III FSK 37/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dominik Gajewski (sprawozdawca), Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia NSA Alicja Polańska, Protokolant Natalia Zawadka, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt III SA/Wa 210/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w M. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia 29 listopada 2018 r. nr II/6/2018 w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt III SA/Wa 210/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w M. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta S.z dnia 29 listopada 2018 r. w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki takiej opłaty.

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Rada Miasta w S. uchwałą nr [...]z dnia 13 grudnia 2012 roku uchwaliła, że metodą ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie naliczanie stawki od gospodarstwa domowego. Jednocześnie (co wg obowiązujących wówczas przepisów było dopuszczalne) Rada podzieliła umownie gospodarstwa na małe (do 2 osób), średnie (3-4 osoby) i duże (5 osób i więcej) i dodatkowo zróżnicowała kwoty, jakie dane gospodarstwo zależnie od swej wielkości będzie zobowiązane uiszczać.

Następnie, 29 listopada 2018 roku Rada Miasta S. podjęła Uchwałę Nr II/6/2018, w której nadała nowe brzmienie § 2 i § 3 Uchwały Nr [...]. Wedle tej uchwały na terenie miasta S. miały obowiązywać stawki:

a) w przypadku gospodarstw, gdzie odpady są zbierane w sposób selektywny :

1) od małych gospodarstw domowych (do 2 osób) w wysokości 39,00 zł,

2) od średnich gospodarstw domowych (od 3 do 4 osób) w wysokości 79,00 zł,

3) od dużych gospodarstw domowych (od 5 osób) w wysokości 89,00 zł,

b) w przypadku gospodarstw, gdzie odpady nie są zbierane w sposób selektywny :

1) od małych gospodarstw domowych (do 2 osób) w wysokości 78,00 zł

2) od średnich gospodarstw domowych (od 3 do 4 osób) w wysokości 158,00 zł

3) od dużych gospodarstw domowych (od 5 osób) w wysokości 178,00 zł.

Pismem z dnia 16 grudnia 2020 r. Prokurator Rejonowy w M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższą Uchwalę Rady Miasta S. z dnia 29 listopada 2018 roku Nr II/6/2018 zmieniającą uchwalę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty - w części dotyczącej przepisu § 1 tejże uchwały. Uchwale Nr II/6/2018 prokurator zarzucił istotne i rażące naruszenie prawa, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 i art. 6j ust. 2 i 2a ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2019 roku poz. 2010 ze zm., dalej także "u.c.p.g."), polegające na zróżnicowaniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalonej metodą wskazaną w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. "od gospodarstwa domowego", według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. Skarżący podniósł, że wybór tej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi skutkuje tym, że rada gminy może uchwalić tylko jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, bez względu na jego wielkość (liczbę osób w nim zamieszkujących).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność ww. uchwały.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik gminy zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 6j ust.2a w związku z art. 6j ust.2 ustawy o z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.), poprzez niewłaściwą wykładnię prowadzącą do błędnego uznania, iż wskazany przepis w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały nie mógł stanowić podstawy do wprowadzenia zróżnicowania stawek opłat, w przypadku przyjęcia przez radę gminy metody naliczania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego.

Mając powyższe na uwadze autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w M. oraz zasądzenie od skarżącego na podstawie przepisu art.203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") od organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może ustalić stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, albo w zależności od liczby mieszkańców, ilości zużytej wody lub powierzchni lokalu mieszkalnego, albo od gospodarstwa domowego. W przypadku skorzystania z pierwszej możliwości rada gminy może także na podstawie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty; dodatkowych kryteriów różnicujących – na przykład kryterium liczby mieszkańców – nie można natomiast stosować w przypadku wybrania metody ustalania stawki opłaty "od gospodarstwa domowego". Reguła ta obecnie nie budzi już żadnej wątpliwości i jest jednolicie aprobowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, o czym mogą świadczyć wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19.02.2019 r. (II FSK 3267/18), z dnia 23.11.2020 r. (II FSK 1853/20), z dnia 3.02.2021 r. (III FSK 2149/21), czy z dnia 7.04.2021 r. (III FSK3305/21). W ostatnim z wymienionych judykatów Sąd wyartykułował tezę, że niedopuszczalne jest różnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w zależności od liczby mieszkańców wchodzących w skład tego gospodarstwa, a określone w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. kryteria różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (w tym liczba mieszkańców) nie mają zastosowania do stawek opłat określonych przy zastosowaniu metody "od gospodarstwa domowego". Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną w pełni podziela.

Za nieuzasadnione należy więc uznać postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 6j ust.2a w związku z art. 6j ust.2u.c.p.g. Jeżeli Rada Gminy Rady Miasta S. w zaskarżonej uchwale zadecydowała o wyborze metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. (a więc "od gospodarstwa domowego"), nie mogła jednocześnie w § 2 tej uchwały stawkę tę zróżnicować w zależności od tego, czy gospodarstwo domowe jest jednoosobowe, czy też wieloosobowe. Wbrew zapatrywaniu wyrażonemu w skardze kasacyjnej przepisy u.c.p.g. ograniczają w tym zakresie kompetencje Rady Gminy, a dążenie do ustalenia stawek słusznych ze społecznego punktu widzenia, a więc zróżnicowanych w zależności od liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość i wytwarzających odpady komunalne, winno zostać zrealizowane poprzez przyjęcie metody ustalania stawek określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g., gdyż wtedy – niezależnie od uzależnienia opłaty wprost od liczby mieszkańców, o czym stanowi art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. – dopuszczalne byłoby na mocy art. 6j ust. 2a u.c.p.g. dalsze różnicowanie przyjętych kryteriów.

Należy także podkreślić, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty pomijają zasadniczą dla rozstrzygnięcia okoliczność, a mianowicie, że wybrano metodę ustalania stawki opłaty określoną w art. 6j ust. 2, a nie w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. Gdyby wybrano metodę określoną w art. 6j ust. 1 u.c.p.g., na mocy art. 6j ust. 2a u.c.p.g. byłoby możliwe różnicowanie opłat w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Jakkolwiek w takim przypadku stawka opłaty nie mogłaby być określona z zastosowaniem metody "od gospodarstwa domowego", jednak zamierzony przez Radę rezultat w postaci zróżnicowania odnoszącego się do tego, czy nieruchomość zamieszkuje jedna osoba, czy też większa liczba osób, zostałby uzyskany.

Słusznie zatem wskazał sąd pierwszej instancji, że ustawa przewiduje wprawdzie możliwość ustalenia opłaty jako iloczynu liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość (jest to metoda odrębna, wymieniona w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.), jak również uprawnia radę gminy do różnicowania stawki opłaty w zależności m.in. od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość (art. 6j ust. 2a u.c.p.g.), to jednak przewidzianego w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem "gospodarstwa domowego".

Zróżnicowanie stawek opłat dokonane w zaskarżonej uchwale nie mieści się zatem w granicach delegacji ustawowej przewidzianej w art. 6j ust. 2 w związku z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ponieważ żaden z zarzutów, podniesionych w skardze kasacyjnej, nie okazał się zasadny, skarga ta jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a.