III FSK 146/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Krzysztof Winiarski (sprawozdawca), Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia WSA (del.) Wojciech Stachurski, Protokolant Piotr Stępień, po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2021 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 382/18 w sprawie ze skargi S. [...] S.A. z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 29 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie kosztów egzekucyjnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz S. [...] S.A. z siedzibą w B. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt. I SA/Gl 382/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi S.[...] S.A. z siedzibą w B. (dalej: spółka) uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: SKO) z 29 stycznia 2018 r. w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia po wznowieniu postępowania egzekucyjnego. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia 16 września 2016 r. Spółka złożyła skargę o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem SKO z 12 grudnia 2012r., utrzymującym w mocy postanowienie Prezydenta Miasta R. z dnia 6 września 2012 r.

w przedmiocie określenia Spółce kosztów egzekucyjnych. Powyższy wniosek został złożony z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt SK 31/14, na mocy którego częściowo uznano niektóre przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1201, ze zm., dalej: ustawa egzekucyjna, u.p.e.a.) za niezgodne z Konstytucją RP.

Jednocześnie w tym samym czasie skarżąca złożyła do NSA, skargę o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II FSK 3267/13 w przedmiocie skargi kasacyjnej Strony od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Gl na postanowienie SKO z dnia 12 grudnia 2012 r. w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych.

Kolegium, po wznowieniu postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem z dnia 12 grudnia 2012 r., odmówiło uchylenia tego postanowienia.

Zdaniem SKO postanowienie wydane przez organ egzekucyjny w przedmiocie kosztów egzekucyjnych, jak i postanowienie SKO utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, zostały oparte na tej części przepisów, które nie zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny i są zgodne z Konstytucją RP. Według SKO Trybunał Konstytucyjny tylko częściowo zakwestionował treść art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 ustawy egzekucyjnej. Pierwszy z tych przepisów został uznany częściowo za niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne. Natomiast drugi z powołanych przepisów również częściowo został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której zarzuciła naruszenie następujących przepisów: art. 6 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uchylając zaskarżone postanowienie uznał, że zostały spełnione przesłanki wznowienia postępowania. WSA wskazał także, że stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu jest wadliwe, ponieważ wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt SK 31/14 Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność przepisów, na podstawie których zostało wydane kontrolowane postanowienie w ramach postępowania nadzwyczajnego.

WSA podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny orzekł bowiem, iż art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji, oraz że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji bezczynność ustawodawcy nie może prowadzić do pozostawienia w obrocie prawnym orzeczeń opartych na niekonstytucyjnej podstawie prawnej. Zdaniem WSA w Gliwicach zaskarżone postanowienie było dotknięte wadą określoną w art. 145a k.p.a., a zatem organ nadzoru działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. winien był uchylić to postanowienie i wydać nowe, rozstrzygające o istocie sprawy. Podkreślono przy tym, że ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych organ powinien wziąć pod uwagę rzeczywiste wydatki i koszty związane z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności egzekucyjnych, przy uwzględnieniu – i ile to możliwe – ich praco- i czasochłonności.

W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) SKO zarzucił naruszenie następujących przepisów:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 80 k.p.a., jak również art. 18 u.p.e.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia z powodu nieprawidłowego zastosowania przez Sąd powołanych wyżej przepisów, polegające na przyjęciu, że wystąpienie przesłanki do złożenia żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145a k.p.a., jest równoznaczne ze stwierdzeniem podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie art. 151 § 1 pkt 2;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a., poprzez błędną ocenę i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach nr [...] z dnia 12 grudnia 2012 r. zostało wydane na podstawie części aktu normatywnego uznanego za niezgodny z Konstytucją RP.

Przy tak sformułowanych zarzutach kasacyjnych SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik spółki wniósł o jej oddalenie w całości, jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu pełnomocnik spółki wskazał, iż spółka w pełni aprobuje stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach. Spółka podniosła także, że nieprawdą jest jakoby WSA w Gliwicach w zaskarżonym orzeczeniu, skupił się wyłącznie na przesłankach formalnych wymaganych do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145a KPA pomijając inne aspekty zaskarżonego przez Spółkę postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sedno sporu sprowadza się do ustalenia czy wyrok TK z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. SK 31/14 uzasadnia żądanie uchylenia zaskarżonego postanowienia w trybie wznowienia postępowania administracyjnego

SKO konsekwentnie prezentuje pogląd, że brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zdaniem organu ww. wyrok TK zalicza się do wyroków ustalających zaniechanie prawodawcze (ustawodawcze), w związku z czym można przyjąć, że akt normatywny (w analizowanym przypadku art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a.) znajduje się w stanie warunkowej zgodności z Konstytucją. Z kolei warunkiem ustanowienia pełnej i bezwarunkowej zgodności z ustawą zasadniczą, będzie usunięcie pominięcia przez stosowne uzupełnienie powołanego przepisu.

Argumentacja ta zdaniem NSA nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, nakazując sądom pierwszej instancji przy ocenie legalności postanowień w przedmiocie kosztów postępowania egzekucyjnego i (lub) organom egzekucyjnym uwzględnienie w orzeczeniach dotyczących kosztów egzekucyjnych wytycznych wynikających z orzeczenia TK (por. m.in. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2020 r., sygn. Akt II FSK 306/20 i przywołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo).

Nie budziło zatem w dotychczasowym orzecznictwie wątpliwości, że wyrok ten, mimo braku działania ustawodawcy, powinien wpływać na wysokość ustalanych kosztów egzekucyjnych w taki sposób, aby ich wysokość nie naruszała zasady zakazu nadmiernej ingerencji. Formułując wytyczne co do dalszego postępowania dla organów administracji sądy nakazywały m.in. uwzględnienie nakładu pracy, niezbędnego do przeprowadzenia czynności egzekucyjnych (tak m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2016 r., sygn. akt II FSK 2066/14 i II FSK 1199/15) bądź akceptowały przyjętą przez organ egzekucyjny zasadę ustalania wysokości maksymalnej opłaty za czynności egzekucyjne jako określonego w przepisie dotyczącym opłaty za daną czynność procentu egzekwowanej kwoty, nie więcej jednak niż iloczyn tej stawki i określonej maksymalnej stawki wskazanej w u.p.e.a. w przypadku egzekucji z nieruchomości (tak przykładowo w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 2094/18 ,z 24 maja 2019r., sygn. akt II FSK 407/19).

W wyrokach z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 2559/18 i II FSK 2559/18 Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł najdalej idący wniosek, że w takim wypadku mają bezpośrednie zastosowanie przepisy Konstytucji oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego, które powodują określoną zmianę stanu prawnego i powodują, że przepisy dotyczące opłat za czynności egzekucyjne i opłat manipulacyjnych nie powinny być stosowane. Sąd administracyjny, argumentowano w uzasadnieniu wyroku, musi uwzględniać negatywny wyrok Trybunału Konstytucyjnego i weryfikować zgodność przepisu stanowiącego podstawę wydania decyzji z wzorcem konstytucyjnym, z którym był on konfrontowany w postępowaniu przed Trybunałem. Wynik tej weryfikacji skutkować będzie brakiem podstaw do zastosowania przepisu uznanego za niekonstytucyjny. Sąd zauważył, zgadzając się w tym zakresie z organem egzekucyjnym, że dopuszczenie do samodzielnej oceny przez organ w każdej indywidualnej sprawie i określenia, do jakiej maksymalnej wysokości może zostać obniżona opłata egzekucyjna, doprowadziłoby do niekonstytucyjności wtórnej w oparciu o te same wzorce konstytucyjne, a nadto mogłoby doprowadzić do różnego traktowania podmiotów przez różne podmioty egzekucyjne, jednakże odmiennie niż organ uznał, że zaniechanie ustawodawcy i niewykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego poprzez wprowadzenie nowej regulacji prowadzi w tym przypadku do derogowania całej normy prawnej, dotyczącej wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego. Skoro niezgodne z Konstytucją jest pominięcie w kwestionowanych przepisach maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej czy maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, to należy przyjąć, że stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga zrezygnowania z pobierania tych opłat. W przeciwnym wypadku ich maksymalna wysokość będzie niejednolicie ustalana przy każdorazowym pobieraniu opłaty, z pominięciem zobiektywizowanych kryteriów i w konsekwencji naruszających wskazane w wyroku Trybunału wzorce konstytucyjne.

Udzielając organowi wskazań, co do dalszego postępowania, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji w istocie nie opowiedział się za tak radykalnym poglądem, wpisując się niejako w zapatrywania prezentowanie w grupie wyroków NSA, w których nakazywano m.in. uwzględnienie nakładu pracy, niezbędnego do przeprowadzenia czynności egzekucyjnych. Ponieważ strona Spółka nie zakwestionowała tego stanowiska w odrębnej skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny do podważenia tego stanowiska i przyjęcia poglądu bardziej radykalnego o niestosowaniu przepisów dotyczących kosztów egzekucyjnych i opłat manipulacyjnych w okresie przed dokonaniem ich nowelizacji uwzględniającej zastrzeżenia TK.

Tym nie mniej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę przychyla się do wyżej opisanych poglądów o konieczności wykonania negatoryjnego wyroku zakresowego Trybunału Konstytucyjnego przez sądy. Tak też słusznie uczynił Sąd pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności wydanego w sprawie postanowienia w przedmiocie kosztów egzekucyjnych, zasadnie odwołał się do powyższego orzeczenia Trybunału, przytaczając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku najbardziej istotne argumenty, jakimi kierował się sąd konstytucyjny wydając to rozstrzygnięcie. Rozpatrujący niniejszą sprawę skład orzekający w pełni podziela stanowisko przyjęte m.in. w wyroku NSA z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 3932/17, że jeżeli zatem sąd i organ uznają, że istniały podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, a w tym wypadku nie budzi to wątpliwości, to nie mogą się uchylać od wpływu skutków orzeczenia Trybunału na rozstrzygnięcia oparte na podstawie niezgodnej z Konstytucją i uznania, że orzeczenie to kierowane jest wyłącznie do ustawodawcy. Przyjęcie tej tezy, wobec już ukształtowanej linii orzeczniczej, dopuszczającej uwzględnienie skutków wyroku Trybunału w postępowaniach zwykłych, prowadziłoby bowiem do nierównego traktowania tych podmiotów, w odniesieniu do których rozstrzygnięcia organów egzekucyjnych stały się ostateczne i kontrola sądowoadministracyjna została zakończona lub termin na wniesienie skargi minął przed wejściem w życie wyroku Trybunału i tych, w odniesieniu do których rozstrzygnięcia ostateczne wydane w postępowaniu zwykłym zostały zaskarżone do sądu administracyjnego i postępowanie sądowe nie zostało zakończone przed wejściem w życie orzeczenia Trybunału.

W konsekwencji uznać należy, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się uzasadniony. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Wojciech Stachurski Krzysztof Winiarski Dominik Gajewski