności z prawem, przez co ograniczono Miastu W. gwarantowaną konstytucyjnie ochronę sądową samodzielności;

1.2. art. 170 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany w sprawie o sygn. III SA/Wa 332/21 jest wiążący przy wydawaniu zaskarżanego Wyroku w niniejszej sprawie;

1.3. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania w niniejszej sprawie w sytuacji, w której Sąd stwierdził zależność rozstrzygnięcia niniejszej sprawy od innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego;

1.4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia Wyroku w części dotyczącej uzasadnienia pkt 1 sentencji orzeczenia w sposób niezgodny z ww. przepisem, a w szczególności poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie wykazanie podstaw stwierdzenia nieważności części przepisów Uchwały,

1.5. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien on znaleźć zastosowania wobec niespełnienia się określonych w nim przesłanek a w konsekwencji poprzez stwierdzenie nieważności wskazanych w zaskarżanym Wyroku przepisów Uchwały, w sytuacji w której są one zgodne z przepisami prawa (nie naruszały prawa w sposób istotny uzasadniający stwierdzenie ich nieważności);

1.6. art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym wobec spełnienia się określonych ustawowo przesłanek powinien on znaleźć zastosowanie, a w konsekwencji poprzez nieoddalenie skarg, które nie podlegały odrzuceniu w sytuacji, w której zaskarżona Uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami.

1.7. art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania Okręgowej Izby Lekarskiej w W. im. prof. J. N., a w konsekwencji poprzez niewydanie postanowienia o odmowie dopuszczenia ww. podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

Wyrokowi zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie:

art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 1 pkt 2 oraz art. 6j ust. 3e oraz art. 6j ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1439 z późn. zm., dalej: "u.c.p.g.") w związku z art. 4 ust. 2 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994. Nr 124, poz. 607, dalej: "EKSL") oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez:

- błędne przyjęcie, że Uchwała narusza zakaz retroaktywności prawa daninowego niekorzystnego dla adresata normy prawnej,

- dokonanie wykładni przepisów u.c.p.g. w sposób sprzeczny z postanowieniami EKSL,

- bezpodstawne uznanie, że przepisy Uchwały rażąco naruszają art. 6j ust. 2a u.c.p.g., który nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania,

- bezpodstawne przyjęcie, że Uchwała nie odpowiada standardom prawidłowej legislacji poprzez brak wystarczającej precyzji oraz poprzez naruszenie obowiązku stanowienia przepisów niebudzących wątpliwości co do treści normy prawnej przepisów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Miasta [...] W. wskazała, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wykazał niezgodności zakwestionowanych przepisów Uchwały z jakimkolwiek aktem normatywnym o charakterze powszechnie obowiązującym, a nawet nie podejmował jakichkolwiek starań w tym zakresie, a jedynie oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie wyłącznie na nieprawomocnym orzeczeniu WSA w Warszawie wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Wa ochrony samodzielności gminy, która nie ma możliwości odniesienia się do merytorycznej oceny podejmowanych przez jej organy działań.332/21. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony samodzielności gminy, która nie ma możliwości odniesienia się do merytorycznej oceny podejmowanych przez jej organy działań.

2.4. Odpowiedź na skargę kasacyjną Prokuratora Okręgowego w W. złożyła Rada Miasta [...] W.. [...] Spółdzielni Mieszkaniowa "P.", Spółdzielnia Mieszkaniowa "P. [...]", Wspólnota Mieszkaniowa "Z. [...]", [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "R.", Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "P. [...]" i Spółdzielnia Mieszkaniowa "A. [...] odpowiedzi na obie skargi kasacyjne.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokuratora Okręgowego w W. Rada Miasta [...] W. podtrzymała w całości zarzuty, ich uzasadnienie oraz wnioski zawarte w skardze kasacyjnej Rady Miasta z dnia 29 września 2021 roku oraz wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego wyłącznie w części dotyczącej punktu 1 sentencji zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w pozostałym zakresie, tj. w części dotyczącej punktów 2-5 sentencji zaskarżonego wyroku. Rada Miasta [...] W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną zgodziła się ze stwierdzeniem Prokuratora Okręgowego, że nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany w sprawie o sygn. III SA/Wa 332/21 nie mógł stanowić podstawy do wydania orzeczenia przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie. Podzielono również stanowisko Prokuratora Okręgowego dotyczące rozstrzygania przez sąd w graniach danej sprawy - wynikającego z art. 134 § 1 p.p.s.a. - oznaczającego, że sąd nie może czynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy, niż ta w której wniesiono skargę. Rada Miasta [...] W. nie zgodziła się z pozostałymi zarzutami i argumentacją zawartą w skardze kasacyjnej Prokuratora Okręgowego.

2.5. Prokurator Okręgowy złożył odpowiedź na skargę kasacyjną Rady Miasta [...] W.. Spółdzielnia Mieszkaniowa "P. [...]" złożyła odpowiedź na skargi kasacyjne, Rada Miasta [...] W. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną Prokuratora Okręgowego, [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "R." złożyła odpowiedź na skargi kasacyjne, Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "P. [...]" w W. złożyła odpowiedź na skargi kasacyjne, Spółdzielnia Mieszkaniowa "A. [...]" złożyła odpowiedź na skargi kasacyjne.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną Rady Miasta [...] W. Prokurator Okręgowy w W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Rady Miasta w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy przychylił się do się do zarzutu istotnego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji a quo art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w wyniku braku podjęcia decyzji o zawieszeniu postępowania w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 2482/20, w sytuacji, gdy równolegle było prowadzone postępowanie o sygn. akt III SA/Wa 332/21. Odnośnie zarzutu naruszenia a art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator Okręgowy podtrzymał argumentację zawartą w swojej skardze kasacyjnej, natomiast pozostałe zarzuty przytoczone przez Radę Miasta [...] W. zostały uznane przez Prokuratora Okręgowego za nieuzasadnione.

2.6. [...] Spółdzielni Mieszkaniowa "P." wniosła w odpowiedzi na skargi kasacyjne o oddalenie skarg kasacyjnych w całości i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Spółdzielnia Mieszkaniowa "P. [...]" w odpowiedzi na skargi kasacyjne wniosła o oddalenie w całości skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Radę Miasta [...] W. z dnia 24 września 2021 r. oraz przyłączyła się do skargi kasacyjnej z dnia 29 września 2021 r. wywiedzionej przez Prokuratora Okręgowego w W.. Wspólnota Mieszkaniowa "Z. [...]" w odpowiedzi na skargi kasacyjne wniosła o oddalenie wniesionych skarg kasacyjnych w szczególności skargi kasacyjnej z dnia 29 września 2021 r. wniesionej przez Radę Miasta [...] W., a w przypadku uwzględnienia skarg kasacyjnych o rozpoznanie skargi wspólnoty i stwierdzenie nieważności Uchwały w całości zgodnie z wniosek zawartym w skardze kasacyjnej z dnia 29 września 2021 r. wniesionej przez Prokuratora Okręgowego w W.. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "R." w odpowiedzi na skargi kasacyjne wniosła o oddalenie obu skarg kasacyjnych w całości oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "P. [...]" w odpowiedzi na skargi kasacyjne wniosła o oddalenie obu skarg kasacyjnych w całości oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Spółdzielnia Mieszkaniowa "A. [...]" w odpowiedzi na skargi kasacyjne wniosła o oddalenie obu skarg kasacyjnych w całości oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skargi kasacyjne są uzasadnione w zakresie uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

3.2. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

3.3. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

3.4. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") kontrola sądowoadministracyjna obejmuje kontrolę działalności w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów samorządowych i terenowych organów administracji rządowej.

3.5. Dokonując kontroli zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt II Sa/Wa 2482/20 Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazuje, że zaskarżona uchwała Rady Miasta W. będąca przedmiotem kontroli w wymienionej sprawie została zmieniona uchwałą Rady Miasta W. z dnia 27 listopada 2020 r. nr [...], która także została zaskarżona do sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, sygn. akt III SA/Wa 332/21 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt 1 oraz oddalił skargi w pozostałym zakresie. Wskazany wyrok, wskutek skargi kasacyjnej, przez Naczelny Sąd Administracyjny został uchylony w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r. został w sprawie o sygn. akt III FSK 5039/21. W uzasadnieniu wymienionego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stanowisko Sądu pierwszej instancji nie było jednoznaczne i prawidłowo uzasadnione i WSA w Warszawie nie wykazał również, zgodnym z wymogami i standardami wynikającymi z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, niedozwolonego – w myśl zasad konstytucyjnego państwa prawa – działania analizowanego prawa wstecz.).

3.6. Zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wskazany przepis dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Orzeczenie wiąże również inne osoby, ale tylko w wypadkach przewidzianych w ustawie. Związanie dotyczy zarówno prawa (związania dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych zawartych w przepisach prawnych), jak i ustaleń faktycznych. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. W odniesieniu do ustaleń faktycznych związanie ogranicza dowodzenie określonych faktów stwierdzonych w orzeczeniu prejudycjalnym.

3.7. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z 19.05.1999 r., IV SA 2543/98, LEX nr 48643). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wynikający z niej stan związania ograniczony jest jednak co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (por. wyrok SN z 13.01.2000 r., II CKN 655/98, LEX nr 51062). Nie oznacza to jednak, że dla prawidłowego odczytania treści sentencji nie można się kierować treścią uzasadnienia. W niektórych sytuacjach będzie to nawet konieczne, zwłaszcza na gruncie procedury sądowoadministracyjnej. Należy w związku z tym przywołać tezę orzeczenia sądu istotną z punktu widzenia strony postępowania, że jeżeli nie zgadza się ona z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, to powinna kwestionować w odpowiednim środku odwoławczym orzeczenie zawierające ocenę prawną i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu się tego orzeczenia zawarte w nim stanowisko będzie bowiem wiążące wobec wszystkich organów wskazanych w art. 170 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Lublinie z 26.01.2012 r., II SA/Lu 936/11, LEX nr 1113957; wyrok NSA z 18.12. 2018 r., I OSK 2289/18, LEX nr 2620068).

3.8. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenia dla oceny zarzutów zawartych w obu złożonych w niniejszej sprawie skargach kasacyjnych. Wskazać należy, że częściowo zarzuty w wywiedzionych skargach kasacyjnych są tożsame i dlatego też zostaną one poddane wspólnej analizie i ocenie dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zarówna skarga kasacyjna Rady Miasta [...] W. jak i Prokuratora Okręgowego w W. zawiera zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jak i naruszenie przepisów postępowania – art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (por. wyroki NSA: z 9.03.2005 r., FSK 618/04, ONSA WSA 2005/6, poz. 120; z 4.06.201-4 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

4. Związanie sądu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III FSK 5039/21.

4.1. Jak wskazano wyżej w punkcie 3.6. uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 170 p.p.s.a. związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 5039/21. W wymienionym wyroku NSA dokonując kontroli wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2021 r sygn. akt III SA/Wa 332/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była uchwała nr [...] Rady Miasta [...] W. z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany uchwały zmieniającej uchwałę o numerze [...] Rady Miasta [...] W. z dnia 15 października 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności. W następstwie dokonanej kontroli WSA w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt 1 i oddalił skargi w pozostałym zakresie.

4.2. Związanie sądu w niniejszej sprawie wynika wprost z dyspozycji art. 170 p.p.s.a. Uzasadniania je ponadto powiązanie przedmiotów spraw (sygn. akt III FSK 5039/21 oraz sygn. akt III FSK 5059/21). Pierwsza z nich dotyczyła kontroli uchwały nr [...] Rady Miasta [...] W. z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany uchwały zmieniającej uchwałę o numerze [...] Rady Miasta [...] W. z dnia 15 października 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności. Druga natomiast będąc przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie dotyczy uchwały o numerze [...] Rady Miasta [...] W. z dnia 15 października 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji w całości oparł swoją merytoryczną argumentację na podstawie nieprawomocnego wyroku WSA z dnia 8 lipca 2021r. sygn. akt III SA/Wa 332/21, który został następnie prawomocnie uchylony wyrokiem NSA z dnia 7 kwietnia 2021r sygn. akt III FSK 5039/21.

4.3. W zaprezentowanej we wskazanym wyroku (sygn. akt III FSK 5039/21) ocenie Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że "Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie uzasadnił w sposób niezbędnie pełny, wnikliwy, wyczerpujący i przekonujący przyjętej tezy o niedopuszczalnej (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski) retroaktywności § 1 pkt 1 analizowanej Uchwały Rady Miasta [...] W. z dnia 26 listopada 2020 r." Wskazał ponadto, że Sąd pierwszej instancji nie sprzeciwiał się w ogólności stosowaniu metody historycznej dla konstytuowania zasad odpowiedzialności prawnej, jednak stwierdził, że zaskarżona regulacja rażąco narusza zakaz retroaktywności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa wynikające z art. 2 Konstytucji RP stanowiąc, iż ilość zużytej wody jest ustalana jako średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – bez zastrzeżenia, że nie jest brany pod uwagę okres 12 miesięcy przed wejściem w życie uchwały nr [...] w brzmieniu ustalonym zaskarżoną uchwałą.

4.4. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że Sąd pierwszej instancji aprobował metodę historyczną z tym tylko zastrzeżeniem, że dla ustalenia opłat będzie brane pod uwagę wyłącznie zużycie wody mierzone od dnia wejścia w życie Uchwały i nie będzie brany pod uwagę okres 12 miesięcy przed jej wejściem w życie. Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że skutki zaskarżonej uchwały sięgają de facto wstecz. Właściciele nieruchomości pozbawieni zostali możliwości dostosowania się do tych norm prawnych na skutek ich nieznajomości w całym okresie 12 miesięcy poprzedzających ich wejście w życie. W ten sposób zostało naruszone bezpieczeństwo prawne obywateli, którzy mają prawo działać w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Odnosząc się do powyższej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył w sposób normatywnie istotny, co znaczy sformułowanie "skutki zaskarżonej uchwały sięgają de facto wstecz", w szczególności, co rozumie w tym (prawnym) kontekście przez "de facto". Nie wyjaśnił także, w jaki sposób i w jakiej formie właściciele nieruchomości mieliby się prawnie i/lub faktycznie dostosować do norm ustanowionej analizowaną Uchwałą regulacji dotyczącej rozumienia pojęcia zużytej wody jako średniomiesięcznego zużycia wody obliczanego za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

4.5. W kolejnym przedmiocie analizowanego sporu prawnego Sąd pierwszej instancji w wyroku wydanym w sprawie o akt III SA/Wa 332/21, na podstawie którego sąd pierwszej instancji dokonał merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały w niniejszej sprawie stwierdził, że: zasada równości wynika z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. np. wyrok TK z dnia 16 marca 2017 r., Kp 1/17, OTK-A 2017/28). Jeżeli kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, to mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Niezbędna jest wówczas ocena przyjętego kryterium różnicowania (por. np. wyrok TK z 20 października 1998 r., sygn. K 7/98). Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku dopuszcza zróżnicowanie stawki opłaty. Rada gminy może bowiem na mocy art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Przepis ten, jak i inne przepisy tej ustawy, nie przewiduje jednak jakiegokolwiek rodzaju zróżnicowania wysokości opłaty ze względu na zróżnicowanie w czasie ilości zużycia wody na nieruchomości. Zasadą jest obowiązek poniesienia opłaty w tej samej wysokości w przypadku zużycia wody w takiej samej ilości.

Sąd pierwszej instancji wskazał zatem, że Rada rażąco naruszyła art. 6j ust. 2a u.c.p.g. stanowiąc w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, że przepis § 1a ust. 1 uchwały nr [...] miałby uzyskać brzmienie dające możność wyboru w dowolny sposób 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Taki sposób określenia zasad ustalania ilości zużytej wody nie gwarantuje bowiem, że właściciele nieruchomości, w których jest zużywana taka sama ilość wody, będą ponosić opłatę w takiej samej wysokości.

4.6. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt III FSK 5039/21 stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest w istocie jednoznaczne i prawidłowo uzasadnione, a więc nie jest bezbłędne. Po pierwsze, nie wynika z niego, czy równość wysokości opłaty rozważana być powinna od odniesieniu do każdego zobowiązanego do jej uiszczenia, czy równość opłaty należy analizować w relacji do: konkretnej nieruchomości, grupy nieruchomości, spółdzielni mieszkaniowej, wspólnoty mieszkaniowej, miasta. Po wtóre, Sąd pierwszej instancji nie przykłada wagi do tego, że podmioty prawa są w spornej Uchwale traktowane równo – w tym kontekście, że dotyczy ich ten sam system obliczania zużycia wody: za okres kolejnych 6 miesięcy przypadający w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty, po trzecie, że każdy z pomiotów posiadałby prawo wyboru wzmiankowanych 6 kolejnych miesięcy, po czwarte, faktyczne zużycie wody w relacji do każdego korzystającego z wody jest lub co najmniej może być różne, po piąte, system wyboru miesięcy i mierzenia zużytej wody stanowić może w grupie objętych tymi samymi zasadami sposób optymalizacji opłat, który może mieć również wpływ na zużycie wody.

4.7. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie wykazał, zgodnym z wymogami i standardami wynikającymi z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, niedozwolonego – w myśl zasad konstytucyjnego państwa prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski) – działania analizowanego prawa wstecz. Rozważenie wskazanych powyżej pozostałych spornych zagadnień sprawy dotknięte jest, jak wcześniej uzasadniono, naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz mogło pozostawić w niepewności strony niniejszego postępowania, w szczególności Radę Miasta zobowiązaną do zgodnego z prawem uregulowania metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Znaczenie skonstatowanych naruszeń art. 141§ 4 p.p.s.a. jest poważne również w kontekście zmieniających się unormowań obowiązującego prawa oraz wielości orzeczeń sądów administracyjnych w analizowanym przedmiocie – przypomnieć warto, że na tym samym posiedzeniu, na którym zapadł uzasadniany niniejszym wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał trzy (takie same lub zbliżone) sprawy uchwał Rady Miasta [...] W..

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pewność prawa oraz zaufanie do prawa i do sądów płyną także z prawidłowych uzasadnień wydanych wyroków. Dostrzeżone naruszenia prawa nie mogły zostać naprawione w postępowaniu kasacyjnym, ponieważ tak istotnie dotykają one meritum sprawy, że sanowanie ich przez sąd administracyjny drugiej instancji ograniczałoby faktycznie prawa stron postępowania do realnie dwuinstancyjnego postępowania sądowego.

4.8. Wymieniony wyżej wyrok wraz z uzasadnieniem, będąc nim związany na podstawie art. 170 p.p.s.a. Naczelny Sad Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w całości akceptuje.

5. Zarzut merytorycznego rozpoznania sprawy na podstawie nieprawomocnego wyroku WSA z dnia 8 lipca 2021 sygn. akt III SA/Wa 332/21.

5.1. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut merytorycznego rozpoznania sprawy na podstawie nieprawomocnego wyroku Sądu pierwszej instancji wydanego w innej sprawie, wyrażający się w skardze Rady Miasta [...] W. wskazaniem naruszenia art. 1 § p.p.s.a. w zw. z art. 184 i 165 ust 2 Konstytucji RP oraz art. 170 p.p.s.a, zaś w skardze Prokuratora Okręgowego naruszeniem art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 144 p.p.s.a. jest uzasadniony.

5.2. Słusznie w skardze kasacyjnej, powołując się na art. 170 p.p.s.a., Rada Miasta [...] W. argumentowała, że nieprawomocny wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, w tym również wyrok uwzględniający skargę, nie wywołuje do czasu uprawomocnienia się skutków prawnych w postaci pozbawienia mocy wiążącej zaskarżonego aktu lub czynności, co oznacza, że zaskarżony akt nadal istnieje, przy czym – co wynika z art. 152 § 1 powołanej wyżej ustawy – w razie uwzględnienia skargi nie wywołuje on skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Ponadto – co trzeba odnotować – w powiązaniu z art. 170 p.p.s.a. należy interpretować wynikające z art. 153 tej ustawy, wyrażone w orzeczeniu sądu "związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania". Dopiero uprawomocnienie się wyroku sądu pierwszej instancji powoduje, że zawarte w nim stanowisko będzie wiążące nie tylko wobec organów wymienionych w art. 153, lecz również wobec organów wymienionych w art. 170 powołanej wyżej ustawy. Zasadnie również Prokurator Okręgowy w swojej skardze kasacyjnej zauważył, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest wyłącznie wypadkową stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta [...] W. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Wa 332/21. W konsekwencji należy uznać zasadność podniesionych przez skarżących kasacyjnie naruszeń.

6. Zarzut dotyczący wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

6.1. Zarzut dotyczący wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku przez brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niewykazanie podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżenia uchwały a także przez niedokładne, ogólnikowe i lakoniczne odniesienie się w treści uzasadnienia do przyczyn stwierdzenia nieważności uchwały w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest uzasadniony.

6.2. W pierwszej kolejności trzeba odnotować, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, że Sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Sądu. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji ma przy tym charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc dla nich niezbędną płaszczyznę dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej, a ponadto umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie, co jest niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy Sąd pierwszej instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3 poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. II FSK 568/08). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w świetle wskazanej uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.

6.3. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezkrytycznie przyjął za podstawę rozstrzygnięcia argumentację zawartą w wyroku z 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 332/21. Słusznie Rada Miasta [...] W. w swojej skardze kasacyjnej zauważyła, że Sąd pierwszej instancji zamiast dokonać samodzielnej wykładni przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i skonfrontować jej wyników z rozwiązaniami przyjętymi w Uchwale poprzestał na odwołaniu się do powyżej wspomnianego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie przedstawiając jakichkolwiek argumentów związanych z przyjętą w nim wykładnią. Brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zasadności lub braku tejże zasadności zarzutów zawartych w skardze do Sądu pierwszej instancji powstała uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pełną kontrolę zaskarżonego wyroku. Zasadnie Prokurator Okręgowy w W. podniósł w skardze kasacyjnej, że ze względu na powyższe uchybienie nie można stwierdzić, czy Sąd pierwszej instancji w istocie rozpoznał i osądził sprawę w zakresie zarzutów do których zasadności nie odniósł się w uzasadnieniu swojego wyroku. W związku z powyższym należy uznać, że zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. były w pełni zasadne.

7. Pozostałe zarzuty.

7.1. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że pozostałe zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy nie są uzasadnione. Zarzuty natomiast naruszenia przepisów prawa materialnego są przedwczesne z uwagi na częściowe uwzględnienie przez NSA zarzutów w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 170 p.p.s.a., sąd rozpoznający niniejszą sprawę związany jest wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 5039/21, w którym prawomocnie uchylono wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 332/21. Jak słusznie zauważyła Rada Miasta [...] W. odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokuratora Okręgowego, sąd administracyjny nie może merytorycznie skontrolować legalności aktów prawa miejscowego lub ich części, nie dokonując własnych merytorycznych ustaleń sprawie pozwalających na kontrolę sądową zaskarżonego rozstrzygnięcia, z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Sąd pierwszej instancji w całości oparł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na innym, nieprawomocnym wyroku, który został prawomocnie wyeliminowany przez NSA w dniu 7 kwietnia 2022r. Z tego względu zarzuty prawa materialnego nie mogły zostać merytorycznie rozpoznane w niniejszej sprawie.

7.2. Za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 u.s.g. oraz art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, sąd uwzględniając skargę między innymi na uchwałę, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Naruszenie tego przepisu, który nie normuje postępowania przed sądami administracyjnymi, a reguluje jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, może być skutecznie zarzucany jedynie w sytuacji, w której autor skargi kasacyjnej zdoła wykazać, że sąd stwierdził nieważność uchwały po niezasadnym uwzględnieniu skargi (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3590/19). Zgodzić się należy z argumentacją zawartą w odpowiedzi Prokuratora Okręgowego na skargę kasacyjną Rady Miasta [...] W., że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, tymczasem w niniejszej sprawie nie można się zgodzić ze stwierdzeniem by Sąd pierwszej instancji jakkolwiek rozpoznał merytorycznie zarzuty skargi, powielił jedynie argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku III SA/Wa 332/21.

7.3. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 33 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z § 14 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz.U. z 2019 r. poz. 595) lekarska praktyka zawodowa po spełnieniu określonych warunków, może być prowadzona również w lokalu mieszkalnym. Stąd też opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi w takim lokalu będą podlegały regulacjom zawartym w kwestionowanej Uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie zatem dopuścił Okręgową Izbę Lekarską w W. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

7.4. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 144 p.p.s.a. zawarty w skardze kasacyjnej Prokuratora Okręgowego. Jak już zostało to powyżej wspomniane, nieprawomocny wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, w tym również wyrok uwzględniający skargę, nie wywołuje do czasu uprawomocnienia się skutków prawnych w postaci pozbawienia mocy wiążącej zaskarżonego aktu lub czynności, co oznacza, że zaskarżony akt nadal istnieje, przy czym w razie uwzględnienia skargi nie wywołuje on skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej.

8.1. Z tych powodów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjnych uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd pierwszej instancji winien zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonać samodzielnej kontroli merytorycznej zaskarżonej uchwały biorąc pod uwagę przedstawione powyżej analizy i oceny Sądu drugiej instancji oraz zarzuty zawarte w skargach.

8.2. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 2 p.p.s.a.

Anna Dalkowska Paweł Borszowski Sławomir Presnarowicz