III FSK 2718/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia WSA (del.) Anna Juszczyk-Wiśniewska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Bk 470/20 w sprawie ze skargi P.S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 5 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od P.S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 470/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie ze skargi P.S. oddalił skargę na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 5 lutego 2020 r. nr 2001-IEW.711.12.2019 w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych.

Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł P.S.. Wyrok zaskarżył w całości. Sądowi I Instancji zarzucił w trybie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 64e § 1 - 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym administracji (Dz.U.2020.1427 t.j. z dnia 2020.08.21) zwanej dalej u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, poprzez ustalenie, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki w tym przepisie konieczne do zastosowania instytucji umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego w administracji;

II. obrazę przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;

1. art. 1 § 1 i art 2 w zw. z art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012.270 j.t.) zwanej dalej P.p.s.a. w zw. z art 6, art. 7, art. 11, art. 64 ust. 2, art. 77 §1, art. 80, art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. przez błędne przyjęcie, że w toku prowadzonego postępowania przez organy wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały rozstrzygnięte, podczas gdy, nie został uwzględniony słuszny interes Skarżącego; zaniechano wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego; nie pogłębiono prowadzonym postępowaniem zaufania do organów, a w szczególności w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami ustalono brak przesłanek zastosowania umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego w administracji; jak również, że organy w sposób szczegółowy odniosły się do wszystkich zarzutów formalnych na etapie postępowań odwoławczych oraz zawartych w skardze; - braku w uzasadnieniu postanowień odniesienia co do faktów, które uznał za udowodnione i przyczyn z powodu, których dowodom i zarzutom Skarżącego odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, w tym dowodów o bezskuteczność prowadzonych postępowań egzekucyjnych wierzytelności Skarżącego oraz dwóch postanowień z dnia 18.10.2017r. Komornika D. W.; nie wzięto pod uwagę, że zaległości powstały w istocie bez udziału i winy Skarżącego, a przy znacznym udziale podmiotów trzecich np. spółki R..

Pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm prawem przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej z dnia 07 czerwca 2023 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust.3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach z zapobieganiem , przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), jak i naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a), w pierwszej kolejności – co do zasady – rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony przez stronę skarżącą kasacyjnie, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618/04).

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do podstawy kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy, iż sprowadza się on w istocie do zakwestionowania prawidłowości badania przez Sąd I instancji legalności decyzji (postanowienia) administracyjnej. Pełnomocnik Skarżącego zarzucił błędnie uznanie przez Sąd I instancji, że w toku prowadzonego przez organ postępowania wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały rozstrzygnięte, podczas gdy nie został uwzględniony słuszny interes Skarżącego. Ponadto organ zaniechał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

W toku postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej zobowiązane są, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 K.p.a., do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na nich zatem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy i oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Sąd administracyjny kontroluje natomiast to, czy proces ten odbył się zgodnie z prawem.

W niniejszej sprawie organ ustalił, że Skarżący od 1 stycznia 2019 r. zgodnie ze złożonymi do ZUS drukami, otrzymuje wynagrodzenie na podstawie umowy zlecenia: za lipiec 2019 r. – 1.200 zł brutto, za sierpień 2019 r. – 1.815 zł brutto, za wrzesień 2019 r. – 1.305 zł brutto. Ponadto ustalono, że od około 5 lat Skarżący pracuje zarobkowo w Niemczech. Skarżący nie podważał tych ustaleń. Wezwany do przedłożenia dokumentacji dotyczącej aktualnej sytuacji materialno – finansowej w postaci oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz zeznania podatkowego za 2018 r., dokumentacji takiej nie przedłożył. W konsekwencji podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja Skarżącego, iż Sąd I instancji nie wziął pod uwagę przyczyny powstania zadłużenia, braku winy Skarżącego oraz bezskuteczności prowadzonych postępowań egzekucyjnych wierzytelności Skarżącego, nie mogła odnieść skutku, bowiem okoliczności te nie odnosiły się do aktualnej sytuacji majątkowej Skarżącego. W toku postępowania Skarżący nie przedstawił aktualnej sytuacji majątkowej ani też nie podważył ustaleń organu w tej kwestii.

Skarżący w zarzutach skargi kasacyjnej wskazał przepis art. 64 ust. 2 k.p.a.. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Strona przez omyłkę wskazała ust. 2 zamiast § 2 wskazanego przepisu, zgodnie z którym - jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W niniejszej sprawie Strona jednak nie wskazała w czym upatruje naruszenia wskazanego przepisu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji słusznie uznał, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób rzetelny, a przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe spełniało standardy wyznaczone przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego tym samym zarzut naruszenia art 6, art. 7, art. 11, art. 64 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. należy uznać za niezasadny.

Za niezasadne należy również uznać naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. O naruszeniu normy art. 134 § 1 P.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznając skargę, orzekał w granicach sprawy, gdyż oceniał wydane w sprawie postanowienie DIAS w Białymstoku z 5 lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych. WSA dokonał oceny sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem pod względem zgodności z prawem, rozpoznając jej istotę. Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skuteczny, gdy uzasadnienie postanowienia sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w tym przepisie umożliwiając jego kontrolę instancyjną.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64e § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DZ. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm., dalej jako: u.p.e.a.). Zgodnie z jego treścią organ egzekucyjny prowadzący postępowanie egzekucyjne może umorzyć w całości lub w części koszty egzekucyjne (§ 1). Z kolei § 2 przepisu stanowi, że koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli: 1) stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej, 2) za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny, 3) ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne.

Umorzenie kosztów egzekucyjnych pozostawione zostało uznaniu organu egzekucyjnego, co zasadniczo nie jest sporne. Jednakże uznanie to musi być poprzedzone rzetelnym, wszechstronnym i wnikliwym ustaleniem czy w sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych, zaś samo uznanie nie może być zupełnie dowolne, oderwane od okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. Podkreślić również należy, że rozstrzygnięcie organu (postanowienie, decyzja) o uznaniowym charakterze nie zostało wyłączone spod sądowej kontroli zgodności z prawem (wyrok WSA w Lublinie z 12 września 2018 r., sygn. akt I SA/Lu 462/18). Wyłączenie z zakresu kontroli sądowo-administracyjnej decyzji uznaniowych obarczonych wadami lub ograniczenie się jedynie do ich ściśle formalnej kontroli stanowiłoby realne ograniczenie drogi sądowej, która umożliwiać ma podatnikom dochodzenie naruszonych w sposób oczywisty praw (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Poza zakresem sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli administracji publicznej nie mogą zatem pozostawać przypadki korzystania przez organy z przyznanej im kompetencji w sposób woluntarystyczny, zupełnie nieracjonalny lub sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi (tak NSA w wyroku z dnia 2 marca 2016 r., II FSK 2474/15; zob. również komentarz do tego wyroku S. Bogucki, Granice uznania administracyjnego (wyrok NSA z 2 marca 2016 r., II FSK 2474/15), w: Orzecznictwo w sprawach podatkowych, red. nauk. B. Brzeziński, W. Morawski, J. Rudowski, Warszawa 2017, s. 43-58). Kontrola prowadzona przez sądy administracyjne winna zatem obejmować sposoby ustalania treści ogólnych pojęć prawnych i zwrotów nieostrych oraz innych środków techniki prawodawczej, a także celowość ich zastosowania. Sąd podczas kontroli zgodności z prawem zaskarżonych rozstrzygnięć organów podatkowych ma obowiązek zbadać poprawność rozumienia tych zwrotów i sens ich zastosowania w danym stanie faktycznym (wyroki NSA, z dnia 14 stycznia 2016 r., II FSK 3028/13; z dnia 4 lutego 2016 r, z dnia 24 listopada 2016 r., II FSK 2964/14; z dnia 14 grudnia 2016 r. II FSK 3394/14; z dnia 16 listopada 2017 r., II FSK 1598/17). Dlatego tak istotne jest wyjaśnienie przez organ znaczenia klauzul generalnych i zwrotów niedookreślonych na tle stanu faktycznego sprawy (por. również A. Hanusz, Klauzule generalne w ordynacji podatkowej, "Państwo i Prawo" 2016, nr 8, s. 15). W orzecznictwie dość powszechnie się przyjmuje, że w każdym przypadku złożenia wniosku o umorzenie należnych kosztów egzekucyjnych organ egzekucyjny powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czy zachodzą okoliczności (przesłanki) wskazane m.in. w przepisie art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. Przesłanki te powinny być oceniane indywidualnie w zależności od ustalonych okoliczności faktycznych występujących w konkretnej, rozpoznawanej sprawie (wyrok NSA z 28 stycznia 2009 r., II FSK 319/08). Jednocześnie organ, w ramach tej przesłanki, powinien zbadać (pomimo, że ustawodawca nie powiązał kosztów postępowania egzekucyjnego w administracji z jego efektywnością oraz realnymi nakładami pracy organu egzekucyjnego), czy koszty egzekucyjne nie przekształciły się w dokuczliwą sankcję, w sposób nieuzasadniony obciążającą stronę zobowiązaną (wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2017 r., I SA/Kr 1291/16).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie prawidłowa była ocena Sądu I instancji, iż w badanym stanie faktycznym nie wystąpiła żadna z wymienionych wyżej przesłanek warunkujących umorzenie kosztów egzekucyjnych.

Skarżący nie podważył ustaleń organu w zakresie swojej sytuacji majątkowej. W toku postępowania, pomimo wezwania organu, nie przedłożył dokumentacji wskazującej na aktualną sytuację majątkową. Biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności, zasadnie organ uznał, że brak było podstaw do stwierdzenia, że Skarżący nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych w wysokości 129,30 zł bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej.

Jeśli chodzi o wymienioną w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. przesłankę przemawiającego za umorzeniem ważnego interesu publicznego, nie sposób zanegować stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Koszty egzekucyjne, których umorzenia domaga się Skarżący, powstały w następstwie nieuregulowania należności powstałych w związku z niewykonaniem decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności za zaległości spółki cywilnej S. s.c. Zapłata danin publicznych jest podstawowym obowiązkiem ciążącym na każdym podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą. Za zaistnienie przesłanki ważnego interesu publicznego w umorzeniu kosztów postępowania egzekucyjnego nie można uznać bezskutecznych prób odzyskania wierzytelności Spółki od kontrahentów. Pokrycie przez Skarżącego kosztów, powstałych w następstwie podjęcia egzekucji, a nie sfinansowanie ich ze środków publicznych, leży w interesie publicznym i nie jest z nim sprzeczne. Ponadto, jak podnosi Skarżący, interes publiczny to sytuacja, gdy zapłata zaległości podatkowej spowoduje konieczność sięgania przez podatnika do środków pomocy państwa, gdy nie będzie w stanie zaspokoić potrzeb materialnych. Jednakże w niniejszej sprawie Skarżący nie przedstawił aktualnej sytuacji majątkowej, nie wskazał na konieczność korzystania z pomocy państwa. Nie przedstawił również innych okoliczności, które przemawiałyby za możliwością uznania, że wystąpił interes publiczny w umorzeniu kosztów egzekucyjnych.

W zakresie przesłanki art. 64e § 1 i § 2 pkt 3 u.p.e.a. to należy przyjąć za Sądem I instancji oraz organem, iż dochodzenie spornych kosztów egzekucyjnych nie spowoduje powstanie niewspółmiernych wydatków egzekucyjnych, bowiem na dzień wydania zaskarżonego postanowienia Naczelnik Urzędu w M. prowadził postępowania egzekucyjne na podstawie dalszych tytułów wykonawczych z 19 września 2016 r. Co oznacza, że do wyegzekwowania pozostawały nie tylko koszty egzekucyjne będące przedmiotem niniejszej sprawy.

Z kolei wskazywana przez Stronę okoliczność dotycząca tego, że zadłużenie wobec organu wynikało z przyczyn niezależnych od Skarżącego tj. m.in. z bezskuteczności postępowania egzekucyjnego wobec dłużników spółki, a wobec braku możliwości odzyskania swoich wierzytelności wobec kontrahentów nie miał środków finansowych na bieżące regulowanie swoich należności – nie stanowi ona podstawy do przyjęcia zaistnienia przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych wymienionych w art. 64e § 2 u.p.e.a..

Podsumowując należy stwierdzić, że zebrany przez organ materiał dowodowy przedstawiony w postanowieniu pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie wniosku Skarżącego o umorzenie kosztów egzekucyjnych. Należycie rozważono i oceniono wystąpienie przesłanek art. 64e § 1 i § 2 u.p.e.a. Instytucja umorzenia kosztów egzekucyjnych została oceniony poprzez pryzmat niepodważonej sytuacji finansowej Skarżącego. Nie uwzględniając skargi i oddalając ją Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, gdyż brak było przesłanek przemawiających za jej uwzględnieniem.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 P.p.s.a.. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od skarżącego na rzecz organu administracji publicznej kwotę 360 zł tytułem opłaty za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawnego, który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji.

|Sędzia WSA (del.) |Sędzia NSA |Sędzia NSA |

|Anna Juszczyk-Wiśniewska |Krzysztof Winiarski |Jolanta Sokołowska |