III FSK 2434/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA Krzysztof Winiarski (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, , po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Gd 230/20 w sprawie ze skargi Gminy C. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z dnia 19 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady miejskiej w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2) oddala skargę; 3) zasądza od Gminy C. na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 19 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 230/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną skargą Rady Miejskiej w C. uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z dnia 19 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1 i § 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia 26 listopada 2019 r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych w Gminie C. Wymieniony wyrok oraz inne orzeczenia sądów administracyjnych przywoływane w niniejszym uzasadnieniu są publikowane na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego: www.nsa.orzeczenia.gov.pl.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nakreślone zostały następujące okoliczności faktyczne sprawy. Wymienioną uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej orzekło nieważność następujących postanowień uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia 26 listopada 2019 r. nr [...] w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położnych w gminie C.:

- § 1 w zakresie słów: "oraz właścicieli domków letniskowych i innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe",

- § 2 ust. 1 pkt 4 w zakresie słów: "4) w przypadku nowopowstałych domków letniskowych i innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe w terminie 14 dni od oddania budynku do użytkowania lub rozpoczęcia użytkowania nieruchomości na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.",

- załącznika nr 1 do badanej uchwały, w części sformułowania zawartego w części wstępnej deklaracji o treści: "d) w przypadku nowopowstałych budynków letniskowych i innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, w terminie 14 dni od oddania budynku do użytkowania lub rozpoczęcia użytkowania nieruchomości na cele rekreacyjno-wypoczynkowe" oraz sformułowania zawartego w polu H. o treści: "W przypadku domu letniskowego lub nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe należy wypełnić podpunkt H2.",

- całego pola oznaczonego: "H.2. DOMKI LETNISKOWE LUB INNE NIERUCHOMOŚCI WYKORZYSTYWANE NA CELE REKREACYJNO-WYPOCZYNKOWE"

Kolegium wskazało, że wskazane zapisy uchwały nr [...] mają charakter wykonawczy wobec uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia 26 listopada 2019 r. nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty, co do której orzeczono częściową nieważność na mocy uchwały Kolegium nr [...]. Nieważność ta objęła § 5 uchwały nr [...], ustanawiający wysokość ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, za rok kalendarzowy, z mocą obowiązującą od dnia 1 lutego 2020r. Takie rozwiązanie legislacyjne uznane zostało ze sprzeczne z art. 6j ust. 3b ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2010, dalej: "u.c.p.g.") , w myśl którego w przypadku nieruchomości, na których znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, gmina uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wyższą niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W ocenie Kolegium, roczny charakter ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, oznacza, że stawka ta określona uchwałą nie może wejść w życie w trakcie roku, ponieważ obowiązuje w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia i obliczana jest w formie ryczałtu za cały rok. W związku z powyższym Kolegium uznało, że badana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 6n ust. 1 w zw. z art. 6j ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez określenie wejścia w życie uchwały w sprawie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, po rozpoczęciu okresu, którego dotyczy ta opłata, czyli w trakcie roku 2020.

W wyniku rozpatrzenia skargi wywiedzionej przez Radę Miejską w C. skargi na ww. uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 maja 2020 r. uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze akcentując, że uchwała w sprawie ustalenia wzoru deklaracji ma niewątpliwie charakter wykonawczy względem uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki tej opłaty. Wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia stawki opłaty czyni zbędną uchwałę w sprawie deklaracji, która ma przede wszystkim na celu zapewnienie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podkreślono, że stwierdzenie nieważności § 5 uchwały Rady Miejskiej w C. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty było jedyną wskazaną przez Kolegium RIO przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położnych w gminie C. w zakresie przedmiotowym wynikającym z art. 6j ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Dalej Sąd pierwszej instancji zauważył, że wyeliminowanie z obrotu prawnego na mocy wyroku WSA w Gdańsku z dnia 19 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Gd 229/20 rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność § 5 uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia 26 listopada 2019 r. nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty spowodowało odpadnięcie podstawy stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w C. z tego samego dnia nr [...] w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położnych w gminie C. Z tych powodów Sąd uznał, że podejmując zaskarżoną uchwałę organ nadzoru nie wykazał w sposób wymagany przez art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w C., jaką jest istotna sprzeczność tej uchwały z prawem, tj. z art. 6n ust. 1 w zw. z art. 6j ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Powołany przez ten organ jedyny argument odnoszący się do stwierdzenia nieważności § 5 uchwały Rady Miejskiej w C. ustalającego wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, którego wykonaniu służyły również zakwestionowane przepisy uchwały nr [...], utracił swój byt w związku z wyrokiem wydanym w sprawie I SA/Gd 229/20.

Od powyższego wyroku Kolegium RIO, zastępowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wywiodło skargę kasacyjną, w której zarzuciło:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w zaskarżonym wyroku pełnego stanu prawnego sprawy oraz niewskazanie i niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co w konsekwencji skutkowało wydaniem orzeczenia bez zastosowania art. 6j ust. 3b w zw. z art. 6n ust. 1 u.c.p.g.

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej: "u.s.g.", w zakresie w jakim przyjęto w zaskarżonym wyroku, że "(...) podejmując zaskarżoną uchwałę organ nadzoru nie wykazał w sposób wymagany przez art. 91 ust. 1 u.s.g. zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w C., jaką jest istotna sprzeczność tej uchwały z prawem, tj. z art. 6n ust. 1 w zw. z art. 6j ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" - podczas, gdy organ nadzoru w toku postępowania nadzorczego przeprowadził wszechstronne postępowanie dowodowe, m.in. z uwzględnieniem regulacji materialnoprawnych, tj. art. 6j ust. 3b w zw. z art. 6n ust. 1 u.u.p.g., które dawało uzasadnione podstawy prawne do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego; na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to:

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 6j ust. 3b w zw. z art. 6n ust. 1 u.c.p.g. przez ich niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwej oceny prawnej stanu faktycznego.

Mając powyższe na względzie strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a nadto zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w C. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną jej autor odniósł się aprobująco m.in. do stanowiska zawartego w wyroku NSA z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt II FSK 958/16 oraz wyroku WSA w Gdańsku z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 1411/15.

W odrębnych pismach procesowych strony postępowania sądowo-administracyjnego wnioskowały o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem sprawy sądowo-administracyjnej, poddanej kontroli kasacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest ocena stanowiska Sądu pierwszej instancji, co zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, stwierdzającego nieważność w opisanych wyżej fragmentów postanowień zawartych w § 1 oraz w § 2, a także załączniku nr 1 uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia 26 listopada 2019 r. nr [...] w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych w gminie C.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prezentowane przez Sąd pierwszej instancji (również przez Kolegium RIO), że ww. uchwała ma niewątpliwie charakter wykonawczy wobec uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia 26 listopada 2019 r. nr [...] w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty. Potwierdza to także treść art. 6n ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem art. 6m ust. 1a i 1b, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia, informacje wskazane w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 04.05.2016, str. 1, z późn. zm.) oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji; 2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności: a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone.

Uchwały dotyczące określenia wzoru deklaracji w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi są zatem ściśle powiązane z uchwałami w sprawie metody i stawki takiej opłaty. Deklaracja dotyczy bowiem jedynie kwestii technicznej, umożliwiającej pobór opłaty, ustalonej w odrębnej uchwale. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna więc zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty ustalonej uchwałą w sprawie wyboru metody i stawki opłaty. W konsekwencji wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały rady gminy określającej metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawek tych opłat, winno mieć bezpośrednie przełożenie na ocenę uchwały określającej wzór deklaracji w sprawie opłat, w zakresie, w jakim ta ostatnia wiąże się z realizacją zakwestionowanych skutecznie rozwiązań dotyczących metod ustalania opłat czy stawek.

Jak wynika z akt sprawy, Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO w przedmiecie stwierdzenia nieważności określonych postanowień uchwały Rady Gminy w C. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a to z tego powodu, że w ramach odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego, WSA w Gdańsku wyrokiem Gdańsku z dnia 19 maja 2020 r., sygn. alt I SA/Gd 229/20, orzekł o uchyleniu rozstrzygnięcia nadzorczego RIO stwierdzającego częściową nieważność uchwały tego samego organu gminy w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podkreślenia wymaga, że wymieniony wyrok o sygn. I SA/Gd 229/20 został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt III FSK 2433/21. W orzeczeniu tym NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji, dokonując oceny rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium RIO w sprawie uchwały Rady Gminy w C. w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, naruszył art. 6j ust. 3b u.s.p.g. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, jak również zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z możliwości jaką zapewnia art. 188 p.p.s.a., oddalił skargę. Tym samym na uwzględnienie zasługują sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia w tej sprawie art. 6n ust. 1 w zw. z art. 6j ust. 3b u.u.c.g. Ta ostatnia regulacja rozstrzyga kwestię zasad ustalania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Naruszenie tego przepisu odrębną uchwałą potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyroku o sygn. III FSK 2433/21. W efekcie za słuszne uznać stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że uchwała w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych w Gminie C., powinna zostać wprowadzona do obrotu prawnego, tak by mogła odnosić się do stawki obowiązującej od początku danego roku kalendarzowego, a nie do stawki wchodzącej w życie w trakcie tego roku.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji oraz oddalił skargę od rozstrzygnięcia nadzorczego RIO. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Paweł Dąbek Jan Rudowski Krzysztof Winiarski