III FSK 4428/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Bogucki (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia WSA (del.) Anna Juszczyk-Wiśniewska, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1234/20 w sprawie ze skargi A. A. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 6 października 2020 r., nr 1201-IEE.711.1.165.2020.2.AG w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od A. A. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrokiem z 12.02.2021 r. o sygn. I SA/Kr 1234/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. A. (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z 6.10.2020 r., nr 1201-IEE.711.1.165.2020.AG, wydane w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych. Jako podstawę prawną powołano art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

2. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

2.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Krakowie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego), który w oparciu o art. 173 oraz art. 176 w związku z art. 177 § 1 p.p.s.a. zaskarżył ten wyrok w całości. Sformułował również wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz z art. 151 p.p.s.a., art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 18 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm., dalej: u.p.e.a.) w rezultacie oddalenia skargi, pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia, co oznacza akceptację wadliwego postanowienia oraz postanowienia Naczelnika określającego wysokość kosztów egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej w nieprawidłowej wysokości, w sytuacji gdy prawidłowo oceniony stan faktyczny i prawny obligował WSA w Krakowie do uchylenia obu ww. postanowień;

- art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lit. c, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. przez akceptację pominięcia przez organy egzekucyjne oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Krakowie z 28.11.2019 r., I SA/Kr 1108/19 oraz nieuwzględnienie ww. orzeczenia przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, w sytuacji gdy ocena prawna zawarta w ww. wyroku wiązała zarówno organy egzekucyjne jak i WSA w Krakowie;

- art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 124 § 2 i art. 126 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. przez akceptację braku kompleksowej i wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia, przede wszystkim przez niewskazanie w uzasadnieniu okoliczności faktycznych świadczących o poziomie skomplikowania dokonanych czynności egzekucyjnych oraz o poniesionym nakładzie pracy organu egzekucyjnego, a także przyjęcie przez WSA w Krakowie jako podstawę wyroku okoliczności, które nie wynikają z materiału dowodowego, w rezultacie czego WSA w Krakowie błędnie ustalił stan faktyczny i bezpodstawnie obciążono skarżącego kosztami egzekucyjnymi i opłatą manipulacyjną w nienależnej wysokości;

- art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyjęcie jako podstawy wyroku okoliczności, które nie wynikają z materiału dowodowego, w rezultacie czego sformułowane uzasadnienie nie odzwierciedla stanu faktycznego sprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. przez określenie wysokości kosztów egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej w wysokości oderwanej od rzeczywistego nakładu pracy i rzeczywistych kosztów organu egzekucyjnego, a także zasady zakazu nadmiernej ingerencji z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

2.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor IAS w Krakowie wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu. Zaskarżony obecnie skargą kasacyjną wyrok WSA w Krakowie z 12.02.2021 r., I SA/Kr 1234/20 został wydany w warunkach związania tego Sądu na podstawie art. 153 p.p.s.a. ponieważ sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie, była już przedmiotem kontroli i oceny sądowej dokonanej przez WSA w Krakowie w wyroku z 28.11.2019 r., I SA/Kr 1108/19, który uchylił postanowienia obu instancji oraz zasądził od Dyrektora IAS na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego w kwocie 597 zł.

3.2. Przypomnieć należy, że w wyroku z 28.11.2019 r., I SA/Kr 1108/19, WSA w Krakowie zalecił, żeby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ egzekucyjny, obciążając wierzyciela kosztami postepowania egzekucyjnego, wydał rozstrzygnięcie zgodne z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28.06.2016 r., SK 31/14 (OTK-A 2016, nr 51), ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności, że brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, iż w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego, a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, a stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Naliczone koszty postępowania nie mogą stać się dochodem organu nieuzasadnionym wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. Nadto, organ zobowiązany będzie do skonstruowania prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego swojego rozstrzygnięcia przez odniesienie odniesie się do kwestii skumulowania kosztów egzekucyjnych w związku z ustaleniem ich z tytułu podjęcia różnych czynności egzekucyjnych. Organ odniesie się również do tej kwestii i oceni, czy z uwagi na fakt, że już poprzednio dokonano naliczenia i pobrania opłaty egzekucyjnej w związku z wcześniej dokonaną czynnością egzekucyjną – doszło do naruszenia art. 64 § 5 u.p.e.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Krakowie, że ponowie rozpoznając sprawę – w warunkach związania oceną prawną zawartą w poprzednim wyroku - organy prawidłowo wykonały zalecenia tego Sądu zawarte w wyroku z 28.11.2019 r., I SA/Kr 1108/19. Zastosowały się do oceny i wskazań, a zaskarżone postanowienie Dyrektora IAS, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, są prawidłowe.

3.3. Przedmiotem sporu jest ocena prawidłowości ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych w kontekście wyroku TK z 28.06.2016 r., SK 31/14. W ww. orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego uznano przepisy art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. za niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP - w zakresie, w jakim przepisy te nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej (zob. punkt 1 i 2 sentencji). Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że art. 64 § 8 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP (punkt 3 sentencji).

Według uzasadnienia ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego dopuszczalne jest stosowanie stawek stosunkowych (procentowych), które uzależnione są tylko od kwoty egzekwowanej należności, a nie od indywidualnej sytuacji zobowiązanego lub nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań. Jednak - jak zauważył Trybunał Konstytucyjny - brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą chroni przed tego typu sytuacjami, wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Z tych przyczyn Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za czynności egzekucyjne, art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, a także art. 64 § 8 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych, są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji.

3.4. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że organy w zaskarżonych postanowieniach, w drodze analogii, stosując odpowiednio art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. (analogia legis), do określonego w tym przepisie górnego limitu opłat za czynność zajęcia nieruchomości odniosły proporcjonalnie stawki stosunkowe właściwe dla czynności podejmowanych w tej sprawie. Pozwoliło to na wyznaczenie górnych limitów opłat za czynność zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, a także na wyznaczanie górnego limitu opłaty manipulacyjnej. Czynność zajęcia nieruchomości jest bardziej pracochłonna, niż czynności podejmowane w rozpoznawanej sprawie, jednak w przyjętym przez organy sposobie wyliczenia maksymalnych stawek za te czynności, znajduje to odzwierciedlenie w zastosowanej proporcji: 1/8 – przy opłacie manipulacyjnej, 5/8 - za pobranie pieniędzy u zobowiązanego i zajęcie rachunku bankowego. Proporcje te oparte są na stawkach procentowanych przyjętych przez ustawodawcę dla poszczególnych rodzajów czynności egzekucyjnych, które pozwalają odzwierciedlić różnice w nakładzie pracy organów egzekucyjnych.

Ustalanie opłaty egzekucyjnej oraz opłaty manipulacyjnej przez stosowanie stawek stosunkowych (procentowych) z odwołaniem się do analogii do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. umożliwiło wypełnienie standardów wynikających z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego i zachowanie racjonalnej zależności między rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego, a kosztami egzekwowanymi. Dla uniknięcia dowolności w określeniu górnego limitu opłat, słusznie odwołano się do obiektywnego i posiadającego normatywną podstawę kryterium, jakim jest maksymalna kwota opłaty za czynność egzekucyjną w postaci zajęcia nieruchomości. Jest to jedyny przepis stanowiący o wysokości opłat art. 64 u.p.e.a., który limit kwotowy przewiduje. Jako że opłatę tę także oblicza się stosunkowo jako określony procent kwoty egzekwowanej należności, spełnia ona wszelkie kryteria konstytucyjności, opisane w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

3.5. Za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo ocenił, że organ zmniejszając w sposób usystematyzowany wysokość kosztów obciążających dłużnika oraz odnosząc się do zarzutów składanych w toku postępowania administracyjnego, uczynił zadość zasadom określonym w art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3, a także w art. 124 § 2 w związku z art. 126 k.p.a., powołanym w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. jest bezzasadny, gdyż organy obu instancji zrealizowały zasadę prawdy obiektywnej, determinowaną interesem społecznym i słusznym interesem obywatela. Powyższy przepis nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek harmonizowania interesu publicznego i interesu indywidualnego, jeżeli są one w konkretnym przypadku ze sobą sprzeczne. Ta zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy.

Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a.) nałożyły na organ egzekucyjny stosowne postępowanie w sprawie określenia kosztów egzekucyjnych, które- jak powyżej przedstawiono - organ zrealizował. Postępowanie w sprawie określenia wysokości kosztów egzekucyjnych było jawne, tzn. strona na każdym etapie postępowania, mogła zapoznać się z jego zaawansowaniem i zgłaszać wnioski i wyjaśnienia, z czego korzystała. Wydane przez organ rozstrzygnięcie jest poprawne pod względem merytorycznym i formalnym, zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 124 i art. 126 k.p.a., w tym uzasadnienie faktyczne i prawne. Postanowienie dokładnie określa, do jakiego tytułu, za jakie czynności i w jakiej kwocie naliczone zostały koszty egzekucyjne, co pozwalało zweryfikować prawidłowość naliczonych kosztów egzekucyjnych. Z jego uzasadnienia wynika, w jaki sposób naliczone zostały koszty egzekucyjne, dlaczego organ egzekucyjny przyjął taki sposób miarkowania kosztów oraz dlaczego organ II instancji podjął takie, a nie inne rozstrzygnięcie.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ pisemne motywy zaskarżonego wyroku w pełni odpowiadają rygorom określonym w tym przepisie. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie zapewnia możliwości kontroli instancyjnej orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć zatem miejsce wówczas, gdy wskazywana wada uzasadnienia jest na tyle poważna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Wbrew sformułowanemu w skardze kasacyjnej zarzutowi, wyrok sądu pierwszej instancji nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia bowiem wymogi i standardy, o których powołanym przepisie.

3.6. W konsekwencji wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadne, a wyrok WSA w Krakowie za odpowiadający prawu. Mając na względzie wszystkie przedstawione okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji, natomiast o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego postanowił w pkt 2 sentencji w oparciu o podstawę prawną zawartą w art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacjach kryzysowych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429 ze zm., dalej: uCOVID-19) oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej z 12.12.2023 r. Wymienionym zarządzeniem strony zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i poinformowano o możliwości uzupełnienia argumentacji w piśmie procesowym, z zachowaniem trybu określonego w art. 66 p.p.s.a. Zarządzenie zostało doręczone skarżącemu 1.01.2024 r. natomiast organowi 18.12.2023 r. Żadna ze stron nie uzupełniła stanowiska oraz nie wyraziła sprzeciwu co do zastosowanego trybu rozpoznania sprawy. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 uCOVID-19, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy.

sędzia WSA (del.) Juszczyk-Wiśniewska sędzia NSA Stanisław Bogucki sędzia NSA Bogusław Dauter