III FSK 2935/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia WSA (del.) Agnieszka Olesińska, po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej E. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 1127/19 w sprawie ze skargi E. Z. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 17 lipca 2019 r. nr 1201-IEE.711.2.186.2019.2.KN w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od E. Z. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrokiem z 28 stycznia 2020 r., I SA/Kr 1127/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. Z. (dalej: "skarżąca", "strona") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z 17 lipca 2019 r. w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne.

2. Jak wskazano w uzasadnieniu orzeczenia, istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest ocena, czy zasadnie organ egzekucyjny oddalił skargę na czynność egzekucyjną jaką było zajęcie rachunku bankowego. Strona wiązała naruszenie prawa z brakiem doręczenia upomnienia, przez co - jej zdaniem - organ winien był uwzględnić skargę.

Oddalając skargę sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że okoliczność przywołana przez skarżącą stanowić może podstawę zarzutu egzekucyjnego, co do którego ustawodawca wymaga wniesienia go w terminie 7 dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego. W postępowaniu w zakresie skargi na czynność egzekucyjną zajęcia rachunku bankowego nie rozstrzyga się o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia, lecz ocenia się konkretną czynność egzekucyjną zajęcia rachunku bankowego wskazaną przez zobowiązanego (pełny tekst uzasadnienia orzeczenia dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej: "CBOSA").

3. Od powyższego orzeczenia skarżąca wniosła skargę kasacyjną żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "p.p.s.a."), zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 § 1, art. 134 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w zakresie skargi na czynność egzekucyjną zajęcia rachunku bankowego nie rozstrzyga się o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia czy też kwestii objętych innym środkiem prawnym, tj. zarzutami na postępowanie egzekucyjne z art. 33 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości,

2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1, § 5 i § 6 w zw. z art. 89 § 1-3 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym nieuwzględnieniu skargi przez WSA w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że organy administracji obu instancji nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie w sprawie i bezzasadnie nie uwzględniły skargi na czynności egzekucyjne Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie polegające na zajęciu rachunku bankowego pomimo wcześniejszego baku doręczenia upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku,

3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 54 § 5 i art. 18 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi przez WSA w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że rozstrzygnięcia i uzasadnienia tych postanowień są nieprawidłowe;

4) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1, § 5 i § 6 w zw. z art. 89 § 1-3 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia wyroku, w którym WSA błędnie ocenił, że organy administracji obu instancji zasadnie oddaliły skargę na czynności egzekucyjne.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna, bowiem wyrok sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

4.1. Przed przystąpieniem do oceny podniesionych przez stronę zarzutów, wskazać należy, że skarga kasacyjna, mimo zawartego w niej wniosku o rozpoznanie na rozprawie, stosownie do zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III z 20 lipca 2023 r. wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm.), została skierowana na posiedzenie niejawne wyznaczone na 25 października 2023 r., o czym zarządzono poinformować pełnomocników stron.

Z akt sądowych wynika, że strony zostały powiadomione o opisanym wyznaczeniu posiedzenia niejawnego przed planowanym jego terminem. W takim stanie rzeczy oraz mając na uwadze charakter rozpoznawanej sprawy, który nie wymagał stawiennictwa stron do jej dokładniejszego wyjaśnienia, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zasadne było skorzystanie z art. 90 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. i skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu jawnym z wyznaczeniem rozprawy. W konsekwencji poprzestał na przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego w składzie trzech sędziów we wspomnianym terminie.

4.2. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych) chyba, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Nie ujawniono także podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.).

4.3. Dokonując oceny zaskarżonego wyroku przez pryzmat zarzutów kasacyjnych, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że w ramach egzekucji administracyjnej strona w celu ochrony swoich spraw może wnieść zarzuty, o których mowa w art. 33 u.p.e.a., a także skargę na czynności egzekucyjne, o której mowa w art. 54 § 1 u.p.e.a. Ustawodawca zdefiniował pojęcie "czynność egzekucyjna", wskazując, że należy rozumieć przez to wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego (art. 1a pkt 2 u.p.e.a.). Na tle tych regulacji w literaturze prezentowane jest stanowisko, że wymienione środki ochrony prawnej zobowiązanego nie są względem siebie konkurencyjne.

Skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora, o której mowa w art. 54 u.p.e.a., wszczyna postępowanie, którego celem jest zbadanie prawidłowości dokonania przez tenże organ egzekucyjny lub egzekutora konkretnej czynności egzekucyjnej zmierzającej do zastosowania lub zrealizowania określonego środka egzekucyjnego. Służy ona zatem zaskarżaniu czynności o charakterze wykonawczym.

Jak słusznie wskazał sąd pierwszej instancji, w orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że w ramach skargi na czynności egzekucyjne można jedynie podnosić zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania tychże czynności egzekucyjnych.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela skład orzekający w niniejszej sprawie i na który powołał się również sąd pierwszej instancji, iż określony w art. 54 § 1 u.p.e.a. środek ochrony prawnej zobowiązanego, jakim jest skarga na czynności egzekucyjne ma charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia (por. wyroki NSA: z 5 maja 2021 r., III FSK 91/21; z 16 lutego 2021 r., I GSK 557/18; z 22 grudnia 2020 r., II FSK 2259/18; z 22 grudnia 2020 r., II FSK 2177/18; z 25 sierpnia 2020 r., II FSK 1200/18; publik. CBOSA – oraz: P.M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2021, art. 54.; C. Kulesza [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 54.). W związku z tym, jeżeli przewidziany jest inny środek ochrony prawnej, taki jak zarzuty czy też zażalenie oraz wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego, to wykluczone jest kwestionowanie określonych okoliczności sprawy za pomocą skargi z art. 54 § 1 u.p.e.a. Skarga w tym trybie przysługuje na dokonanie przez organ egzekucyjny czynności natury wykonawczej, czy czynności faktyczne podejmowane już w toku prowadzonej egzekucji przez organ egzekucyjny lub przez egzekutora, a także na wydawane w toku egzekucji akty, na które nie przysługuje inny środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, czy zarzuty. Kontroli w omawianym trybie mogą podlegać wyłącznie czynności egzekucyjne zdefiniowane w art. 1a pkt 2 u.p.e.a. Pojęcie czynności egzekucyjnych obejmuje zarówno czynności o charakterze prawnym, podejmowane wyłącznie przez organ egzekucyjny lub organ rekwizycyjny, jak i czynności o charakterze faktycznym, dokonywane przez egzekutora lub poborcę skarbowego. W postępowaniu skargowym, w oparciu o treść art. 54 § 1 u.p.e.a., dopuszcza się badanie jedynie tych czynności, które należą do kompetencji organu egzekucyjnego, a nie są objęte zakresem innego środka prawnego, w tym zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej, zaś sam proces badania obejmuje wyłącznie zgodność z prawem i prawidłowość dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. W ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 54 u.p.e.a., kognicja organów nadzoru jest ograniczona, zgodnie ze wskazanym przepisem, wyłącznie do dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. Za niedopuszczalną uznaje się sytuację, w której będzie występowała konkurencyjność środków służących ochronie praw zobowiązanego zawartych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mających prowadzić - w wyniku ich uwzględnienia - do jednakowych skutków procesowych (por. wyroki NSA: z 1 kwietnia 2014 r., II FSK 1255/13; z 24 października 2014 r., II GSK 1377/13; z 2 kwietnia 2015 r., II FSK 778/13; z 18 sierpnia 2015 r., II FSK 1688/13; z 5 października 2017 r., II FSK 1202/17; z 8 grudnia 2017 r., II FSK 3048/15; z 24 kwietnia 2019 r., II FSK 1370/17; z 4 listopada 2021 r., III FSK 112/21; publik. CBOSA).

Wobec tego – co należy podkreślić – w postępowaniu zainicjowanym skargą na czynności egzekucyjne nie orzeka się o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego (np. z powodu wadliwości wystawienia tytułów wykonawczych, braku upomnienia czy też nieistnienia obowiązku), ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., II FSK 290/13, publik. CBOSA). Nie ma podstaw, aby skargę na czynności egzekucyjne traktować jako uniwersalny środek zaskarżenia, za pomocą którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2015 r., II FSK 749/13, publik. CBOSA).

4.4. W niniejszej sprawie do sądu pierwszej instancji zaskarżone zostało postanowienie wydane na podstawie art. 54 u.p.e.a., jako że została nim rozpoznana skarga na czynności egzekucyjne. Postanowienie to wyznacza przedmiot sprawy i tym samym zakres kontroli sądu administracyjnego (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej nie wskazano na nieprawidłowości dotyczące stricte czynności egzekucyjnej, lecz powiązano jej wykonanie z nieprawidłowym wszczęciem postępowania egzekucyjnego, podnosząc zarzuty dotyczące obowiązku doręczenia upomnienia. Zasadnie sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe stanowisko organów egzekucyjnych, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje inny środek zaskarżenia, w ramach którego można podnieść tego rodzaju zarzut. Zgodnie z wcześniejszymi wyjaśnieniami kwestia prawidłowości doręczenia upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku nie może być więc kontrolowana w ramach skargi na czynności egzekucyjne.

Z tych względów niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 54 u.p.e.a. Zarzuty te autor skargi kasacyjnej powiązał z art. 89 § 1-3 u.p.e.a., ale uzasadnienie środka odwoławczego w żaden sposób do tego przepisu (jego wadliwego zastosowania przez organy egzekucyjne) się nie odnosi.

4.5. W konsekwencji, w świetle przedstawionej powyżej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Krakowie, który trafnie oddalił skargę strony na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. określają sposób rozstrzygnięcia sprawy i mają charakter wynikowy. Dlatego też niezasadność stanowiska strony co do podstaw uwzględnienia jej skargi na czynność egzekucyjną (jaką było zajęcie rachunku bankowego) determinuje niezasadność zarzutów w zakresie naruszenia przez sąd pierwszej instancji analizowanych przepisów.

4.6. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można bowiem zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że sąd pierwszej instancji sporządził nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, stanowiąc, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione elementy. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej, nie stwierdził naruszenia tego przepisu. Podkreślić przy tym należy, że nie można skutecznie kwestionować prawidłowości merytorycznej rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez ten zarzut nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA: z 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13; z 20 stycznia 2015 r., I FSK 2081/13; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13; z 18 marca 2015 r., I GSK 1779/13; z 10 kwietnia 2018 r., II GSK 1995/16; publik. CBOSA). Nie mogło być zatem skuteczne kwestionowanie, za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., że sąd pierwszej instancji błędnie ocenił, iż "organy administracji obu instancji zasadnie oddaliły skargę na czynności egzekucyjne".

4.7. Mając na uwadze brak usprawiedliwionych podstaw podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Agnieszka Olesińska Jan Rudowski Krzysztof Winiarski