III FSK 2334/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia NSA Paweł Borszowski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 213/20 w sprawie ze skargi Gminy O. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. z dnia 16 stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady miejskiej w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) oddala skargę, 3) zasądza od Gminy O. na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. kwotę 390 (słownie: trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 213/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", po rozpoznaniu skargi Gminy O. uchylił uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. z 16 stycznia 2020 r., nr [...], stwierdzającą nieważność uchwały Rady Miejskiej w O. z 20 grudnia 2019 r., nr [...] oraz zasądził na rzecz Gminy zwrot kosztów postępowania sądowego. Wymieniony wyrok, a także inne orzeczenia przywołane w uzasadnieniu, zostały opublikowane na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Uchwała organu stanowiącego została podjęta w sprawie ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (Dz.U. Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 31 grudnia 2019 r., poz. 6469).

Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd I instancji stwierdził, że Rada Miejska w O. uchwałą z dnia 20 grudnia 2019 r. w § 1 ustaliła ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe za rok w wysokości: 1) 100 zł; 2) 200 zł, jeżeli właściciel nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny. Jednocześnie w § 3 Rada Miejska stwierdziła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego.

Uchwałą z dnia 16 stycznia 2020 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło w całości nieważność uchwały Rady Miejskiej z 20 grudnia 2019 r. Jako podstawę prawną wskazało art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2137) oraz art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.).

W uzasadnieniu tej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło, że roczny charakter ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub od innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe oznacza, że stawka określona uchwałą nie może wejść w życie w trakcie roku, ponieważ obowiązuje w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia i obliczana jest w formie ryczałtu za cały rok. Tymczasem uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym 31 grudnia 2019 r. pod pozycją 6469, a zatem obowiązywała ona po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. od dnia 15 stycznia 2020 r.

Gmina nie zgadzając się z wydanym wobec niej rozstrzygnięciem, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której wniosła o uchylenie uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej z 16 stycznia 2020 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Gmina wskazała w skardze m.in., że nie doszło do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, gdyż stawki opłaty weszły w życie przed terminem płatności, który przypadał na 30 czerwca 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że skarga jest zasadna i uchylił zaskarżoną uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z 16 stycznia 2020 r. stwierdzającą nieważność uchwały Rady Miejskiej w O. z 20 grudnia 2019 r.

Sąd I instancji na wstępie rozważań odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2016 r., sygn. akt II FSK 958/16 podzielając pogląd w nim zawarty, że ustalenie ryczałtowej stawki opłaty za wywóz śmieci z nieruchomości letniskowych, wykorzystywanych sezonowo, dopuszczalne jest w trakcie roku kalendarzowego, którego opłata dotyczy.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skoro uchwała w sprawie ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno - wypoczynkowe, za rok 2020, została podjęta 20 grudnia 2019 r., opublikowano ją w Dzienniku Urzędowym 31 grudnia 2019 r. a obowiązuje od 15 stycznia 2020 r. a zatem także w części za okres przed jej opublikowaniem, to nie oznacza to jeszcze jej retroaktywnego działania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił, że stawka opłaty ryczałtowej określona zaskarżoną uchwałą jest ustalana po pierwsze za cały rok, a po drugie od domku letniskowego lub innej nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowej. Jej wysokość nie zależy ani od ilości osób przebywających w różnym czasie na takiej nieruchomości, ani od czasu tego przebywania. Jest ona uśredniona dla wszystkich nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowych na terenie gminy. Nie można jej zatem porównywać z opłatami ustalanymi dla nieruchomości zamieszkiwanych stale, bowiem wielkość tych opłat uzależniona jest z reguły od określonych czynników (ilość osób, ilość zużytej wody, powierzchnia lokalu). W konsekwencji powyższego Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Regionalnej Izby Obrachunkowej, że zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Regionalna Izba Obrachunkowa, działając za pośrednictwem pełnomocnika – radcy prawnego - zaskarżyła powyższy wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzuciła orzeczeniu WSA:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 6j ust. 3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2020 ze zm.), dalej jako ,,u.c.p.g’’. w związku z art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.), zwana dalej "Konstytucją RP", poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rada gminy - działając na podstawie w/w przepisu jest uprawniona do wprowadzenia w takcie roku kalendarzowego wyższej stawki ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez lakoniczne, ogólnikowe uzasadnienie wyroku pozbawiającego strony informacji o przesłankach rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty wniesiono o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie,

a w razie nieuwzględnienia podstawy kasacyjnej określonej w pkt 2

- uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. - zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Gminy O. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. z dnia 16 stycznia 2020 r. w przedmiocie badania zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia 20 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe,

- zasądzenie na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej kosztów postępowania wg norm przepisanych,

- rozpoznanie - w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina O., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i dlatego została uwzględniona.

Trafnie bowiem we wniesionym środku zaskarżenia zarzucono, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., że wyrok Sądu I instancji został wydany z naruszeniem prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 6j ust. 3b u.s.p.g. w związku z art. 2 Konstytucji RP. Zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia wymienionego przepisu prawa materialnego sprowadza się w tym przypadku do wyznaczenia skutków zastosowanego przez Sąd I instancji procesu wykładni przede wszystkim w odniesieniu do art. 6j ust. 3b u.s.p.g., a następnie oceny tych skutków w ramach art. 2 Konstytucji RP. Chodzi zatem o wskazanie zakresu znaczeniowego tego unormowania w przypadku stanu faktycznego będącego przedmiotem rozstrzygnięcia.

Dokonując oceny zaskarżonego wyroku Sądu I instancji należy wskazać przede wszystkim na sformułowanie dotyczące ustalania stawki przedmiotowej uchwały za cały rok, a ponadto odniesienia do danych nieruchomości, jak również uniezależnienia wysokości tej opłaty od ilości osób przebywających na nieruchomości oraz od czasu tego przebywania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dokonując wykładni przepisu art. 6j ust. 3b u.s.p.g. uznał, że dla ustalenia zakresu znaczeniowego tego unormowania istotne staje się podkreślenie, że opłata ta jest ustalana za cały rok oraz że dotyczy domku letniskowego lub innej nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowej. Ponadto przyjął, że istotny staje się mechanizm uniezależniający wysokość tej opłaty od ilości osób przebywających w różnym czasie na danej nieruchomości, a także od czasu ich przebywania. Sposób wykładni zaprezentowany przez Sąd I instancji stanowił uzasadnienie dla uznania, że wejście w życie 15 stycznia 2020 r. uchwały Rady Miejskiej w O. z 20 grudnia 2019 r., nr [...] nie oznacza jeszcze jej retroaktywnego działania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oparł się jednocześnie na poglądzie wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2016 r., sygn. akt II FSK 958/16.

Dla stwierdzenia zatem zasadności zarzutu dotyczącego błędnej wykładni należy w pierwszej kolejności przywołać treść art. 6j ust. 3b u.s.p.g., a następnie ustalić zakres znaczeniowy tej regulacji. Zgodnie z tym rozwiązaniem normatywnym w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wyższą niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem - za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Ustawodawca wprowadza zatem kompetencję do uchwalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku wskazanych nieruchomości, określając mechanizm dotyczący ustalenia jej wysokości i wskazując jednocześnie okres, za który ta opłata jest uchwalana. Należy przy tym podkreślić, że pewne powtórzenie, które zastosował normodawca w końcowej części tej regulacji, a które dotyczy nieruchomości nie oznacza, że w ramach procesu wykładni można ,,wychodzić’’ poza zakres znaczeniowy tego unormowania.

Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego dla ustalenia tego zakresu istotne staje się po pierwsze, wyznaczenie nieruchomości, których ta opłata dotyczy, po drugie, mechanizmu określenia jej wysokości, po trzecie zaś okresu, za który jest ustalana. Należy jednocześnie podkreślić, że przywołane ,,składowe’’ zakresu znaczeniowego są ściśle powiązane, co ma istotny wpływ na dokonywanie procesu wykładni i ustalenia konsekwencji prawnych.

W pierwszej kolejności ustawodawca odnosi się zatem do nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Tym samym prawodawca stosunkowo szeroko określa obszar nieruchomości, dla których opłata ta jest ustalana. Chodzi zatem o nieruchomości, kwalifikowane poprzez to, że znajduje się na nich obiekt będący domkiem letniskowym. Przy czym w konkretnym przypadku nie ma znaczenia sposób umiejscowienia tego obiektu na nieruchomości, gdyż normodawca nie posługuje się w tym przypadku takimi wyrażeniami jak choćby ,,zajęty na’’, czy "zajęty wyłącznie na’’. Stąd też nawet dla nieruchomości, która jedynie częściowo jest zajęta na domek letniskowy istnieje podstawa do uchwalenia tej opłaty. Potwierdzeniem takiego podejścia normatywnego jest druga część zwrotu doprecyzowującego nieruchomości, chodzi bowiem o takie nieruchomości, które są wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W tym drugim przypadku posłużono się szerokim określeniem innej nieruchomości, która jest kwalifikowana poprzez wykorzystywanie na te cele. Wyznaczenie przez ustawodawcę pewnego przedpola dla wprowadzenia tej opłaty przez radę gminy stanowi de facto uzasadnienie dla odrębnego mechanizmu ustalenia jej wysokości.

W dalszej kolejności wskazano bowiem na kompetencję do uchwalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wyższej niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem. Opłata ta przybiera zatem formę ryczałtowej stawki, gdzie określono jednocześnie granicę jej wysokości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to normatywne wyrażenie odnoszące się do jednego z umownie nazwanych składowych regulacji art. 6j ust. 3b u.s.p.g. stanowi jednocześnie o istocie tej opłaty, a de facto ryczałtowej stawce tej opłaty. Należy bowiem podkreślić, że wyrażenie to dotyczy jedynie mechanizmu ustalenia wysokości tej opłaty, a zatem ryczałtowej stawki, a także górnej granicy. Nie można zatem w procesie wykładni wychodzić poza tak przyjęty zakres wyrażenia normatywnego.

Wskazana normatywnie i podkreślona przez Naczelny Sąd Administracyjny istota ryczałtowej stawki opłaty jest ściśle powiązana z ostatnią z umownie nazwanych składowych a zatem okresem, na jaki jest ona ustalana. Ryczałtowa stawka tej opłaty jest zatem ustalana za rok. Takie normatywne wyrażenie, gdzie ustawodawca odnosi się do ustalenia ryczałtowej stawki opłaty ,,za rok’’ nie można rozumieć w taki sposób, że z uwagi na wprowadzenie mechanizmu ryczałtu można w dowolnym okresie danego roku ustalać tę stawkę opłaty. Nie można bowiem w szczególności jako uzasadnienie takiego poglądu wskazywać na sformułowanie odnoszące się do ustalenia ,,za rok’’ w odróżnieniu do ustalenia ,,na rok’’. Przy zastosowaniu zatem obu wyrażeń należałoby przyjąć konieczność wprowadzenia stawki ryczałtowej obejmującej cały rok, a więc bez możliwości jej ustalenia, czy też podwyższenia w trakcie roku. Nie ma przy tym znaczenia dla przyjęcia takiego sposobu wykładni tej regulacji, że termin płatności opłaty przypada przykładowo na drugą połowę roku. W ramach kształtu normatywnego art. 6j ust. 3b u.s.p.g. ustawodawca nie wskazuje bowiem na termin płatności.

Odnosząc te ogólne uwagi do przedmiotowej uchwały należy podkreślić, że trafnie uznał Sąd Iinstancji, iż w normatywnej konstrukcji tej opłaty ustawodawca zawarł m.in. mechanizm uniezależniający wysokość tej opłaty od ilości osób przebywających w różnym czasie na danej nieruchomości, a także od czasu przebywania. Jest to bowiem konsekwencja przyjęcia przez ustawodawcę ryczałtu w odniesieniu do stawki tej opłaty w powiązaniu z określonym procentowo wskaźnikiem przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując wykładni art. 6j ust. 3b u.s.p.g., nie można poprzestać jedynie na wskazanej jako składowa tej regulacji bez powiązania i jednocześnie ustalenia skutków tego powiązania z okresem za jaki ta ryczałtowa opłata jest ustalana. Uniezależnienie bowiem w konstrukcji tej opłaty mechanizmu ustalenia jej wysokości od ilości osób przebywających na danej nieruchomości i czasu tego przebywania nie oznacza, że opłata ta może być ustalana w dowolnym okresie roku, a w szczególności nie oznacza możliwości powiązania jej wejścia w życie z terminem płatności. Ustawodawca przyznając bowiem kompetencję w oparciu o art. 6j ust. 3b u.s.p.g. zawarł de facto pewne uproszczenie co do mechanizmu ustalenia jej wysokości, a nie momentu jej wprowadzenia do obrotu prawnego, nie zwalniając tym samym od konieczności zachowania roczności opłaty.

Nie zasługują także na aprobatę, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, konsekwencje jakie Sąd I instancji wiąże z porównaniem tej ryczałtowej opłaty z opłatami ustalanymi dla nieruchomości zamieszkiwanych stale. Zasadnie przy tym zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że ryczałtowa stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe różni się z tymi opłatami, które są ustalane dla nieruchomości zamieszkiwanych stale. Jednakże nie oznacza to, że konsekwencje tego zróżnicowania dają podstawę do przyjęcia możliwości wprowadzenia tej opłaty w trakcie roku kalendarzowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyżej zaprezentowany sposób wykładni art. 6j ust. 3b u.s.p.g. jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP i wywodzoną m.in. w oparciu o ten przepis zasadą dotyczącą legislacji w obszarze prawa daninowego, a także znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 lipca 2013 r., sygn. akt: K 7/12. Na marginesie należy także zauważyć, że powoływanie się w uzasadnieniu przez Sąd Iinstancji na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2016 r., sygn. akt II FSK 958/16, czy też odniesienie się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 1 marca 2016 r., I SA/Gd 1411/15 bez uwzględnienia odmienności stanów faktycznych i konsekwencji z tego płynących nie może zasługiwać na akceptację.

W oparciu o powyższe należy, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a, uznać zasadność zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie art. 6j ust. 3b u.s.p.g. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię.

Jednocześnie, z uwagi na stwierdzenie zasadności części zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a zatem na podstawie art. 188 § 1 p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.