III FSK 1409/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Borszowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Jacek Pruszyński, Sędzia WSA (del.) Mirella Łent, po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 1816/18 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 15 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 1816/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G.K., zwanego dalej "Skarżący", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 maja 2018 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Skarżący działając przez pełnomocnika – adwokata - zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z 2002 r. ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1.1. art 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. w zw. z art. 240 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.), zwana dalej "O.p.", w zw. z art 6k ust 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.), zwana dalej "u.c.p.g.", w zw. z uchwałą nr LI/1497/2013 r. Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 marca 2013 r. poprzez oddalenie skargi wniesionej przez Skarżącego, w sytuacji, w której zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m. st. Warszawy wydane zostały z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

1.2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 122 w zw. z 180 § 1 w zw. z art 187 § 1 w zw. z art 191 O.p., poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi wniesionej przez Skarżącego, w sytuacji, gdy decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m. st. Warszawy wydane zostały z naruszeniem ww. przepisów polegającym na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i dokonaniu oceny dowodów w sposób dowolny z pominięciem zasady swobodnej oceny dowodów co skutkowało wadliwym ustaleniem stanu faktycznego sprawy i miało istotny wpływ na wynik sprawy,

1.3. art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez pominięcie wniosku dowodowego skarżącego złożonego dnia 19 kwietnia 2019 r. wskazującego na nierzetelne sporządzanie przez operatora odbioru odpadów dokumentacji wykazującej faktyczny odbiór odpadów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 6o ust. 1 u.c.p.g., poprzez jego błędną wykładnię.

W oparciu o tak postawione zarzuty, pełnomocnik Skarżącego żądając przeprowadzenia rozprawy wniósł o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 1816/18 w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci załączonych do skargi kasacyjnej kopii zdjęć wykonanych w lipcu 2019 r. przez Skarżącego na okoliczność nieprawidłowości w zakresie wywozu odpadów przez operatora odbioru odpadów.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej, wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Strony zostały o tym powiadomione i pouczone o możliwości uzupełnienia argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej, bądź motywów usprawiedliwiających żądanie jej oddalenia w odrębnym piśmie procesowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, a zatem nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w tej sprawie nie zachodzi. Z tego względu, przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, która oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., gdzie wskazuje się, że chodzi o naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), jak również naruszenie przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Przed oceną zasadności zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kompetencja sądu do przeprowadzenia dowodów uzupełniających jest zatem uzależniona od spełnienia dwóch przesłanek, gdzie pierwszą jest przesłanka niezbędności do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. W orzecznictwie podkreśla się zatem, że przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu ,,(...)może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości(...)’’ – wyrok NSA z 22 listopada 2022 r., sygn. akt III FSK 1132/21. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek Skarżącego o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w postaci kopii zdjęć wykonanych w lipcu 2019 r. na okoliczność nieprawidłowości w zakresie wywozu odpadów przez operatora odbioru odpadów nie spełnia przesłanki niezbędności do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarówno dla oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów prawa materialnego wyjściowe staje się wskazanie znaczenia art. 6i ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Stosownie do tego unormowania ustawodawca określa kiedy powstaje obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Obowiązek ten powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne. Powstanie zatem tego obowiązku zostało ustawowo odniesione do każdego miesiąca, w którym na danej nieruchomości powstają odpady komunalne. Taka konstrukcja normatywna powstania tego obowiązku wynika zatem również z samego jego określenia, gdzie chodzi o obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Należy jednocześnie podkreślić, że w ramach tej instytucji ustawodawca wprowadził obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych (art. 6m ust. 1 u.c.p.g.). Złożenie tej deklaracji normodawca wiąże z ilością odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości. Powiązanie to wynika nie tylko z samego określenia tej deklaracji, a zatem odnoszącego się do wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gdzie dla określenia tej wysokości niezbędne są dane dotyczące ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości. Ustawodawca bowiem w ramach unormowania art. 6m ust. 2 u.c.p.g., a zatem regulacji umieszczonej bezpośrednio po przepisie stanowiącym o obowiązku złożenia tej deklaracji nakłada kolejną powinność na właściciela nieruchomości jako konsekwencję także zmiany określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości. W przypadku zatem również zmiany określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Sytuacja ta prowadzi więc do powstania kolejnego ustawowego obowiązku. W rezultacie bowiem, zgodnie z art. 6m ust. 2 u.c.p.g. opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trzeba również zauważyć, że normodawca statuując regulację dotyczącą zarówno obowiązku złożenia deklaracji, jak i zmiany danych wprowadził jednocześnie w art. 6o ust. 1 u.c.p.g. rozwiązanie wskazujące na wydanie decyzji, w której wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Określenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze decyzji ustawodawca odnosi do sytuacji niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji i jednocześnie wskazuje, że organ bierze pod uwagę w tym względzie dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

Zastosowanie zatem decyzji, o której mowa w art. 6o ust. 1 u.c.p.g. jest uzależnione od normatywnie wskazanej przesłanki wyrażonej jako zaistnienie uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji. Posłużenie się przez ustawodawcę tak sformułowaniem wyrażeniem jest przykładem określenia nieostrego, o którym mowa w § 155 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ,,Zasad techniki prawodawczej’’ (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 283). Chodzi zatem o taki zakres sytuacji, których zaistnienie powoduje wątpliwości kwalifikowane jako uzasadnione, biorąc pod uwagę ich odniesienie do danych zawartych w deklaracji. Określeniem nieostrym uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji należy objąć również sytuację odnoszącą się do

wskazanej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości. Uzasadniona wątpliwość może zatem dotyczyć konkretnej ilości odpadów komunalnych powstających na tej nieruchomości, a zatem biorąc pod uwagę ilość tych danych wykazanych w deklaracji i faktycznie realizowanych odbiorów odpadów, co stanowi podstawę do zastosowania decyzji z art. 6o ust. 1 u.c.p.g.

Przenosząc te uwagi ogólne do niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, iż deklaracja składana przez właściciela ma odzwierciedlać sposób i częstotliwość gromadzenia odpadów, co wynika również z art. 6o u.c.p.g., który wiąże deklarację z faktycznym gromadzeniem odpadów. Należy bowiem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zauważyć, że sformułowanie będące określeniem nieostrym uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji odnosi się również do faktycznego gromadzenia odpadów, a zatem również częstotliwości ich gromadzenia.

Skoro zatem, jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny, ustalono w niniejszej sprawie na podstawie dokumentacji Biura Gospodarki Odpadami Komunalnymi Urzędu m.st. Warszawy fakt zbierania odpadów komunalnych o znacznie większej częstotliwości niż deklarowana stanowiło to podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 6o ust. 1 u.c.p.g. i określenia opłaty w innej wysokości.

Zasadnie bowiem w tym względzie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że decyzja określająca wysokość opłaty na podstawie art. 6o u.c.p.g. ma charakter decyzji deklaratoryjnej odpowiadającej unormowaniom z art. 21 § 3 O.p. z uwagi na to, że stosownie do art. 6q u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat należy stosować przepisy O.p. Trafnie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organy nie tylko miały prawo powziąć wątpliwości co do danych zawartych w złożonych deklaracjach w zakresie częstotliwości odbioru odpadów, ale została jednoznacznie wykazana rozbieżność między zadeklarowaną ilością odpadów komunalnych na nieruchomości Skarżącego a stanem faktycznym.

Dlatego też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 6o ust. 1 u.c.p.g., gdyż Sąd pierwszej instancji zaprezentował prawidłową wykładnię wskazanej regulacji stanowiącej podstawę wydania decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybione są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że trafnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny, oceniając prowadzone postępowanie, że w jego toku organy działały zgodnie przepisami postępowania, które Skarżący wskazał w skardze kasacyjnej, a zatem podejmując wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zaś materiał dowodowy rozpatrzono w sposób wyczerpujący. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie została również pominięta zasada swobodnej oceny dowodów. Nie można zatem uwzględnić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 122 w zw. z 180 § 1 w zw. z art 187 § 1 w zw. z art 191 O.p.

W konsekwencji brak zatem również możliwości uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż materiał dowodowy został zebrany i w sposób wyczerpujący rozpatrzony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można także podzielić zarzutu naruszenia art 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. w zw. z art. 240 § 1 pkt 8 O.p., w zw. z art 6k ust 1 i 2 u.c.p.g., w zw. z uchwałą nr LI/1497/2013 r. Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 marca 2013 r. Przepis art. 6k ust. 2a pkt 5 u.c.p.g., na który wskazuje Skarżący w uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej, odnosząc się do projektu zmian w zakresie u.c.p.g., wszedł w życie z dniem 6 września 2019 r.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Mirella Łent Paweł Borszowski(spr) Jacek Pruszyński