III FSK 4740/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Alicja Polańska, Protokolant Natalia Zawadka, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Radomiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 319/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego R. na uchwałę Rady Miejskiej w Radomiu z dnia 28 kwietnia 2020 r. nr XXXVII/328/2020 w przedmiocie skargi na uchwałę rady miejskiej w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Sygnatura akt III FSK 4740/21

U z a s a d n i e n i e

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Prokuratora Rejonowego R. i uchylił w całości uchwałę Rady Miejskiej w Radomiu z dnia 28.04.2020 r., nr XXXVII/328/2020, w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania wysokości tej opłaty.

Sąd uznał, że w przypadku wyboru metody ustalania opłaty "od gospodarstwa domowego" niedopuszczalne jest różnicowanie stawek tej opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego (jednoosobowe lub wieloosobowe), a takie właśnie rozwiązanie zastosowano w zaskarżonej uchwale.

W wywiedzionej od tego wyroku skardze kasacyjnej Rada Miejska Radomia wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skarg, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: P.p.s.a.) zarzucono naruszenie:

1. art. 6j ust. 2a w związku z ust. 2 ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010, dalej: u.c.p.g.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że niedopuszczalne jest różnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, to jest jednoosobowego lub wieloosobowego;

2. art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. przez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że wybór metody określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. wyłącza możliwość różnicowania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego z tej przyczyny, że przy wyborze tej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi rada gminy władna jest do wskazania jednej stawki takiej opłaty, bez względu na jego wielkość (liczbę osób w nim zamieszkujących) lub rodzaj zabudowy;

3. art. 6j ust. 2a u.c.p.g. przez:

- błędną wykładnię i w konsekwencji brak jego zastosowania skutkujący przyjęciem, iż z żadnego przepisu prawa nie wynika uprawnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób je zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłat, gdy tymczasem taka możliwość wynika z art. 6j ust. 2a u.c.p.g.,

- błędną wykładnię pojęcia "gospodarstwa domowego" i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż art. 6j ust. 2a u.c.p.g. nie znajduje zastosowania do kryterium określonego w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. z uwagi na fakt, iż liczba mieszkańców, o której mowa w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących, czy zamieszkujących gospodarstwo domowe.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie:

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało to wpływ na wynik sprawy;

5. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 6k ust. 1 oraz art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. przez ich niezastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy wobec błędnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Rada Miejska w Radomiu nie mogła zróżnicować stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, a wobec tego skarga Prokuratora Rejonowego powinna być przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalona;

6. art. 147 § 1 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy, a w konsekwencji uwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, podczas gdy wskazane w skardze kasacyjnej argumenty w pełni uzasadniają uznanie, iż skarga ta winna zostać oddalona.

Prokurator wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone i jednolite jest stanowisko, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1.02.2015 r. do dnia 22.09.2021 r. w przypadku wyboru przez radę gminy ryczałtowej metody ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (metoda "od gospodarstwa domowego") wykluczone było różnicowanie stawek opłaty w oparciu o jakiekolwiek kryteria, w tym wielkości gospodarstwa domowego względnie liczby osób tworzących to gospodarstwo. Wniosek ten wypływał z brzmienia art. 6j ust. 2 u.c.p.g., który stanowił, że w przypadku wyboru metody od gospodarstwa domowego możliwe było uchwalenie tylko jednej stawki opłaty. Pogląd ten stanowił podstawę rozstrzygnięcia – między innymi – w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6.05.2016 r. (II FSK 16/16), z dnia 9.02.2017 r. (II FSK 3080/16), z dnia 18.02.2019 r. (II FSK 3267/18), z dnia 12.08.2020 r. (II FSK 2113/19), z dnia 25.11.2020 r. (II FSK 1853/20), z dnia 2.02.2021 r. (III FSK 2994/21), z dnia 3.02.2021 r. (III FSK 2349/21), z dnia 2.03.2021 r. (III FSK 2994/21), z dnia 24.03.2021 r. (III FSK 3367/21), z dnia 7.04.2021 r. (III FSK 3305/21), z dnia 6.07.2021 r. (III FSK 3350 i 3842/21), z dnia 6.10.2021 r. (III FSK 2736/21), czy z dnia 14.10.2021 r. (III FSK 4342/21). Różnicowanie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi możliwe natomiast było w przypadku wyboru metody mnożnikowej, w której stawkę opłaty wyliczano przez przemnożenie parametru wyjściowego o określoną wartość. W takiej sytuacji – o czym wprost stanowił art. 6j ust. 2a u.c.p.g. – różnicowanie stawek mogło nastąpić w oparciu o kryterium powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy, przy czym rada gminy mogła stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty.

Istotne zmiany w zakresie możliwości różnicowania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi również w przypadku wyboru metody "od gospodarstwa domowego" wprowadzono ustawą z dnia 11.08.2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. poz. 1648). Zgodnie ze znowelizowanym tą ustawą art. 6j ust. 2a u.c.p.g. rada gminy może różnicować stawki opłat, o których mowa w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g., w zależności od powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, liczby osób lub ilości zużytej wody w gospodarstwie domowym, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy lub od faktu objęcia nieruchomości uchwałą, o której mowa w art. 2a ust. 1 u.c.p.g. (dotyczącą systemu indywidualnego rozliczania obowiązku segregowania odpadów w przypadku budynków wielolokalowych); rada gminy może przy tym stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Należy jednak podkreślić, że nowelizacja wprowadzająca normę umożliwiającą różnicowanie także opłat uchwalanych na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g. (a więc z zastosowaniem metody "od gospodarstwa domowego") weszła w życie dopiero dnia 23.09.2021 r.

Ponadto należy zauważyć, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31.01.2015 r. art. 6k ust. 4 u.c.p.g. przewidywał możliwość różnicowania stawek opłaty zarówno przy wyborze metody określonej w art. 6j ust. 1 (mnożnikowej), jak i metody określonej w art. 6j ust. 2 (ryczałtowej). Od dnia 1.02.2015 r. art. 6k ust. 4 u.c.p.g. nie zawierał już jednak normy tej treści, odnosząc się jedynie do możliwości zwalniania z opłaty właścicieli nieruchomości, którzy spełniają określone kryteria dochodowe. Od tej daty możliwości różnicowania stawek ryczałtowych z przepisu tego nie można już więc wyprowadzić.

Wobec powyższego nie sposób zgodzić się z argumentacją zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że zaskarżona uchwała – podjęta dnia 28.04.2020 r. – odpowiada wymogom, określonym w wówczas obowiązujących przepisach u.c.p.g. Wobec wyboru metody ustalania stawki opłaty "od gospodarstwa domowego" niedopuszczalne było bowiem stosowanie dalszego jej różnicowania w oparciu o kryterium wielkości tego gospodarstwa, a ściślej – przez podział tych gospodarstw na jednoosobowe oraz wieloosobowe. Wybór metody, o której stanowi art. 6j ust. 2 u.c.p.g., oznaczał więc uchwalenie jednej stawki opłaty, co wykluczało możliwość zastosowania różnicowania w oparciu o art. 6j ust. 2a u.c.p.g., jako że prowadziłoby to do uchwalenia więcej, niż jednej stawki opłaty. Przytoczne na wsparcie przeciwnej tezy orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z dnia 22.01.2015 r., II FSK 3231/15 i z dnia 6.10.2015 r., II FSK 1797/15) zapadły na tle stanu prawnego obowiązującego do dnia 31.01.2015 r., nie są więc miarodajne dla rozważań prawnych dotyczących okresu późniejszego; oczywiście chybiony jest przy tym argument, że zmiana stanu prawnego nie miała wpływu na możliwość różnicowania stawek opłaty, skoro wpływ ten był bezpośredni i determinował zakres władztwa rady gminy w omawianym zakresie. Szczególnie istotne znaczenie miała zmiana brzmienia art. 6k ust. 4 u.c.p.g., bowiem przepis ten pierwotnie zawierał umocowanie do różnicowania także stawki ustalonej na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g., a następnie umocowanie to z niego wykreślono; o ile zatem do dnia 31.01.2015 r. pomimo sformułowania w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. zasady "jednej stawki" przy wyborze metody ryczałtowej, w art. 6k ust. 4 u.c.p.g. przewidziano wyjątek od tej zasady, wskutek wykreślenia tego wyjątku z dniem 1.02.2015 r. możliwości odstępstwa od wspomnianej zasady już nie przewidziano. Sięganie do wcześniejszych stanów prawnych – co proponuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – nie daje argumentów do odstępstwa od wykładni językowej przepisów obowiązujących w dacie powzięcia zaskarżonej uchwały, prowadziłoby to bowiem do bagatelizowania znaczenia tych przepisów. Nie może też mieć istotnego znaczenia wyartykułowanie intencji ustawodawcy w uzasadnieniu projektu zmian w u.c.p.g. z 2019 r. – już tylko z tego powodu, że zawarte w tym uzasadnieniu twierdzenie o jedynie doprecyzowującym charakterze proponowanej nowelizacji pozostaje w sprzeczności z proponowanym w tej nowelizacji zapewnieniem gminom bardziej elastycznego korzystania z kryteriów różnicujących stawki (jeżeli nowelizacja nie miałaby znaczenia normatywnego, a tylko doprecyzowujące, nie mogłaby doprowadzić do żadnej zmiany, w tym do zwiększenia swobody gmin w kształtowaniu stawek opłaty).

Z powyższych względów nie można podzielić żadnego z zarzutów, podniesionych w skardze kasacyjnej.

Niezasadny jest bowiem zarzut naruszenia art. 6j ust. 2a w związku z ust. 2 u.c.p.g. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie błędne uznanie, że niedopuszczalne jest różnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w zależności od wielkości tego gospodarstwa. W stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały wybór metody ustalania stawki opłaty, przewidzianej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. (od gospodarstwa domowego), wykluczał możliwość jej różnicowania w oparciu o kryteria wymienione w art. 6j ust. 2a u.c.p.g.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. przez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że wybór metody określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. wyłącza możliwość różnicowania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego z tej przyczyny, że przy wyborze tej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi rada gminy władna jest do wskazania jednej stawki takiej opłaty, bez względu na jego wielkość (liczbę osób w nim zamieszkujących) lub rodzaj zabudowy. Otóż art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera jedynie upoważnienie dla rady gminy do dokonania wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania stawki tej opłaty, w tym wyboru więcej, niż jednej metody na obszarze gminy. Nie koryguje więc normy zawartej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., który to przepis w stanie prawnym obowiązującym w dacie powzięcia zaskarżonej uchwały przewidywał możliwość uchwalenia tylko jednej stawki opłaty w przypadku wyboru metody "od gospodarstwa domowego". Żaden z tych przepisów nie stanowił więc podstawy do różnicowania stawki opłaty "od gospodarstwa domowego".

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 6j ust. 2a u.c.p.g., zarówno przez błędną wykładnię i w konsekwencji brak jego zastosowania skutkującego przyjęciem, iż z żadnego przepisu prawa nie wynika uprawnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób je zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłat, gdy tymczasem taka możliwość wynika z art. 6j ust. 2a u.c.p.g., jak i przez błędną wykładnię pojęcia "gospodarstwa domowego" i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż art. 6j ust. 2a u.c.p.g. nie znajduje zastosowania do kryterium określonego w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. z uwagi na fakt, iż liczba mieszkańców, o której mowa w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących, czy zamieszkujących gospodarstwo domowe. Jak już wyjaśniono, w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały wybór przewidzianej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. metody ustalania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wykluczał możliwość różnicowania tej opłaty na podstawie art. 6j ust. 2a u.c.p.g., w tym przez wprowadzenie dodatkowego kryterium wielkości gospodarstwa domowego; różnicowanie to prowadziłoby bowiem do uchwalenia więcej, niż jednej stawki opłaty, podczas gdy w myśl art. 6j ust. 2 u.c.p.g. (w brzmieniu wówczas obowiązującym) w przypadku wyboru metody ryczałtowej ("od gospodarstwa domowego") rada gminy mogła uchwalić tylko jedną stawkę opłaty. Błędna jest też konstatacja, że "liczba mieszkańców" o której mowa w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., nie odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, lecz do liczby mieszkańców tworzących gospodarstwo domowe, gdyż – jak trafnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny – przepis ten niewątpliwie odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a nie do liczebności gospodarstwa domowego; brak wątpliwości w tym zakresie wynika wprost z analizy treści tego przepisu.

Niezasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało to wpływ na wynik sprawy, w istocie nie został w żaden sposób uzasadniony, jako że nie stanowi uzasadnienia przytoczonych podstaw kasacyjnych powtórzenie treści zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zwalnia to sąd kasacyjny z obowiązku merytorycznego odniesienia się do takiego zarzutu jako wadliwego formalnie, ponieważ zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. formalnym wymogiem skargi kasacyjnej jest nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienie. Można jedynie dodatkowo zauważyć, że w sprawie nie prowadzono jakiegokolwiek postępowania dowodowego, a materiałem zgromadzonym w aktach sprawy była tylko zaskarżona uchwała (notabene opublikowana w Dzienniku Urzędowym jako akt prawa miejscowego). Ponadto art. 141 § 4 P.p.s.a. nie odnosi się do sposobu oceny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, ale określa formalne wymogi uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, które to wymogi zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie niewątpliwie spełnia. Wreszcie, nieporozumieniem jest stawianie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, gdyż, po pierwsze, przepis ten nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia mimo stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego, gdyż podstawę tę stanowił art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz, po drugie, że hipotetyczne zastosowanie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. doprowadziłoby do rezultatu procesowego w postaci uwzględnienia skargi, a nie jej oddalenia – o co w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym wnosiła jednostka samorządu terytorialnego.

Bezzasadny jest też zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 6k ust. 1 oraz art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. przez ich niezastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy wobec błędnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Rada Miejska w Radomiu nie mogła zróżnicować stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, a wobec tego skarga Prokuratora Rejonowego powinna być przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalona. Przytoczony przepis P.p.s.a. ma charakter wynikowy i powinien zostać zastosowany przez wojewódzki sąd administracyjny w przypadku nieuwzględnienia skargi, a więc wtedy, gdy sąd stwierdza brak podstaw do jej uwzględnienia. Skoro jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził naruszenie w zaskarżonej uchwale art. 6k ust. 1 oraz art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g., obowiązany był uwzględnić skargę i tym samym art. 151 P.p.s.a. zastosować nie mógł.

Wreszcie – z tej samej przyczyny - chybiony jest zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy, a w konsekwencji uwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, podczas gdy wskazane w skardze kasacyjnej argumenty w pełni uzasadniają uznanie, iż skarga ta winna zostać oddalona. Otóż argumenty wskazane w skardze kasacyjnej nie pozwalają na uznanie, że skarga winna zostać oddalona, toteż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę tę uwzględniając trafnie orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., który również jest przepisem wynikowym, stosowanym wtedy, gdy wojewódzki sąd administracyjny uwzględnia skargę – między innymi - na akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.).

W podsumowaniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro żaden z zarzutów, podniesionych w skardze kasacyjnej, nie okazał się uzasadniony, skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

SWSA (del.) Alicja Polańska SNSA Dominik Gajewski SNSA Tomasz Zborzyński