III FSK 2835/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia WSA (del.) Jacek Pruszyński, po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Zgromadzenia E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt I SA/Ke 228/20 w sprawie ze skargi A. C. na uchwałę Zgromadzeniea E. z dnia 2 sierpnia 2019 r. nr VI/38/2019 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Sygnatura akt III FSK 2835/21

U z a s a d n i e n i e

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę A. C. i stwierdził nieważność § 1, § 2 oraz § 3 uchwały Zgromadzenia E. z dnia 2.08.2019 r. nr VI/38/2019 w przedmiocie gospodarowania odpadami komunalnymi.

W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Zgromadzenie E. na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325, dalej: P.p.s.a.) zarzuciło naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego, tj.

1. art. 6k ust. 1 w związku z art. 6j ust. 1, 2 i 2a ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2010; dalej: u.c.p.g.) oraz w związku z Preambułą i art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędna wykładnię, polegającą na odstąpieniu od zastosowania wykładni celowościowej i wadliwe przeprowadzenie wykładni systemowej, a w rezultacie niewłaściwe ich zastosowanie, poprzez uznanie że przepis art. 6j ust. 2a u.c.p.g. nie ma zastosowania w zakresie przesłanki "liczba mieszkańców zamieszkujących nieruchomość" w przypadku wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi "od gospodarstwa domowego" na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g. oraz że Zgromadzenie Związku nie było władne do zróżnicowania stawki za gospodarowanie odpadami w zależności od liczby członków gospodarstwa domowego;

2. art. 6k ust. 4 u.c.p.g, w związku z art. 1 pkt 14 lit. c ustawy z dnia 28.11. 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 87; dalej jako: ustawa nowelizująca z 2014 r.) oraz w związku z art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na odstąpieniu od zastosowania wykładni celowościowej i wadliwe przeprowadzenie wykładni systemowej, a w rezultacie niewłaściwe ich zastosowanie skutkujące bezpodstawnym stwierdzeniem, iż zmiana brzmienia art. 6k ust. 4 u.c.p.g. doprowadziła do ograniczenia kompetencji Zgromadzenia Związku odnośnie do możliwości zróżnicowania stawki w przypadku wyboru metody "od gospodarstwa domowego".

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

1. art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w części i stwierdzenie nieważności tych przepisów uchwały, które pozostawały i pozostają zgodne z prawem;

2. art. 151 P.p.s.a, polegające na jego niezastosowaniu w sprawie i nie oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wobec spełnienia się przesłanek;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia:

- w części dotyczącej określenia celu wprowadzenia zmian w brzmieniu art. 6k ust. 4 u.c.p.g. na mocy ustawy nowelizującej z 2014 r.,

- w części dotyczącej wyjaśnienia woli prawodawcy w odniesieniu do relacji między art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. w kontekście materiałów legislacyjnych dokumentujących prace nad projektem ustawy z dnia 25.01.2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. poz. 228; dalej jako: ustawa nowelizująca z 2013 r.).

Zgromadzenie Związku wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie sprawy co do istoty na podstawie art. 188 P.p.s.a, ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania; ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zgłoszono też dodatkowy wniosek ewentualny o wystąpienie przez rozpoznający skargę kasacyjną skład Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 187 § 1 w związku z art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a. o podjęcie uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w tej konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej, o treści następującej: czy rada gminy albo zgromadzenie związku międzygminnego może zróżnicować stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przy wyborze metody "od gospodarstwa domowego" według liczby członków tego gospodarstwa zamieszkujących określoną nieruchomość.?

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. C. wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarządzeniem z dnia 11.04.2022 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej NSA, działając na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2.02.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), zadecydował o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Strony nie wnosiły zastrzeżeń do trybu rozpoznania sprawy, po otrzymaniu informacji o posiedzeniu niejawnym i podstawach jego zarządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, iż z brzmienia art. 6j ust. 2 w związku z art. 6 ust. 2a u.c.p.g. nie wynika możliwość różnicowania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w sytuacji wyboru metody ustalenia opłaty od gospodarstwa domowego w zależności od liczby osób zamieszkujących w gospodarstwie domowym, jest prawidłowe.

Zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. rada gminy, w drodze uchwały, dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i ust. 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej, niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Stosownie do art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Przepis art. 6j ust. 2a u.c.p.g. stanowi natomiast, że rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że art. 6j ust. 2a u.c.p.g. nie stanowi rozwinięcia normy prawnej zawartej w art. 6j ust. 2 u.p.c.g., w związku z tym wiązanie tych dwóch regulacji dla potrzeb wykładni art. 6j ust. 2 u.c.p.g. jest nieuprawnione.

Przechodząc do zbadania zasadniczego zarzutu skargi kasacyjnej, to jest zarzutu naruszenia art. 6k ust. 1 w związku z art. 6j ust. 1, ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. oraz w związku z Preambułą i art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez błędne przyjęcie, że dokonując wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w postaci metody "od gospodarstwa domowego" Zgromadzenie Związku nie mogło dokonać zróżnicowania stawek opłaty na podstawie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość oraz w zależności od liczby członków gospodarstwa domowego, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na istotne różnice w ukształtowaniu stanu prawnego obowiązującego w tym zakresie do dnia 31.01.2015 r. w stosunku do stanu prawnego obowiązującego od dnia 1.02.2015 r., tworzącego ramy prawne zaskarżonej uchwały Zgromadzenia E.

Otóż zarówno przed 1.02.2015 r., jak i po tej dacie, art. 6j ust. 2 u.c.p.g. stanowił, że w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 (to jest nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Jednakże zróżnicowaną treść miał art. 6k ust. 4 u.c.p.g. W brzmieniu obowiązującym do dnia 31.01.2015 r. stanowił, że rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i ust. 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzając zwolnienia przedmiotowe, ustanawiając dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Natomiast w brzmieniu obowiązującym od dnia 1.02.2015 r. (i obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) art. 6k ust. 4 u.c.p.g. stanowił, że rada gminy w drodze uchwały może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Zestawienie tych dwóch wersji art. 6k ust. 4 u.c.p.g. nakazuje odczytanie wynikających z nich różnic normatywnych w zakresie ukształtowania modelu ustalania metod i stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zwłaszcza w przypadku wyboru przez radę gminy metody przewidzianej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., to jest "od gospodarstwa domowego". Jakkolwiek bowiem art. 6j ust. 2 u.c.p.g. nieodmiennie stanowił, że w przypadku wyboru tej metody rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty, jednakże art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.01.2015 r. wprost wskazywał, że także opłaty określane zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 2, mogą mieć stawki zróżnicowane, między innymi zgodnie ze szczegółowo określonymi przez radę gminy zasadami ustalania tych opłat. To uprawnienie rady gminy zostało jednak wykreślone z art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w brzmieniu tego przepisu obowiązującym od dnia 1.02.2015 r. Dokonując więc wykładni omawianych przepisów nie sposób pominąć tę istotną zmianę normatywną i traktować ją jako nieistniejącą lub nieistotną, skoro wprost rzutuje na sposób odczytania wyrażonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. reguły "jednej stawki opłaty od gospodarstwa domowego". Dostrzeżenie tej zmiany stanu prawnego prowadzi więc do wniosku, że o ile do dnia 31.01.2015 r. możliwe było różnicowanie stawek opłaty ustalanej metodą "od gospodarstwa domowego" ze względu na upoważnienie zawarte w art. 6k ust. 4 u.c.p.g., to od dnia 1.02.2015 r. różnicowanie stawek takiej opłaty nie jest już możliwe, a to ze względu na usunięcie z porządku prawnego upoważnienia przewidującego taką możliwość. Oznacza to, że stawka opłaty "od gospodarstwa domowego" od dnia 1.02.2015 r, miała charakter w pełni ryczałtowy i winna dokładnie odpowiadać wzorcowi określonemu w art. 6j ust. 2 jako "jedna stawka opłaty", a różnicowanie wysokości stawek było możliwe wyłącznie przy dokonaniu przez radę gminy wyboru metody mnożnikowej, przewidzianej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. i przy zastosowaniu zarówno kryteriów wymienionych w tym przepisie, jak i kryteriów wskazanych w art. 6j ust. 2a u.c.p.g.

Należy dodać, że rozumowaniu temu nie przeczy analiza art. 6j ust. 2a u.c.p.g., który to przepis (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) stanowił, że rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także rodzaju zabudowy, przy czym rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Przepis ten został wprowadzony do porządku prawnego dnia 6.03.2013 r. mocą ustawy z dnia 25.01.2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. poz. 228), a więc jednocześnie z wprowadzeniem art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w jego pierwotnym brzmieniu. Uznanie, że art. 6j ust. 2a u.c.p.g. stanowi wyłączną i wystarczającą podstawę do różnicowania opłat, o których mowa zarówno w art. 6j ust. 1, jak i w art. 6j ust. 2, a więc ustalanych zarówno metodą mnożnikową, jak i ryczałtową, oznaczałoby, że zbędna byłaby co najmniej ta część art. 6k ust. 4 u.c.p.g., która odnosi się do możliwości różnicowania opłat (a nie do zwolnień z tych opłat). Przepisów prawa nie można jednak interpretować tak, by pewne ich fragmenty okazały się zbędne (per non est), toteż konieczne jest poszukiwanie innych związków logicznych pomiędzy analizowanymi przepisami u.c.p.g. Ponieważ ust. 2a art. 6j u.c.p.g. stanowi rozwinięcie i uszczegółowienie kryteriów różnicowania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uprawnione jest uznanie, że nie zawiera on i nie wyraża upoważnienia do różnicowania stawek, a tylko precyzuje dopuszczalne kryteria takiego różnicowania. O dopuszczalności różnicowania stawek stanowi natomiast art. 6k ust. 4, który – w zależności od jego brzmienia – albo wyraźnie wskazuje na możliwość różnicowania także stawek określanych na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g. (w brzmieniu do dnia 31.01.2015 r.), albo zagadnienie to pomija (w brzmieniu od dnia 1.02.2015 r.), co wobec pozostawienia w mocy kategorycznej formuły art. 6j ust. 2 u.c.p.g. ("jedna stawka opłaty") i braku przepisu szczególnego zezwalającego jednak na różnicowanie i takich opłat – prowadzi do wniosku o niedopuszczalności ich różnicowania od dnia 1.02.2015 r.

Pogląd ten należy uznać za utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie budzący wątpliwości. Świadczą o tym wyroki tego Sądu: z dnia 6.05.2016 r. (II FSK 16/16), z dnia 9.02.2017 r. (II FSK 3080/16), z dnia 18.02.2019 r. (II FSK 3267/18), z dnia 12.08.2020 r. (II FSK 2113/19), z dnia 25.11.2020 r. (II FSK 1853/20), z dnia 2.02.2021 r. (III FSK 2593 i 2735/21), z dnia 3.02.2021 r. (III FSK 2349/21), z dnia 2.03.2021 r. (III FSK 2994/21), z dnia 24.03.2021 r. (III FSK 3367/21), z dnia 7.04.2021 r. (III FSK 3305/21), czy z dnia 6.07.2021 r. (III FSK 3350 i 3842/21). W reprezentatywnym dla przedstawionej linii orzeczniczej judykacie z dnia 6.07.2021 r. (III FSK 3842/21) Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do wypracowanego już wcześniej stanowiska prawnego skonkludował, że zgodnie z art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może ustalić stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, albo w zależności od liczby mieszkańców, ilości zużytej wody lub powierzchni lokalu mieszkalnego, albo od gospodarstwa domowego. W przypadku skorzystania z pierwszej możliwości rada gminy może także na podstawie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty; dodatkowych kryteriów różnicujących nie można natomiast stosować w przypadku wyboru metody ustalania stawki opłaty "od gospodarstwa domowego". Podobnie w wyroku z dnia 7.04.2021 r. (III FSK 3305/21) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niedopuszczalne jest różnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi "od gospodarstwa domowego" w zależności od liczby mieszkańców wchodzących w skład tego gospodarstwa, a określone w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. kryteria różnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (w tym liczby mieszkańców) nie mają zastosowania do stawek opłat ustalonych przy zastosowaniu metody "od gospodarstwa domowego".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną Zgromadzenia E. przedstawiony pogląd prawny w pełni podziela i stwierdza, że niedopuszczalność różnicowania stawek opłaty przy wyborze metody "od gospodarstwa domowego" (na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g.) dotyczy także zastosowanego w zaskarżonej uchwale kryterium liczby mieszkańców.

Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25.11.2020 r., II FSK 1853/20, katalog ujęty w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszkańców, o których mowa w tym przepisie, odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących gospodarstwo domowe. Pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z pojęciem "gospodarstwa domowego", gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Przesłanka ta znajduje więc zastosowanie w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest obliczana jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. W konsekwencji, w przypadku wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi rada gminy może ustalić jedną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego, bez jej różnicowania w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa. Reasumując należy więc stwierdzić, że przewidzianego w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. kryterium różnicowania stawki opłaty w odniesieniu do "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z parametrem wielkości gospodarstwa domowego.

Oczywiście błędny jest też zarzut naruszenia Preambuły i art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji, postawiony w związku z przepisami u.c.p.g. Sytuacja stanowiąca podstawę faktyczną zarzutu nie upoważnia do twierdzenia o naruszeniu żadnej z zasad wyrażonych we wskazanych przepisach Konstytucji.

Niezasadne są więc zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 6k ust. 1 w związku z art. 6j ust. 1, ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. oraz w związku z Preambułą i art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez błędne przyjęcie, że dokonując wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w postaci metody "od gospodarstwa domowego" Zgromadzenie Związku nie mogło dokonać zróżnicowania stawek opłaty na podstawie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość oraz w zależności od liczby członków gospodarstwa domowego.

Jak już wskazano, art. 6j ust. 2a u.c.p.g. nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszkańców, o których mowa w tym przepisie, odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących gospodarstwo domowe. Pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z pojęciem "gospodarstwa domowego", gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Przedmiotowa przesłanka znajduje więc zastosowanie w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 ustawy. W konsekwencji, w przypadku wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy może ustalić jedną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego, bez jej różnicowania w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa.

Za chybione i nieprzekonujące należy również uznać argumenty podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W szczególności zapatrywania prawnego wyprowadzonego ze szczegółowej egzegezy obowiązujących przepisów i to z uwzględnieniem historycznego kontekstu zmian adekwatnych regulacji prawnych, nie może skutecznie podważyć konstatacja, że do podobnych wniosków nie doszła i wadliwości uchwały w tym zakresie nie dopatrzyła się Regionalna Izba Obrachunkowa w Warszawie. Ustrojową rolą sądownictwa administracyjnego jest bowiem kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2021 r., poz. 157, dalej: P.u.s.a.). W realizację tej kompetencji wpisana jest powinność dokonywania przez sądy administracyjne własnych ocen prawnych oraz możliwość, że będą one odbiegały od ocen przyjmowanych przez organy nadzoru administracyjnego, także organy nadzoru państwowego nad gospodarką finansową jednostek samorządu terytorialnego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, Dz. U. z 2019 r., poz. 2137 ze zm.). A zatem okoliczność, że regionalna izba obrachunkowa nie dopatrzyła się niezgodności z prawem konkretnej uchwały organu stanowiącego gminy nie oznacza, że niezgodności takiej nie może stwierdzić niezależnie i niezawiśle oceniający sprawę sąd administracyjny, względnie, że taka ocena sądu administracyjnego może budzić wątpliwość już tylko ze względu na jej odmienność od oceny organu nadzoru administracyjnego.

Wbrew zapatrywaniu wnoszącego skargę kasacyjną Zgromadzenia do odmiennych wniosków nie doprowadza też zastosowanie innych dyrektyw wykładni, niż językowa, to jest wykładni historycznej, celowościowej oraz systemowej (a rubrica). Ujęcie historyczne wprost wskazuje, że nowelizacja u.c.p.g. z 2014 r., która weszła w życie dnia 1.02.2015 r., przez zmianę brzmienia art. 6k ust. 4 u.c.p.g. i wykreślenie zawartego tam uprawnienia do różnicowania także stawek opłaty ustalonych według metody przewidzianej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. zmieniła w sposób istotny stan prawny, wykluczając możliwość wspomnianego różnicowania. Trzeba dodać, że nie przeczą temu przytaczane przez skarżącego kasacyjnie wyroki sądów administracyjnych, jako że orzeczenia te odnoszą się do stanu prawnego sprzed dnia 1.02.2015 r. Co więcej, kolejna nowelizacja ustawy (z 2021 r.) przez wykreślenie w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. słowa "jedną" zdaje się wskazywać na zamiar ustawodawcy przywrócenia możliwości różnicowania stawek także przy wyborze metody ryczałtowej; wątpliwości w tym zakresie może wprawdzie wprowadzać uzasadnienie ustawy nowelizującej, w którym mowa o doprecyzowaniu przepisów, niemniej kontekst tej wypowiedzi pozwala na sformułowanie ostrożnego wniosku, że zamiarem "doprecyzowania" jest w istocie wprowadzenie wspomnianej zmiany o charakterze normatywnym. Wnioski wyprowadzone z wykładni historycznej jawią się więc jako przeciwne do oczekiwań Zgromadzenia.

Twierdzeń i wniosków skarżącego kasacyjnie nie wspiera także analiza stanowisk wyrażonych w toku prac legislacyjnych, akcentujących zamierzenie ustawodawcy umożliwienia radzie gminy różnicowania stawek opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, liczby osób zamieszkujących nieruchomość czy rodzaju zabudowy, gdyż takie właśnie możliwości różnicowania stawek przewidziano w art. 6j ust. 1 w związku z art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Zgromadzenie miało więc prawnie zagwarantowaną znaczną swobodę w kształtowaniu stawek opłaty, w szczególności z zastosowaniem kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., wszelako pod warunkiem wybrania mnożnikowej, a nie ryczałtowej, metody ustalania stawek opłaty. Swoboda ta została wzmocniona nowelizacją u.c.p.g. z 2019 r., w wyniku której do art. 6j ust. 2a dodano zdanie drugie, zgodnie z którym "może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty".

Podsumowując tę część rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 6k ust. 1 w związku z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Nie stanowi bowiem o błędnej wykładni tych przepisów, a w konsekwencji także o ich niewłaściwym zastosowaniu, uznanie, że Zgromadzenie dokonując wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi "od gospodarstwa domowego" nie mogła dokonać zróżnicowania stawek opłaty, w zależności od liczby osób zamieszkujących w gospodarstwie domowym na podstawie art. 6j ust. 2a u.c.p.g.

Nie było także podstaw do uwzględnienia wniosku o wystąpienie do poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, czy rada gminy albo zgromadzenie związku międzygminnego może zróżnicować stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przy wyborze metody "od gospodarstwa domowego" według liczby członków tego gospodarstwa zamieszkujących określoną nieruchomość. Otóż przesłanką wystąpienia z takim wnioskiem jest wyłonienie się przy rozpoznawaniu sprawy zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości (art. 187 § 1 P.p.s.a.). Tymczasem kwestia prawna przedstawiona we wniosku, wbrew sugestii Zgromadzenia, wątpliwości takich nie budzi, jest bowiem jednolicie oceniana przez Naczelny Sąd Administracyjny (listę takich judykatów Naczelnego Sądu Administracyjnego – i to niewyczerpującą – przedstawiono już wcześniej). Spośród wyroków przywołanych przez skarżącego kasacyjnie dla wykazania niejednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.02.2019 r. (II FSK 3267/18) i z dnia 6.05.2016 r. (II FSK 16/16), odnoszą się do stanowiska prawnego podzielanego przez niniejszy skład, dlatego argumentacja wyrażona w skardze kasacyjnej stanowi jedynie nieuprawnioną polemikę, natomiast wszystkie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie: z dnia 9.07.2015 r. (I SA/Rz 499/15), z dnia 24.06.2020 r. (I SA/Rz 258/20) i z dnia 11.08.2020 r. (I SA/Rz 400 - 405/20), uprawomocniły się bez przeprowadzenia ich kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie mogą więc stanowić podstawy do oceny jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych, ponieważ z racji jego pozycji ustrojowej to Naczelny Sad Administracyjny, jako sąd sprawujący nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania, w szczególności rozpoznając środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów (art. 3 § 2 P.u.s.a.), nadaje kierunek orzecznictwu sądowoadministracyjnemu i wpływa na jego jednolitość; dopiero wykazanie istotnej i utrwalonej niejednolitości orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dawałoby asumpt do zainicjowania procedury uchwałodawczej. Dlatego też wobec braku możliwości uznania, że przy rozpoznawaniu sprawy wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w aspekcie wskazywanym przez skarżącego kasacyjnie, wystąpienie do poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego byłoby bezzasadne, a w razie skierowania jednak takiego zapytania – procesowo bezskuteczne wobec prawdopodobnej odmowy rozstrzygnięcia takiego zagadnienia przez skład poszerzony wobec braku potrzeby ujednolicenia orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które w istocie jest jednolite.

Niezasadne są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Chybiony jest bowiem zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku. Jakkolwiek rzeczywiście w uzasadnieniu tego wyroku nie odniesiono się do możliwości odmiennej wykładni przepisów u.c.p.g., niemniej wobec jednolitych ocen prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważanie alternatywnych wariantów wykładni tych przepisów, aczkolwiek możliwe, nie było jednak konieczne. Oczywiście - z powodów wskazanych już wcześniej - chybione jest przy tym twierdzenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do relacji między art. 6j ust 2 i 2a u.c.p.g. w kontekście materiałów legislacyjnych dokumentujących prace nad projektem ustawy z 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest więc wystarczające i odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. Błędne jest bowiem założenie leżące u jego podstaw, jakoby zastosowanie tego przepisu nastąpiło pomimo niespełnienia określonych w nim przesłanek, gdyż przepisy uchwały były zgodne z przepisami prawa. Nietrafność tego założenia już wszechstronnie wyjaśniono; można jedynie dodać, że nie wzmacnia go odwołanie się do zasadności rozstrzygania wątpliwości co do prawidłowości wykładni przepisów u.c.p.g. na korzyść jednostki samorządu terytorialnego. Rzecz bowiem w tym, że w dacie powzięcia uchwały przez Zgromadzenie sposób rozumienia tych przepisów przez Naczelny Sąd Administracyjny wyartykułowany był już w tożsamych merytorycznie wyrokach: z dnia 6.05.2016 r. (II FSK 16/16), z dnia 9.02.2017 r. (II FSK 3080/16) i z dnia 19.02.2019 r. (II FSK 3267/18). Podejmując uchwałę opartą na wykładni prawa sprzecznej ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanych wyrokach Zgromadzenie powinno więc co najmniej wziąć pod uwagę wiążące się z tym ryzyko prawne, konkretyzujące się w perspektywie stwierdzenia nieważności przepisów opartych na odmiennej wykładni prawa.

Wreszcie, nie jest trafny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, w którym wobec spełnienia się określonych ustawowo przesłanek powinien on znaleźć zastosowanie, a w konsekwencji przez nieoddalenie skargi. I ten zarzut oparty jest na błędnym założeniu, jakoby uchwała Zgromadzenia Związku była zgodna z art. 6k ust. 1 w związku z art. 6j ust. 2 u.c.p.g., podczas gdy w rzeczywistości z przepisami tymi była sprzeczna. W konsekwencji zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 151 P.p.s.a. i oddalenie skargi na tej podstawie było niemożliwe.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wobec niezasadności wszystkich zarzutów, podniesionych w skardze kasacyjnej, skarga ta pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

SNSA Dominik Gajewski SNSA Tomasz Zborzyński SWSA (del.) Jacek Pruszyński