III FSK 1873/21

Umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1

pkt 2 u.p.e.a. z powodu braku wymagalności określonego obowiązku nie

wyklucza możliwości wszczęcia ponownej egzekucji, jeżeli zaistnieje

sytuacja, w której egzekucja z tytułu tego obowiązku stanie się

wymagalna (dopuszczalna).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Anna Juszczyk-Wiśniewska, , po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 800/19 w sprawie ze skargi K.P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 3 lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od K.P. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 5 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, III SA/Łd 800/19, oddalił skargę K. P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 3 lipca 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego.

W skardze kasacyjnej skarżący na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i b p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi z naruszeniem:

I. prawa materialnego:

a) art. 59 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm., dalej: u.p.e.a.), poprzez jego niezastosowanie w sprawie i uznanie, że nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie wszczętej na podstawie tytułu wykonawczego w sytuacji nieistnienia podstawy do jego wystawienia z powodu braku wymagalności zobowiązania,

b) art. 26 w zw. z art. art. 26c i art. 26d u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że prawnie dopuszczalne jest wystawienie, wobec tego samego zobowiązanego w tym samym czasie dwóch i więcej tytułów wykonawczych i jednoczesnego prowadzenia dwóch postępowań egzekucyjnych z tytułu tego samego obowiązku, w przypadku nie wystąpienia przesłanek określonych w art. 26c i 26d u.p.e.a.,

c) art. 18 i 105 § 1 k.p.a. i art. 59§ 1 pkt 10 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania egzekucyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości.

d) art. 60 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie

II. prawa procesowego poprzez oparcie stanu faktycznego w wyroku o ustalenia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi zawarte w postanowieniu z 3 lipca 2019 r. dokonane z naruszeniem z art. 7 k.p.a., w szczególności poprzez pominięcie dowodu z akt postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 29 października 2018 r., co miało istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zarządzeniem z 24 listopada 2022 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Strony zostały o tym powiadomione i pouczone o możliwości uzupełnienia argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na nią w odrębnym piśmie procesowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., którego to przepisu autor skargi kasacyjnej nie powiązał z przepisem odsyłającym, tj. art. 18 u.p.e.a. Niemniej jednak zasada prawdy obiektywnej nie została w kwestionowanym postępowaniu naruszona. Wbrew odmiennym wywodom skargi kasacyjnej, przy wydawaniu postanowienia z 3 lipca 2019 r. dyrektor izby administracji skarbowej dysponował aktami postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 29 października 2018 r. i je w swoim rozstrzygnięciu uwzględnił. Wynika to nie tylko z uzasadnienia postanowienia, ale także uzasadnienia sądu pierwszej instancji, który badając legalność tego aktu prawidłowo nie dopatrzył się naruszenia prawa zarówno w aspekcie procesowym, jak i materialnoprawnym.

W tym miejscu odnieść się należy do zarzutu zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej a dotyczącego wpływu zbiegu uprawnień wierzyciela i organu egzekucyjnego na bieg postępowania egzekucyjnego. Zbieg tych dwóch instytucji wynika z mocy prawa na podstawie którego naczelnik urzędu skarbowego występuje w dwóch postaciach: organu podatkowego w rozumieniu art. 13 § 1 pkt 1 o.p. i organu egzekucyjnego w rozumieniu art. 19 § 1 u.p.e.a. Nie można na tej podstawie wywodzić, że w sprawie występują dwa odrębne organy, tj. organ podatkowy (wierzyciel) oraz organ egzekucyjny, które to organy jedynie mają taką samą nazwę. W związku z tym zasadnie przyjął NSA w uchwale 7 sędziów, że wydanie postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, o których mowa w art. 34 u.p.e.a., w przypadku gdy wierzycielem jest Skarb Państwa reprezentowany przez kierownika statio fisci - naczelnika urzędu skarbowego, który jednocześnie jest organem egzekucyjnym, należy uznać za bezprzedmiotowe, bowiem faza postępowania badania dopuszczalności egzekucji w ogóle nie występuje (zob. uchwała 7 sędziów NSA z 25 czerwca 2007 r., I FPS 4/06). W takiej sytuacji organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem już na etapie sporządzania tytułu wykonawczego powinien ocenić, czy egzekucja jest dopuszczalna. W razie stwierdzenia niedopuszczalności egzekucji organ ten po prostu nie przystępuje do sporządzenia tytułu wykonawczego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ egzekucyjny przeprowadził w sprawie postępowanie wyjaśniające w zakresie dopuszczalności prowadzenia egzekucji i ewentualnego zaistnienia przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego. Strona skarżąca natomiast nie wykazała, że ze swych obowiązków organ egzekucyjny nie wywiązał się, prowadząc egzekucję na podstawie ponownie wystawionego tytułu wykonawczego z 29 listopada 2018 r. Ewentualny zarzut wadliwości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego powinien wskazywać, że były one wynikiem naruszenia nie tylko art. 7 k.p.a., ale przede wszystkim art. 77 § 1 k.p.a., nakazującego organowi pozyskanie wyczerpującego materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W takiej sytuacji zakres okoliczności faktycznych, które muszą być ustalone, wyznaczają przepisy prawa materialnego, z których wynika treść podlegającego egzekucji obowiązku. Tak więc kwestia zbiegu uprawnień wierzyciela oraz organu egzekucyjnego pozostała bez wpływu na treść podejmowanych w sprawie rozstrzygnięć.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 59 § 1 pkt 2 oraz pkt 7 u.p.e.a. Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Punkt 7 stanowi natomiast, że postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu.

Przepis art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., w zakresie istotnym dla sprawy, dotyczy okoliczności, gdy obowiązek nie jest wymagalny, co oznacza, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie ze względu np. na wstrzymanie wykonania, odroczenie terminu wykonania obowiązku lub innej przyczyny niepozwalającej na prowadzenie egzekucji.

Istota sporu na tle przywołanej wyżej regulacji, zakreślona granicami skargi kasacyjnej, sprowadza się do pytania o dopuszczalność ponownego wydania tytułu wykonawczego w trwającym już postępowaniu egzekucyjnym. Zdaniem strony skarżącej, która powołała się na wyrok NSA z 23 listopada 2017 r., II GSK 306/16, wystawienie drugiego tytułu wykonawczego co do tej samej należności jest niedopuszczalne, gdyż narusza gwarancje ochrony prawa zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym, po wtóre skoro niedopuszczalne jest ponowne wydanie tytułu wykonawczego w trwającym już postępowaniu egzekucyjnym to niedopuszczalne jest również wszczynanie jednocześnie z tytułu tego samego zobowiązania kolejnego postępowania egzekucyjnego .

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany pogląd wrażony zarówno przez skarżącego, jak NSA w przywołanym wyroku jest błędny. Otóż umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 29 października 2018 r. odnosi się wyłącznie do tego konkretnego tytułu wykonawczego i nie musi kończyć postępowania w sprawie. Nie należy zapominać, że postanowienie o umorzeniu ma charakter formalny i nie można mu przypisać waloru powagi rzeczy osądzonej.

Przyjęcie poglądu, że umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza niemożność jego ponownego wszczęcia jest niedopuszczalne również z tego powodu, że de facto pozbawiałoby wierzyciela możliwości egzekwowania obowiązków wynikających z ostatecznych decyzji lub postanowień właściwych organów administracji publicznej albo prawomocnych orzeczeń sądowych (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2006 r., I OSK 931/06). Jeśli w związku z tym w toku postępowania egzekucyjnego w obrocie prawnym pozostaje decyzja, z której wynika egzekwowana należność, postępowanie egzekucyjne wszczęte w oparciu o konkretny wynikający z niej tytuł wykonawczy jest legalne i może być dalej prowadzone, a co za tym idzie nie podlega umorzeniu na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Dopiero wyeliminowanie decyzji wymiarowej z obrotu prawnego oznacza, iż odpadła podstawa wystawienia tytułu wykonawczego, a w konsekwencji brak jest podstawy prawnej do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Dopóki jednak podstawa ta istnieje żądanie umorzenia postępowania egzekucyjnego oparte o tę podstawę nie jest uzasadnione. W sprawie niniejszej obowiązek wynikający z decyzji wymiarowej z 20 września 2018 r. od chwili wydania tytułu wykonawczego w dniu 29 listopada 2018 r. przez cały tok postępowania był wymagalny, a co istotne od tej decyzji w ogóle nie zostało wniesione skutecznie odwołanie, o czym świadczą wydane w sprawach uchybienia terminowi do wniesienia odwołania i przywrócenia terminu prawomocne wyroki NSA.

W rozpoznawanej sprawie brak wymagalności obowiązku z powodu przedwcześnie wystawionego tytułu wykonawczego z 29 października 2018 r. był przeszkodą usuwalną, poprzez późniejsze (prawidłowe) wszczęcie egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego z 29 listopada 2018 r. albowiem decyzji wymiarowej organu pierwszej instancji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Innymi słowy umorzenie postępowania egzekucyjnego dotyczącego określonego obowiązku nie wyklucza możliwości wszczęcia ponownej egzekucji, jeżeli zaistnieje sytuacja, w której egzekucja ta stanie się dopuszczalna (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2008 r., I OSK 978/07; A. Skoczylas, w: System Prawa Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010, tom 9, str. 329 i powołana tam literatura).

Przyjętej wyżej argumentacji nie przeczy treść art. 26 w zw. z art. 26c i art. 26d u.p.e.a. Odnośnie do pierwszego z przywołanych przepisów autor skargi kasacyjnej nie wskazał jakie konkretnie jednostki redakcyjne zostały naruszone (jest ich kilkanaście) co uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do tak postawionego zarzutu. Odnośnie do pozostałych przepisów można poczynić podobne uwagi. Odnosząc się jednak do części opisowej zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że treść powołanych w skardze kasacyjnej przepisów oznacza tylko tyle, że w szczególnie uzasadnionych tam przypadkach istnieje możliwość wystawienia dalszego tytułu wykonawczego, czy też ponownego wydania tytułu wykonawczego. Nie można tych przepisów rozumieć a contrario, o czym świadczy chociażby treść art. 61 u.p.e.a. Wprowadzając do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji te szczególne regulacje, ustawodawcza w żadnej części ustawy nie wypowiedział się, że w sytuacji takiej jaka zaistniała w sprawie niniejszej nie jest możliwe ponowne wszczęcie egzekucji. Całkowicie chybiony w związku z tym jest zarzut naruszenia art. 59 § 1 pkt 10 u.p.e.a.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. albowiem strona skarżąca tego zarzutu nie uzasadniła.

W konsekwencji powyższych rozważań należało przyjąć, że nie było podstaw do zastosowania w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. ani tym bardziej przywołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 60 u.p.e.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w stanie faktycznym sprawy niniejszej uchwała składu 7 sędziów NSA z 28 kwietnia 2014 r., I FPS 8/13, nie miała zastosowania.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

sędzia NSA Bogusław Dauter sędzia NSA Stanisław Bogucki sędzia del. WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska