III FSK 2243/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jacek Brolik (sprawozdawca), Sędzia NSA Jacek Pruszyński, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, Protokolant Konrad Halota, po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 64/19 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 15 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od J. G. na rzecz Ministra Finansów kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 25 czerwca 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 64/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. na postanowienie Ministra Finansów z 15 listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania (wyrok wraz z uzasadnieniem dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy:

Pismem z 26 czerwca 2018 r. skarżąca wniosła do Wojewody Wielkopolskiego o przywrócenie terminu do uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 375.000 zł ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z 18 lipca 2005 r. Skarżąca opisała okoliczności dotyczące powstania samowoli budowlanej oraz wskazała, że w chwili otrzymania ww. postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną nie dysponowała środkami finansowymi pozwalającymi na jej zapłatę w terminie 7 dni.

Wojewoda Wielkopolski wezwał wnioskodawczynię do jednoznacznego wyjaśnienia charakteru złożonego pisma. W odpowiedzi na powyższe, skarżąca wskazała, że wnosi o umożliwienie wpłaty kwoty 375.000 zł opłaty legalizacyjnej na rachunek bankowy [...] Urzędu Wojewódzkiego w P.

Postanowieniem z 19 września 2018 r. Wojewoda Wielkopolski odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umożliwienia wpłaty ww. kwoty na rachunek bankowy.

Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie do Ministra Finansów. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła niedostateczne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowienia Wojewody oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przywrócenie terminu do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Ponadto wniosła o rozłożenie opłaty legalizacyjnej na dwie raty.

Minister Finansów nie stwierdził przesłanek do uchylenia bądź zmiany zaskarżonego postanowienia. Zdaniem tego organu pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznego nakazu rozbiórki powoduje, że rozpatrywanie kwestii zapłaty opłaty legalizacyjnej staje się bezprzedmiotowe i niedopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi na postanowienie Ministra Finansów stwierdził, że słusznie organ odwoławczy podniósł, iż z chwilą wydania decyzji nakazującej rozbiórkę inwestor traci uprawnienie do legalizacji samowolnie zrealizowanej budowy. Skoro zatem skarżąca utraciła uprawnienie do zalegalizowania samowoli budowlanej, w tym wniesienia ustalonej opłaty z chwilą wydania ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę, to tym samym nie może toczyć się ponownie postępowanie dotyczące tej opłaty, brak jest bowiem przedmiotu postępowania.

Zdaniem Sądu organy słusznie przyjęły, że brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o umożliwienie wpłaty i zaksięgowanie opłaty legalizacyjnej. To zaś uzasadniało zastosowanie w sprawie art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego w przypadku gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wydaje się postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku wniosła skarżąca zaskarżając wyrok w całości.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 7, 7a, 8, 11, 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez oddalenie skargi na rozstrzygnięcie, które zapadło bez wyczerpującego zbadania stanu faktycznego, w oparciu o jedynie niektóre aspekty sprawy z pominięciem rozważenia słusznego interesu strony,

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 135 i art. 153 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku, oceny całokształtu stanu faktycznego i prawnego w sprawie, w szczególności poprzez brak stanowiska Sądu co do zaistniałego w niniejszej sprawie błędnego koła polegającego na tym, że nie sposób wzruszyć zapadłej w sprawie decyzji nakazującej rozbiórkę rozbudowy zakładu uboju i przetwórstwa indyka, ponieważ nie została uiszczona opłata legalizacyjna i nie sposób też uiścić opłaty legalizacyjnej, ponieważ w sprawie została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę.

Strona skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) rozpoznanie sprawy na rozprawie, 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca stwierdziła, że nie domagała się wszczęcia ponownego postępowania w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej, lecz jedynie przywrócenia terminu do jej wniesienia. Skarżąca stwierdziła, że istotą sprawy jest zagadnienie dopuszczalności przywrócenia terminu do wniesienia opłaty legalizacyjnej, a nie procedura ustalania jej wysokości.

Zdaniem strony skarżącej rozstrzygnięcia Wojewody Wielkopolskiego, Ministra Finansów oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprowadzają się do prostej konstatacji, że skoro ustawa Prawo budowlane nie reguluje w sposób jednoznaczny dopuszczalności przywrócenia terminu do wniesienia opłaty legalizacyjnej to w ogóle wykluczyć należy możliwość prowadzenia postępowania w tym przedmiocie.

Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić, choćby ze względu na konieczność odpowiedniego zastosowania w sprawie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa.

W dalszej części skargi kasacyjnej strona skarżąca przywołała obszerny fragment wyroku NSA z 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt II FSK 1387/17 dotyczący odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej, którego wywody, w ocenie skarżącej można odnieść do sprawy o węższym zakresie przedmiotowym, jaką jest sprawa o przywrócenie terminu do wniesienia opłaty legalizacyjnej.

Skarżąca podniosła, że istotą skargi jest naruszenie przez organ administracji podatkowej podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej poprzez nieuwzględnienie interesu skarżącej i interesu publicznego i nieprzeprowadzenie w tym zakresie stosownego postępowania wyjaśniającego i ostatecznie - zaaprobowanie takiego stanowiska organów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarżąca wskazała, że przywrócenie terminu do uiszczenia opłaty legalizacyjnej jest korzystne zarówno z punktu widzenia interesu społecznego (wpływ kwoty 375.000 zł oraz utrzymanie ważnego zakładu pracy w regionie) jak i z punktu widzenia interesów samej skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Brak było dostatecznych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowym prowadzącym do wydania zaskarżonego wyroku nie doszło do naruszeń prawa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wystarczająco wymogi i standardy prawne wynikające z regulacji prawnej art. 141§ 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Do zasadniczo prawidłowych rozważań Sądu pierwszej instancji, które poprawnie ustosunkowują się do istotnych elementów sprawy będącej przedmiotem postępowania sądowego, dodać – w kontekście postępowania kasacyjnego – należy, co następuje.

1/. Przedmiotem ocenianego postępowania sądowego była odmowa wszczęcia postępowania dotyczącego umożliwienia wpłacenia – po terminie - opłaty legalizacyjnej; z powyższego wynika, że w wymienionym przedmiocie może i powinna być tylko dokonywana ocena kasacyjna sądu administracyjnego drugiej instancji. Postępowanie przed sądem administracyjnym nie stanowi formy, postaci czy też kontynuacji postępowania administracyjnego; postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, to jest sądem administracyjnym drugiej instancji, nie stanowi "czwartej instancji" postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny badał więc legalność rozstrzygnięcia dotyczącego wymienionej powyżej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego odnośnie do wpłaty po terminie opłaty legalizacyjnej. Przypomnieć należy, że w zażaleniu do Ministra Finansów, który następnie wydał zaskarżone do Sądu pierwszej instancji postanowienie, strona skarżąca złożyła wniosek o udzielenie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej. Wniosek ten, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, został przekazany do rozpoznania do właściwego organu; rozstrzygnięcie tego organu w powyższym przedmiocie nie jest Naczelnemu Sądowi Administracyjnego znane i - jako inne, odrębne od wyniku rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie dopuszczenia spóźnionej wpłaty opłaty legalizacyjnej – nie stanowi przedmiotu oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym postępowaniu.

2/. W rozpoznanej sprawie zapadły już uprzednio ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, do zapłacenia w określonej wysokości i terminie, oraz w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Rozstrzygnięcia te są prawomocne, ponieważ w ich zakresie przeprowadzone zostały postępowania przed sądami administracyjnymi, które zostały zakończone prawomocnymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1845/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 189/09 (dostępne w internetowej centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Niniejsze postępowanie nie jest drogą prawną, która mogłaby doprowadzić do uchylenia lub zmiany wymienionych ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych oraz dotyczących ich prawomocnych wyroków sądowych. Gdyby nawet – teoretycznie rzecz ujmując – skarżąca wpłaciła – bardzo znacznie po terminie – opłatę legalizacyjną, to nie zmieniłoby to i nie uchyliło przywołanych powyżej orzeczeń o opłacie legalizacyjnej i o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego.

W świetle przedstawionych rozważań i okoliczności sprawy oraz innych zaprezentowanych prawnie znaczących przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że zaskarżona do Sądu pierwszej instancji odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego była zgodna z art. 61a§ 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.). Przypomnieć w tym miejscu należy, że, na podstawie art. 183§ 1 p.p.s.a., poza wskazanymi w art. 183§ 2 p.p.s.a. przypadkami nieważności postępowania sądowego, których nie stwierdzono, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, które wyznaczają zarzuty kasacyjne: sformułowane, przedstawione i uzasadnione zgodnie z wymogami i standardami prawnymi wynikającymi z art. 174 p.p.s.a. i art. 176 p.p.s.a. Możliwość naruszenia regulacji prawnej art. 61a§ 1 K.p.a., która stanowiła zasadniczą podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, nie był przedmiotem zgodnego z obowiązującym prawem zarzutu kasacyjnego.

Z tych powodów – potwierdzając legalność zastosowania prawa w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, w którym nie doszło do naruszeń prawa mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy – Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

s. WSA Paweł Dąbek s. NSA Jacek Brolik s. NSA Jacek Pruszyński