III FSK 4993/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Borszowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Anna Dalkowska, Protokolant Piotr Stępień, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Wa 2570/20 w sprawie ze skarg Spółdzielni "A." z siedzibą w W., Spółdzielni "B." z siedzibą w W., Spółdzielni "C." z siedzibą w W., Spółdzielni "D." z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza solidarnie od Robotniczej Spółdzielni "A." z siedzibą w W., Spółdzielni "B." z siedzibą w W., Spółdzielni "C." z siedzibą w W., Spółdzielni "D." z siedzibą w W. na rzecz Rady Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 630 (słownie: sześćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 2570/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Spółdzielni "A." z siedzibą W., Spółdzielni "B." z siedzibą w W., Spółdzielni "C." z siedzibą w W., Spółdzielni "D." z siedzibą w W., zwane dalej "Spółdzielnie", na uchwałę Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 października 2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie określenia wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 października 2020 r. w zakresie § 1 pkt 1, pkt 2 litera a tiret 1-3, § 2 i § 3 ust. 1; odrzucił skargi w pozostałym zakresie; oraz zasądził od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz każdej ze Spółdzielni zwrot kosztów postępowania sądowego. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Sąd pierwszej instancji przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, że przedmiotem skarg Spółdzielni jest uchwała Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 października 2020 r. zmieniająca uchwałę w sprawie określenia wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2020 r. poz. 10648), zwana dalej "uchwałą deklaracyjną". Przedmiotowa uchwała zmieniła uchwałę ww. organu Nr [...] z dnia 16 stycznia 2020 r. w sprawie określenia wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2020 r. poz. 1387), w związku z wprowadzeniem przez Radę w uchwale Nr [...] z 15 października 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty, oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2020 r. poz. 10646), zwana dalej "uchwała Nr 1" oraz w uchwale Nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2020 r. poz. 10647), zwana dalej "uchwała Nr 2 metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od ilości zużytej wody z danej nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji mając na względzie, że niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie uchwały Nr [...], tj. uchwały dotyczącej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyjaśnił, że zaskarżona uchwała deklaracyjna została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dniem 23 października 2020 r. i miała wejść w życie z dniem 1 grudnia 2020 r., co wynika z jej § 3 ust. 2. Do wejścia w życie uchwały w tym dniu i w pierwotnym brzmieniu jednak nigdy nie doszło. Wynika to z faktu, że Rada, biorąc pod uwagę uchwałę Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 17 listopada 2020 r., w której orzeczono o nieważności uchwały deklaracyjnej w części [§ 1 pkt 2 uchwały w zakresie, w jakim dodała ona w zmienionej uchwale Nr [...] w § 5 ust. 1 pkt 8 w brzmieniu "informacja, kopia faktury lub korekty faktury uzyskana z przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (dla deklaracji DZ oraz deklaracji DM)", a także w zakresie niektórych przypisów znajdujących się w załączniku nr 1 i nr 2 do uchwały], w uchwale z 26 listopada 2020 r. Nr [...] w sprawie zmiany zaskarżonej w tej sprawie uchwały z 15 października 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2020 r. poz. 11643), zwana dalej "uchwała listopadowa", dokonała szeregu zmian uchwały deklaracyjnej. Uchwała z 26 listopada 2020 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego w dniu 27 listopada 2020 r. i weszła w życie z dniem 1 grudnia 2020 r., a więc z tym dniem uchwale z 15 października 2020 r. w części zostało nadane nowe brzmienie.

Zmiany wprowadzone do kontrolowanej uchwały uchwałą z 26 listopada 2020 r. spowodowały, w ocenie Sądu pierwszej instancji, że przepisy: § 1 pkt 2 lit. a tiret 4, lit. b, § 1 pkt 3 i 4, a także § 3 ust. 2 uchwały deklaracyjnej nigdy nie weszły w życie w brzmieniu pierwotnym. Z dniem 1 grudnia 2020 r. przepisy te miały już nowe brzmienie, a ponadto w uchwale z 26 listopada 2020 r. wprowadzono nowe regulacje i nowe wzory deklaracji, których uchwała z 15 października 2020 r. nie przewidywała. WSA zwrócił przy tym uwagę, że przepisy, które zostały wprowadzone do uchwały deklaracyjnej w uchwale z 26 listopada 2020 r., zostały poddane kontroli tutejszego Sądu w odrębnym postępowaniu, tj. w wyroku z 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 334/21. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że przepisy uchwały z 15 października 2020 r., które nigdy nie weszły w życie, a więc również nigdy nie wywoływały i nie będą wywoływać skutków prawnych, nie mogą zostać poddane kontroli sądu. Z tej przyczyny skargi w zakresie, w jakim dotyczyły § 1 pkt 2 lit. a tiret 4, lit. b, § 1 pkt 3 i 4, a także § 3 ust. 2 uchwały deklaracyjnej, Sąd pierwszej instancji odrzucił.

W konsekwencji powyższego, jak zaznaczył WSA w Warszawie, kontroli poddał pozostałe przepisy uchwały deklaracyjnej, tj. § 1 pkt 1, pkt 2 lit. a tiret 1-3, § 2 i § 3 ust. 1 tej uchwały. Przepisy te weszły do porządku prawnego z dniem 1 kwietnia 2021 r. i to one, jak zaznaczył Sąd, stanowią podstawę prawną do wprowadzenia nowych deklaracji DZ i DM o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, której wysokość została uzależniona od ilości zużytej wody.

Przechodząc do analizy legalności zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazał, że zarzuty wszystkich skarg koncentrują się na regulacjach zawartych w uchwałach Nr 1 i 2. W ocenie Sądu pierwszej instancji wynika to z faktu, że Spółdzielnie kwestionują legalność rozwiązań wprowadzonych przez Radę związanych z wyborem nowej metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uzależnionej od ilości zużytej wody. Kwestionowanie legalności uchwały analizowanej w niniejszej sprawie Sąd uznał w istocie za konsekwencję twierdzenia, że wprowadzenie nowej metody ustalenia opłaty z przyczyn opisanych w zarzutach było niezgodne z prawem.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w odniesieniu do tej uchwały nie sformułowano żadnych zarzutów, które dotyczyłyby bezpośrednio jej treści, tj. kwestionowałyby jej postanowienia z powodu niezgodności z prawem. Jedyne zarzuty, które przedstawiła Spółdzielnia "D.", dotyczyły wyłącznie tego, że zaskarżona uchwała odwołuje się do uchwały Nr 1, a także że deklaracje nie zawierają odzwierciedlenia precyzyjnego sposobu ustalenia ilości zużytej wody na potrzeby prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Wobec tego Sąd pierwszej instancji przyjął, że zarzuty te stanowią konsekwencję kwestionowania legalności przepisów uchwał dotyczących samej metody i stawki opłaty.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że uchwała deklaracyjna ma niewątpliwie charakter wykonawczy wobec uchwał, które wprowadziły nową metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami, tj. uchwał z 15 października 2020 r. o nr 1 i 2. Potwierdza to także treść art. 6n ust. 1 u.c.p.g. Uchwały te, w ocenie Sądu pierwszej instancji, są ściśle powiązane z uchwałami w sprawie metody i stawki takiej opłaty. W konsekwencji wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwał rady gminy określających metodę ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tych opłat, powinno mieć jak zaznaczył Sądu pierwszej instancji, bezpośrednie przełożenie na ocenę uchwały określającej wzór deklaracji w sprawie opłat, w zakresie, w jakim ta ostatnia wiąże się z realizacją zakwestionowanych rozwiązań dotyczących metody ustalania opłat czy stawek.

Sąd badając treść zaskarżonej uchwały poza granicami wyznaczonymi przez zarzuty sformułowane w skargach nie stwierdził uchybień uzasadniających konieczność wyeliminowania tej uchwały z obrotu. Niemniej, w ocenie Sądu, stwierdzenie nieważności części uchwały deklaracyjnej jest niezbędne jako następstwo stwierdzenia nieważności części uchwał z 15 października 2020 r. o nr 1 (w wyroku tut. Sądu z 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 2482/20) i 2 (III SA/Wa 2569/20).

Rada Miasta Stołecznego Warszawy, działając za pośrednictwem pełnomocnika – radcy prawnego – zaskarżyła powyższy wyrok w części co do stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1, pkt 2 lit. "a" tiret 1-3, § 2 i § 3 ust. 1 uchwały (pkt 1 sentencji); nieodrzucenia skarg w części dotyczącej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosowanych przez właścicieli Nieruchomości mieszanych; zasądzenia od m.st. Warszawy zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz poszczególnych Spółdzielni (pkt 3 sentencji). Wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1.1. art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.), zwana dalej "u.s.g.", poprzez niezastosowanie tego przepisu, a w konsekwencji nieodrzucenie skarg wniesionych przez Spółdzielnie w części dotyczącej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosowanych przez właścicieli nieruchomości mieszanych, pomimo niewykazania, że uchwala w części dotyczącej nieruchomości niezamieszkanych naruszała interes prawny lub uprawnienia Spółdzielni w sposób przesądzający o legitymacji skargowej w przedmiotowej sprawie;

1.2. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r. poz. 137 z pozn. zm.), zwana dalej "p.u.s.a", w związku z art. 184 oraz 165 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej uchwały przez pryzmat jej zgodności z nieprawomocnymi orzeczeniami sądu administracyjnego, nie zaś pod względem jej zgodności z prawem, przez co ograniczono Miastu Stołecznemu Warszawa gwarantowaną konstytucyjnie ochronę sądową samodzielności;

1.3. art. 170 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że nieprawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane w sprawie o sygn. akt Ill SA/Wa 332/21 oraz III SA/Wa 333/21 są wiążące przy wydawaniu zaskarżanego wyroku w niniejszej sprawie;

1.4. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania w niniejszej sprawie w sytuacji, w której Sąd stwierdził zależność rozstrzygnięcia niniejszej sprawy od innych toczących się postępowań sądowoadministracyjnych;

1.5. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w części dotyczącej uzasadnienia pkt 1 sentencji orzeczenia w sposób niezgodny z ww. przepisem, a w szczególności poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie wykazanie podstaw stwierdzenia nieważności części przepisów uchwały;

1.6. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien on znaleźć zastosowania wobec niespełnienia się określonych w nim przesłanek, a w konsekwencji poprzez stwierdzenie nieważności wskazanych w zaskarżanym wyroku przepisów uchwały, w sytuacji w której są one zgodne z przepisami prawa (nie naruszały prawa w sposób istotny uzasadniający stwierdzenie ich nieważności) - zarówno u.c.p.g., jak i u.s.g.

1.7. art. 151 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym wobec spełnienia się określonych ustawowo przesłanek powinien on znaleźć zastosowanie, a w konsekwencji poprzez nieoddalenie skarg, które nie podlegały odrzuceniu w sytuacji, w której zaskarżona uchwała została podęta zgodnie z obowiązującymi przepisami.

2. przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie:

2.1. art. 30 ust. 1 u.s.g., poprzez stwierdzenie nieważności § 2 uchwały w sytuacji, w której ustawa ta powierza prezydentowi miasta kompetencje wykonywania uchwal rady miasta;

2.2. art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 z późn. zm.), poprzez stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 uchwały w sytuacji, w której ustawa ta nakazuje w wojewódzkim dzienniku urzędowym publikować akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy;

Z daleko posuniętej ostrożności procesowej - na wypadek przyjęcia przez NSA, że w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie dokonał samodzielnej oceny zgodności zakwestionowanych przepisów uchwały z przepisami ustaw, w tym u.c.p.g. - zaskarżonemu wyrokowi zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie:

2.3. art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 1 pkt 2 oraz art. 6j ust. 3e oraz art. 6j ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1439 z poźn. zm.), zwana dalej "u.c.p.g.", w związku z art. 4 ust. 2 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994. Nr 124, poz. 607) oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez:

- błędne przyjęcie, że uchwała narusza zakaz retroaktywności prawa daninowego niekorzystnego dla adresata normy prawnej,

- dokonanie wykładni przepisów u.c.p.g. w sposób sprzeczny z postanowieniami Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego,

- bezpodstawne uznanie, że przepisy uchwały rażąco naruszają art. 6j ust. 2a u.c.p.g., który nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania,

- bezpodstawne przyjęcie, ze uchwała nie odpowiada standardom prawidłowej

legislacji poprzez brak wystarczającej precyzji oraz poprzez naruszenie obowiązku stanowienia przepisów niebudzących wątpliwości co do treści normy prawnej.

W oparciu o tak postawione zarzuty, pełnomocnik organu, żądając przeprowadzenia rozprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 sentencji i oddalenie w tym zakresie skarg, uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 3 ewentualnie - w przypadku uznania przez NSA, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 sentencji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu Spółdzielnia "A." z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia "B." z siedzibą w W., zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; o nieuwzględnianie wniosku Rady Miasta Stołecznego Warszawy o odrzucenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesionej przez Spółdzielnię "B." w W.; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji nr – [...] dla wykazania faktu istnienia w zasobach Spółdzielni "B." tzw. "nieruchomości mieszanych", tj. w których występują zarówno lokale mieszkalne jak również lokale użytkowe oraz legitymacji Spółdzielni "B." do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Stołecznego nr [...] z dnia 15 października 2020 r.; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia nr [...] dIa wykazania faktu istnienia w zasobach Spółdzielni "B." tzw. "nieruchomości mieszanych", tj. w których występują zarówno lokale mieszkalne jak również lokale użytkowe oraz legitymacji Spółdzielni B. do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Stołecznego nr [...] z dnia 15 października 2020 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia "D." w W. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i dlatego została uwzględniona.

Trafnie bowiem we wniesionym środku zaskarżenia zarzucono, że wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który decydował o wyniku sprawy.

W punkcie wyjścia odnotować należy, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił elementy uzasadnienia wyroku. Uzasadnienie to powinno zatem zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W przypadku zaś, gdy w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jednym z konstytutywnych elementów uzasadnienia wyroku jest zawarcie w nim podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wskazanie tego elementu uzasadnienia w końcowej części art. 141 § 4 p.p.s.a. zd. pierwsze jest podyktowane de facto jego umiejscowieniem w konstrukcji tego uzasadnienia. Należy jednakże podkreślić, że kształt normatywny tego elementu uzasadnienia wyroku składa się z dwóch części, tj. po pierwsze podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zaś po drugie wyjaśnienia tej podstawy prawnej. Niezależnie od tego, że te dwie wskazane części dotyczą elementu podstawy prawnej należy każdą z nich uwzględnić w konstrukcji danego uzasadnienia wyroku. Inaczej mówiąc nie można poprzestać na spełnieniu tego elementu wyłącznie poprzez zaprezentowanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ustawodawca używa bowiem sformułowania ,,wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia’’. Pomimo, że w sformułowaniu tym prawodawca nie użył wyrażenia wskazującego przykładowo na szczegółowe, bądź wyczerpujące wyjaśnienie, nie można przyjąć, że w rezultacie chodzi o wypełnienie wymogu wynikającego z tego elementu poprzez wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z wyjaśnieniem, które nie odnosi się do zaprezentowania sposobu rozumienia przepisów mających w niniejszej sprawie zastosowanie. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia to wskazanie sposobu rozumienia przepisów mających, zdaniem Sądu zastosowanie w sprawie, ale także odniesienie sposobu rozmieniania tych przepisów do realiów konkretnego zagadnienia prawnego będącego przedmiotem sporu. Ustawodawca formułując ten wymóg jednoczenie nie wskazał sposobu jego realizacji poprzez odpowiedni/wymagany poziom szczegółowości tego wyjaśnienia. W konkretnym przypadku nie ma zatem znaczenia poziom szczegółowości tego wyjaśnienia. Niemniej jednak argumentacja Sądu powinna wskazywać nie tylko kierunek rozstrzygnięcia, ale jednocześnie objaśnienie tak obranego kierunku.

Odnosząc te uwagi o charakterze ogólnym do przedmiotu niniejszej sprawy należy podkreślić, że zasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w wyroku Sądu pierwszej instancji. Nie spełnia bowiem wymogu tego elementu wskazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że ,,(...)kwestionowanie legalności uchwały deklaracyjnej analizowanej w niniejszej sprawie jest konsekwencją twierdzenia, że wprowadzenie nowej metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z przyczyn opisanych w zarzutach było niezgodne z prawem(...)’’. Skoro zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność w części uchwały deklaracyjnej, powinien wyjaśnić w odpowiednim stopniu, dlaczego uznał, że w stosunku do danych regulacji wskazanej uchwały zachodzą podstawy stwierdzenia nieważności, na czym te podstawy stwierdzenia nieważności polegają i w czym się przejawiają. W tym względzie Sąd pierwszej instancji powinien wskazać sposób rozumienia zastosowanych przepisów i odnieść to do realiów niniejszej sprawy. Nie jest bowiem wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia wskazanie na kwestionowanie legalności uchwały deklaracyjnej poprzez powiązanie, czy też skutek ustalenia, że wprowadzenie nowej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi było niezgodne z prawem. Tym bardziej, że Sąd ten w uzasadnieniu wprost wskazał, że w odniesieniu do wskazanej uchwały nie sformułowano żadnych zarzutów, które dotyczyłyby bezpośrednio jej treści, tj. kwestionowałyby jej postanowienia z powodu niezgodności z prawem, a jedyne zarzuty przedstawiła Spółdzielnia ,,D.". Stwierdzenie zatem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zasadniczo, poza zarzutami jednej ze Spółdzielni nie sformułowano zarzutów dotyczących kwestionowania postanowień uchwały z powodu niezgodności z prawem wymaga precyzyjnego wskazania przez ten Sąd w czym upatruje się niezgodność z prawem w odniesieniu do regulacji uchwały deklaracyjnej, w której stwierdzono ich nieważność.

Trafnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że uchwały określające wzór deklaracji w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi są ściśle powiązane z uchwałami w sprawie metody a także stawki tej opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla jednakże, że wskazane powiązanie o charakterze kwalifikowanym, a zatem ,,ścisłe powiązanie’’ pomiędzy tymi uchwałami nie wypełnia wymogu zamieszczenia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z tym unormowaniem związanie orzeczeniem nie tylko stron i sądu, który je wydał, ale co istotne dla niniejszej sprawy również innych sądów i innych organów państwowych, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także innych osób, dotyczy orzeczenia, które jest prawomocne. W doktrynie podkreśla się ratio legis tego rozwiązania normatywnego, które gwarantuje nie tylko zachowanie spójności, czy też logiki działania organów państwowych, ale jednocześnie zapobiega funkcjonowaniu takich rozstrzygnięć, które nie da się pogodzić w ujęciu systemowym (B. Dauter (w;) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2021 r., LEX/el. 2021, komentarz do art. 170, a także przywołany tam wyrok NSA z 19.05.1999 r., IV SA 2543/98 , LEX nr 48643. Zachowanie zatem spójności, czy logiki działania organów państwowych, czy też zapobieganie rozstrzygnięciom, które nie da się pogodzić w ujęciu systemowym dotyczy jedynie rozstrzygnięć prawomocnych. Tylko takie bowiem orzeczenia wskazują sposób ustalenia konsekwencji prawnych w konkretnym przypadku.

Stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w wyrokach z 8 lipca 2021 r. o sygn. akt Ill SA/Wa 332/21 i III SA/Wa 333/21 zawarta jest zasadnicza argumentacja przemawiająca za koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego uchwał z października i listopada w tym zakresie w jakim wprowadzają nową metodę ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w Warszawie, a zatem zagadnienie naruszenia zakazu retroaktywności, czy też wymogu przejrzystości prawa oznacza, że Sąd ten w rezultacie, akcentując wykonawczy charakter uchwały deklaracyjnej, naruszył art. 170 p.p.s.a. przyjmując, że wyroki nieprawomocne były wiążące przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny przy formułowaniu uzasadnienia zamieści w nim wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, wskazując nie tylko przepisy mające zastosowanie, ale jednocześnie wskazując sposób ich rozumienia i jednocześnie odniesienie do realiów rozpoznawane sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd przyjęty przez ten Sąd w wyroku z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 5039/21, gdzie stwierdzono, że ,,(...)pewność prawa oraz zaufanie do prawa i do sądów płyną także z prawidłowych uzasadnień wydanych wyroków(...)’’. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dostrzeżone uchybienia nie mogły zostać naprawione w postępowaniu kasacyjnym.

Z uwagi na stwierdzenie zasadności części zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni zatem wykładnię prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Z uwagi na to, że przedmiotem zaskarżenia do Sądu pierwszej instancji była jedna – ta sama - Uchwała, odpowiedzialność za koszty postępowania kasacyjnego, z mocy prawa, zgodnie z art. 207 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 202 p.p.s.a., ma charakter solidarny.

Anna Dalkowska Paweł Borszowski (spr) Sławomir Presnarowicz