III FSK 2474/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia NSA Wojciech Stachurski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Z. [...] W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Gd 241/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Z. [...] W. z dnia 23 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę zgromadzenia związku gmin w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłat za pojemniki o określonej pojemności 1. oddala skargę kasacyjną; 2. postanawia z urzędu sprostować oczywistą omyłkę zawartą w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 241/20, w ten sposób, że w miejsce zwrotu "z dnia 18 lipca 2018 r." wpisać "z dnia 23 lipca 2018 r.".

1. Wyrok sądu pierwszej instancji.

Wyrokiem z 19 maja 2020 r., I SA/Gd 241/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w S. stwierdził nieważność paragrafu 2 uchwały Zgromadzenia Związku Gmin W. z dnia 23 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia opłaty za pojemnik o określonej pojemności.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w zaskarżonej uchwale sprzecznie z art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 z późn. zm.; dalej jako: "ustawa") przy zastosowaniu metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego zróżnicowano stawki tej opłaty w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Zgromadzenie Związku Gmin W. błędnie utożsamiło przewidziane w art. 6j ust. 2a pojęcie "liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość" z kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym, a ponadto wprowadziło nieznane ustawie kryterium podziału gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich pozostających i zróżnicowała na tej podstawie wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami.

Wyrok z uzasadnieniem dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

2. Skarga kasacyjna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Zgromadzenie Związku Gmin W. reprezentowane przez pełnomocnika. Zaskarżonemu w całości wyrokowi postawione zostały zarzuty naruszenia:

1) art. 6j ust. 2 w zw. z ust. 2a o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie błędne uznanie, że niedopuszczalne jest różnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w zależności od liczby mieszkańców wchodzących w skład tego gospodarstwa w sytuacji, kiedy wykładnia tychże przepisów takie różnicowanie umożliwia;

2) art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że wybór metody określonej w art. 6j ust. 2 cyt. ustawy wyłącza możliwości różnicowania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego z tej przyczyny, że przy wyborze tej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi rada gminy władna jest jedynie do wskazania jednej stawki takiej opłaty, bez względu na jego wielkość (liczbę osób w nim zamieszkujących);

3) art. 6j ust. 2a o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez:

a) błędną wykładnię i w konsekwencji brak jego zastosowania, skutkujące przyjęciem, iż z żadnego przepisu prawa nie wynika upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłat, gdy tymczasem taka możliwość wynika z art. 6j ust. 2a ustawy;

b) błędną wykładnię pojęcia "gospodarstwa domowego" i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż art. 6j ust. 2a ustawy nie znajduje zastosowania do kryterium określonego w art. 6j ust. 2 cyt. ustawy z uwagi na fakt, iż liczba mieszkańców o której mowa w art. 6j ust. 2a ustawy odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących, czy zamieszkujących gospodarstwo domowe.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w postaci oddalenia skargi, rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów (w tym kosztów zastępstwa radcowskiego) według norm przepisanych.

Prokurator nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

Istota postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczy możliwości wyboru przez radę gminy (tu: zgromadzenie związku gmin) metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), przy jednoczesnym zróżnicowaniu tej stawki według kryterium liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość (art. 6j ust. 2a tej ustawy).

Problem ten był już rozstrzygany przez Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w wyrokach: z 6 lipca 2021 r., III FSK 3350/21 i III FSK 3842/21; z 7 kwietnia 2021 r., III FSK 3305/21; z 24 marca 2021 r., III FSK 3367/21; z 2 marca 2021 r., III FSK 3016/21; z 19 lutego 2019 r., II FSK 3267/18; CBOSA). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela zawartą tam argumentację, przyjmując ją jako podstawę dalszych rozważań.

Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały) zawiera upoważnienie dla rady gminy do wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, dopuszczając stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Ustawodawca ograniczył zarazem możliwość wyboru metod do rodzajów wymienionych w art. 6j ust. 1 i 2 tej ustawy. W myśl art. 6j ust. 1 ustawy, w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Natomiast w art. 6j ust. 2 tej ustawy przewidziano możliwość uchwalenia jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Dotyczy to nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 ustawy, tj. nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy.

Analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi obejmuje metodę ustalania takiej opłaty - albo w oparciu o kryteria przewidziane w ustępie pierwszym art. 6j, które mogą stanowić: liczba mieszkańców, ilość zużytej wody lub powierzchnia lokalu mieszkalnego, albo w oparciu o przewidziane w ustępie 2 kryterium o charakterze ryczałtowym - od gospodarstwa domowego. Natomiast na mocy ustępu 2a rada gminy może różnicować stawki opłaty, stanowiące jej element kalkulacyjny, w oparciu o wymienione w tym przepisie kryteria, jak: powierzchnia lokalu, liczba mieszkańców, rodzaj terenu oraz rodzaj zabudowy. Jakkolwiek rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty, to nie jest upoważniona do modyfikowania przewidzianych w ustawie metod ustalania opłaty; a zatem jeżeli wybrała metodę przewidzianą w ustępie 1, nie może łączyć jej z metodą wybraną w ustępie 2.

Artykuł art. 6j ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszkańców, o których mowa w tym przepisie, odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących gospodarstwo domowe. Pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z pojęciem "gospodarstwa domowego", gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Przedmiotowa przesłanka znajduje więc zastosowanie w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 ustawy. W konsekwencji, w przypadku wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy może ustalić jedną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego, bez jej różnicowania w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa.

Niezasadne są więc zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 6j ust. 2 w zw. ust. 2a, jak też art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W stanie prawnym, którego sprawa dotyczy, niedopuszczalne było różnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w zależności od liczby mieszkańców wchodzących w skład tego gospodarstwa, a określone w ust. 2a kryteria różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (w tym liczba mieszkańców), nie mają zastosowania do stawek opłat określonych przy zastosowaniu metody od gospodarstwa domowego.

Odnosząc się do przywołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zauważyć, że możliwość różnicowania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami przy wyborze metody odwołującej się do kryterium gospodarstwa domowego istniała w stanie prawnym obowiązującym od 6 marca 2013 r. (art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach; Dz. U. z 2013 r., poz. 228) do 31 stycznia 2015 r. (art. 1 pkt 14 lit. c ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2015 r., poz. 87). W tym okresie różnicowanie stawek można było wywodzić z treści art. 6k ust. 4 ustawy, zgodnie z którym rada gminy, określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Różnicowanie stawek było zatem dopuszczalne zarówno przy zastosowaniu metod z ust. 1, jak i metod z ust. 2 art. 6j ustawy (por. wyroki NSA: z 6 października 2015 r., II FSK 1797/15; z 22 stycznia 2016 r., II FSK 3231/150). W stanie prawnym, którego dotyczy niniejsza sprawa, pogląd ten jest nieaktualny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Jednocześnie w punkcie 2 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., z urzędu orzekł o sprostowaniu oczywistej omyłki zawartej w komparycji wyroku sądu pierwszej instancji. Jak wynika z akt sprawy (k. 7), uchwała Zgromadzenia Związków Gmin W. nr [...] wydana została 23 lipca 2018 r., a nie 18 lipca 2018 r.

SNSA Wojciech Stachurski SNSA Jacek Brolik SNSA Anna Dalkowska