III FSK 2543/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia NSA Alicja Polańska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Ke 210/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w O. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia 10 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady gminy w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w O. na uchwałę Rady Gminy W.z dnia 10 stycznia 2020 r. nr [...] w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania wysokości stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z dnia 14 stycznia 2020 r. poz. 336) stwierdził nieważność uchwały w części obejmującej § 1 pkt 1 i 2.

W uzasadnieniu wyroku, sąd I instancji wskazał, że Rada Gminy w W. - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.); dalej: "u.s.g." oraz art. 6k ust.1 pkt 1 i ust. 3, art. 6j ust. 3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.); dalej: "u.c.p.g.", podjęła ww. uchwałę, w której w § 1 ust. 1 ustaliła stawkę zryczałtowaną opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które są zbierane i odbierane w sposób selektywny od gospodarstwa domowego:

- jednoosobowego (jedna osoba w gospodarstwie domowym) w wysokości 14,50 zł miesięcznie,

- dwuosobowego (dwie osoby w gospodarstwie domowym) w wysokości 28,50 zł miesięcznie,

- trzyosobowego (trzy osoby w gospodarstwie domowym) w wysokości 42,50 zł miesięcznie,

- wieloosobowego (cztery i więcej osób w gospodarstwie domowym) w wysokości 54,50 zł miesięcznie.

W § 1 ust. 2 uchwały uchwalono, że ustala się stawkę opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właściciela posesji zamieszkałej, jeśli nie wypełniany jest obowiązek zbierania odpadów w sposób selektywny w następujący sposób:

a) od gospodarstwa domowego:

- jednoosobowego (jedna osoba w gospodarstwie domowym) w wysokości 29 zł miesięcznie,

- dwuosobowego (dwie osoby w gospodarstwie domowym) w wysokości 57 zł miesięcznie,

- trzyosobowego (trzy osoby w gospodarstwie domowym) w wysokości 85 zł miesięcznie,

- wieloosobowego (cztery i więcej osób w gospodarstwie domowym) w wysokości 109 zł miesięcznie.

W skardze prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 w z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. 2016 r. poz. 283), jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na ustaleniu w § 1 i § 2 uchwały zryczałtowanej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości zamieszkałych przez mieszkańców, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym.

W ocenie prokuratora, podstawę różnicowania stawek opłat przez radę jest upoważnienie wynikające z przepisu art. 6j ust. 1a u.c.p.g. zawierającego zamknięty katalog przesłanek (kryteriów) różnicowania opłat. W tym zamkniętym katalogu ustawodawca nie zamieścił przesłanki liczby osób w gospodarstwie domowym. Możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Skoro rada gminy skorzysta z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki.

Uwzględniając skargę, sąd I instancji wskazał, że przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru jednej z określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy czym ustawodawca umożliwił radzie gminy wybór więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Z kolei, w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. wskazano dwie metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami od właściciela nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Pierwsza polega na ustaleniu opłaty jako iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (pkt 1), lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości (pkt 2), lub też powierzchni lokalu mieszkalnego (pkt 3) oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. Metoda ta przewiduje więc ustalenie jednej stawki za gospodarowanie odpadami, a następnie uzależnienie wysokości opłat od okoliczności wskazanych w pkt 1 - 3. Jeżeli rada gminy zdecyduje się na wybór tej metody, opłata jaką będzie zmuszony uiścić właściciel nieruchomości, uzależniona będzie m.in od ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość. Druga z przewidzianych metod przewiduje uchwalenie jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. W sytuacji gdy rada gminy decyduje się na tę właśnie metodę, rezygnuje ona m. in. z możliwości uzależnienia wysokości opłaty od okoliczności wskazanych w art. 6j ust. 1 pkt 1-3 u.c.p.g.; ustala jedną, stałą stawkę dla gospodarstwa domowego i może ją ewentualnie zróżnicować tylko od tego, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny (art. 6k ust. 3 u.c.p.g.).

W ocenie sądu I instancji, w stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, iż niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki mogą być różnicowane w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale. Sąd odwołał się do poglądu zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt II FSK 16/16).

W skardze kasacyjnej skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzuciła - na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325); dalej: "p.p.s.a." - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6j ust.2a w zw. z art. 6j ust.2 w zw. z art. 6k ust.1 pkt.1 u.c.p.g. poprzez nietrafne przyjęcie, że Rada Gminy w W. ustalając w zaskarżonej uchwale stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, poprzez zapis różnicujący wielkość tej stawki w zależności od liczby osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego, naruszyła w sposób rażący te przepisy.

W skardze kasacyjnej złożono wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania podług norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca podniosła, że rada gminy była uprawniona do wyboru metody ustalania opłaty na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g. przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawek opłaty z uwagi na liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Rada może bowiem zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1, jak i w art. 6j ust. 2 (tak m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Gd 731/1; NSA w wyroku z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt II FSK 3231/15). W ocenie skarżącej, błędna i nieuprawniona jest ocena sądu I instancji, że zapis § 1 uchwały narusza prawo, w sytuacji gdy istota tej regulacji polega na tym, że finalnie to liczba mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość determinuje wysokość stawki opłaty. Tym bardziej, że uchwała ta nie budzi żadnych wątpliwości i jest zrozumiała dla mieszkańców. Swoiste zamieszanie wprowadza natomiast skarga prokuratora i zaskarżony wyrok sądu I instancji.

Prokurator nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.); dalej: "ustawa o zwalczaniu COVID-19", w brzmieniu obowiązującym od 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie natomiast z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Przewodniczący Wydziału uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.

Spór w sprawie sprowadza się do wykładni art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Według sądu I instancji, wybór przez radę gminy metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, a więc określonej w art. 6j ust. 2, uniemożliwia różnicowanie tej stawki w zależności od kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a, natomiast skarżąca gmina prezentuje stanowisko odmienne podnosząc, że kryteria z art. 6j ust. 2a, jako mogące różnicować stawki opłaty, mają również zastosowanie przy przyjęciu metody z art. 6j ust. 2.

Na wstępie należy wskazać, że od stanowiska przywołanego w skardze kasacyjnej wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt II FSK 3231/15, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił już w wyroku (do którego odwołał się także sąd I instancji) z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt II FSK 16/16. W tym ostatnim wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni przepisów art. 6j ust. 2 w związku z przepisami art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2a u.c.p.g. i wskazał, że z ich brzmienia nie wynika możliwość różnicowania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w sytuacji wyboru metody uchwalenia opłaty od gospodarstwa domowego w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego.

Odwołując się do argumentacji powołanej w ww. wyroku, należy wskazać, że

w art.6j ust.1 i ust.2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Według ust.1 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art.6k ust.1. Według ust. 2, rada gminy może uchwalić jedną stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego.

Z powołanej regulacji prawnej wynika, że podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę" "od gospodarstwa domowego".

Zatem, możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art.6j ust.2a u.c.p.g., wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty, takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Skoro wiec rada gminy skorzysta z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma już możliwości dalszego różnicowania stawki. Należy bowiem podkreślić, że w art.6j ust.1 u.c.p.g. ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty, jako iloczynu podstawy i stawki, a w art.6j ust.2 u.c.p.g. pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko skarżącej gminy, że gmina będzie mogła zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 jak i w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., nie jest prawidłowe. Za takim rozumieniem wskazanej regulacji nie przemawia także systematyka u.c.p.g. i umiejscowienie w treści regulacji dot. różnicowania stawek opłat, albowiem z systematyki zamieszczenia przepisu nie wynika jasno uregulowana kompetencja do ustanowienia prawa miejscowego. Ponadto zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., jest racjonalne, gdyż ustawodawcza w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a następnie wprowadził możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art.6j ust.1, a nie wymienionej w art.6j ust.2 u.c.p.g. W ocenie NSA, z żadnej regulacji u.c.p.g. nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Przewidziane w u.c.p.g. pojęcie "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego.

Słuszność ww. poglądu, według NSA, wynika także z faktu, że ustawą z dnia 28 listopada 2014 r., obowiązującą od 1 lutego 2015 r. (Dz. U z 2015 r. poz. 87), dokonano nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Między innymi w art. 6k, zawierającego w ust.1 pkt 1 upoważnienie do podjęcia przez radę gminy uchwały o wyborze metody "ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust.1 i 2" oraz "ustalenia stawki takiej opłaty" przy "dopuszczeniu stosowania więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy", dodano ust. 2a, w którym określono górne granice stawek, w zależności od przyjętej metody. Ponadto zmieniono brzmienie ust. 4. W miejsce: "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art.6j ust.1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać, zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art.6c ust.1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12) art.6k ust.4 otrzymał brzmienie: "Rada gminy, w drodze uchwały może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust.1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U z 2013 r. poz. 182 ze zm.).". W zmienionym stanie prawnym, obowiązującym od 1 lutego 2015 r. (które ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie), brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat stawki mogą być różnicowane. Określając bowiem górne granice stawek, ustawodawca odnosi je do każdej z metod oddzielnie. Przy metodzie "od gospodarstwa domowego" przewidziana jest jedna górna stawka, chociaż często gospodarstwa domowe składają się z więc niż jednej osoby.

W ww. wyroku skład orzekający wskazał także, że znane jest jemu orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym prezentowane było m.in. stanowisko o możliwości różnicowania opłat za odbiór odpadów komunalnych w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt II FSK 1797/15, do którego odwołano się w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016 r. w sprawach o sygn. II FSK 3231/15 i II FSK 3232/15. Jednak, z uzasadnienia wyroku z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt II FSK 1797/15 r., wynika, że NSA dokonywał oceny zaskarżonej uchwały organu gminy według przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązujących w marcu 2013 r. W szczególności zaś, NSA analizował brzmienie art. 6k ust.4 u.c.p.g., "w którym wprost wskazano, że rada gminy, określając warunki opłat zgodnie z metodą o której mowa w art.6j ust.1 i 2 może m.in. różnicować stawki opłat", i wywiódł, że "powołany art.6 k ust.4 u.c.p.g. wyraźnie przewiduje takie uprawnienie także w przypadku wyboru metody, o której mowa w art.6j ust.2 tej ustawy". Następnie, po przeprowadzeniu wykładni powołanych regulacji, zwrócono uwagę na argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej, których dostarcza ocena treści materiałów przygotowanych w toku procesu legislacyjnego. Dlatego też NSA stwierdził, że uchwały różnicujące stawki, w przypadku wyboru metody ustalania opłaty "od gospodarstwa domowego", podejmowane w 2013 r. miały oparcie w art.6 k ust.4 u.c.p.g. Natomiast, aktualnie art. 6k ust.4 u.c.p.g. ma inne brzmienie, a z żadnego innego przepisu u.c.p.g. nie da się wywieść takiego uprawnienia, natomiast w wyrokach NSA z dnia 22 stycznia 2016 r. w sprawach o sygn. akt II FSK 3231/15 i II FSK 3232/15 nie przeprowadzono analizy zmiany art. 6k ust. 4 u.c.p.g, albowiem rozpoznawane w tamtych postępowaniach skargi kasacyjne nie zawierały takiego zarzutu.

W tej sytuacji, skoro sąd I instancji prawidłowo zinterpretował przepisy art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 w z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. i ocenił, że skoro rada gminy zdecydowała się na wybór metody opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, to nie mogła uzależnić jej wysokości od okoliczności wskazanych w art. 6j ust. 1 pkt 1-3 u.c.p.g., tj. od ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość, to zarzut ich naruszenia przez błędną wykładnię nie zasługiwał na uwzględnienie. Wobec tego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

/-/A.Polańska /-/D.Gajewski /-/T.Zborzyński