III FSK 1208/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Woźniak (sprawozdawca), Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia NSA Paweł Borszowski, po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej G.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Łd 234/22 w sprawie ze skargi G.N. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 24 stycznia 2022 r., nr 1001-IEE-1.711.158.4.2021.AG w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od G.N. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Łd 234/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę G.N. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 24 stycznia 2022 r., nr 1001-IEE-1.711.158.4.2021.AG w przedmiocie kosztów egzekucyjnych. Jako podstawę prawną orzeczenia Sąd I instancji wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a".

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł G.N. Na podstawie art. 173, 175 § 3 pkt 1 w zw. z art. 175 § 1 oraz art. 176 i 177 § 1 P.p.s.a. zaskarżył ww. wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił, w płaszczyźnie przepisów prawa procesowego:

(I) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do istoty sprawy, a także wskazanych w skardze okoliczności związanych z błędnym wyznaczeniem przez organ egzekucyjny stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik;

(II) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 w związku z art. 64 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.) - dalej jako: "u.p.e.a." przejawiające mającą znaczny wpływ na wynik sprawy akceptacją dla działania organu egzekucyjnego polegającego na określeniu kosztów egzekucyjnych w oderwaniu od racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, (pomimo wyraźnych wskazówek w tym zakresie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. a także licznymi wyrokami sądów administracyjnych w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego);

(III) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej jako: "K.p.a." w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 190 ust. 1 oraz 2 i art. 84 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) – dalej jako Konstytucja RP, objawiające się akceptacją braku zbadania rzeczywistych nakładów pracy oraz wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny przy ustalaniu opłaty za czynność egzekucyjna, co w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. o sygn. SK 31/14 jawi się jako kluczowe przy określaniu wysokości kosztów egzekucyjnych i miało istotny wpływ na wynik sprawy;

(IV) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 124 § 2, a także art. 6, art. 7, art. 11 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez aprobatę w stosunku do braku określenia pełnego stanu faktycznego sprawy przez organ egzekucyjny (rozbieżności w wyegzekwowanych przez organ kwotach w ustalonym stanie faktycznym a rzeczywistości), co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

(V) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego w postaci wyciągu z rachunku bankowego strony, który mógł dowieść wyegzekwowania przez organ kwoty większej niż deklarowana, co jawi się jako niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a także brak uzasadnienia dla oddalenia przedmiotowego wniosku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wniósł o:

(1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi,

(2) przeprowadzenie rozprawy (również na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, z wykorzystaniem urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku) w celu umożliwienia stronie przedłożenia swoich racji bezpośrednio Sądowi, jednocześnie złożono zapewnienie o posiadaniu możliwości technicznych uczestnictwa w rozprawie zdalnej przy użyciu aplikacji informatycznej,

3. zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, wraz z kosztami zastępstwa świadczonego przez doradcę podatkowego, stosownie do norm przepisanych.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi w odpowiedz na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zarządzeniem Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej NSA, działając na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), z uwagi na konieczność jej rozpatrzenia bez zbędnej zwłoki oraz brak możliwości technicznych przeprowadzenia w krótkim terminie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, zadecydował o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Strony, po otrzymaniu informacji o posiedzeniu niejawnym i podstawach jego zarządzenia, nie wnosiły zastrzeżeń do takiego trybu rozpoznania sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy prawidłowości określenia wysokości kosztów egzekucyjnych obciążających zobowiązanego w świetle ustaleń wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji, podobnie jako Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dostrzegł i uwzględnił uzasadniając zaskarżony wyrok. Niemniej, w ocenie skarżącego, umknęło Sądowi I instancji, że organ w najmniejszym nawet stopniu nie odniósł się do kwestii adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny, nakładu pracy przy nich wykonywanych jak i stopnia efektywności egzekucji.

W odniesieniu do zarysowanej kwestii, tj. przyjętej przez organy metody wyliczenia kosztów egzekucyjnych, należy przypomnieć, że w wyroku z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, Trybunał Konstytucyjny uznał przepisy art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. za niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji – w zakresie, w jakim przepisy te nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej (punkt 1 i 2 sentencji). Trybunał stwierdził również, że art. 64 § 8 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji (punkt 3 sentencji). Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że dopuszczalne jest stosowanie stawek stosunkowych (procentowych), które uzależnione są tylko od kwoty egzekwowanej należności, a nie od indywidualnej sytuacji zobowiązanego lub nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań. Jednak - jak zauważył Trybunał - brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Z tych przyczyn Trybunał uznał, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za czynności egzekucyjne, art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, a także art. 64 § 8 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych, są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są różne stanowiska na temat skutków przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla praktyki ustalania opłat za czynności egzekucyjne. Najdalej idące zakłada, że skoro niezgodne z Konstytucją jest pominięcie w kwestionowanych przepisach maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej czy maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, to stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją RP wymaga zrezygnowania z pobierania tych opłat (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2019 r., II FSK 2576/18; z 18 września 2019 r., II FSK 3238/17). W części judykatów składy orzekające opowiedziały się za możliwością pobierania opłat egzekucyjnych z zachowaniem odpowiedniej proporcji. W tej grupie można odnotować orzeczenia, w których wskazano na konieczność miarkowania tych opłat, uzależniając ich wysokość od realiów konkretnego postępowania egzekucyjnego, czyli jego pracochłonności, czasochłonności i stopnia skomplikowania (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15; z 10 kwietnia 2018 r., II FSK 914/16; z 26 kwietnia 2018 r., II FSK 2621/17; z 14 marca 2019 r., II FSK 3700 i 3701/18; z 10 stycznia 2020 r., II FSK 869/18), a także orzeczenia wskazujące, że skoro Trybunał Konstytucyjny zakwestionował tylko brak maksymalnych stawek opłat, a nie ich stosunkowy charakter, miarkowanie tych opłat może odnosić się tylko do przypadków przekraczania rozsądnych granic, których wyznaczenie może nastąpić z zastosowaniem obiektywnego kryterium w postaci maksymalnej stawki opłaty za zajęcie nieruchomości, z uwzględnieniem jednak mniejszego stopnia skomplikowania innych czynności egzekucyjnych, odzwierciedlonego w przewidzianej w odnośnych przepisach niższej stawce procentowej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 lutego 2019 r., II FSK 2094/18; z 24 maja 2019 r., II FSK 407/19; z 26 czerwca 2019 r., II FSK 2549/17).

Skład orzekający w tej sprawie podziela jednak pogląd, który zdaje się dominować w najnowszym orzecznictwie, a mianowicie taki, że w przywołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny zakwestionował wyłącznie brak określenia maksymalnych kwot opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych i opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a.), nie podważając stosunkowego charakteru tych opłat jako określonego procentu od kwoty egzekwowanej należności. Określenie maksymalnych kwot tych opłat może polegać na odpowiednim zastosowaniu w drodze analogii art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., określającego maksymalną kwotę opłaty za zajęcie nieruchomości. Miarkowanie tych opłat w oparciu o kryterium pracochłonności, skuteczności i ekwiwalentności czynności egzekucyjnych także w sytuacji, gdy nie przekraczają kwot maksymalnych, nie ma uzasadnienia prawnego. Co prawda w uzasadnieniu wyroku Trybunał nawiązał do efektywności działań organu egzekucyjnego, niemniej wolno sądzić, że argumentacja ta jest ukierunkowana na uwypuklenie niedopuszczalności traktowania opłat egzekucyjnych jako sankcji za niewykonanie obowiązku, którą to potencjalną wadliwość w przypadku egzekwowania obowiązków pieniężnych o oznaczanej wartości właśnie eliminuje kwotowe określenie górnej granicy opłaty, limitujące kwotę określaną procentowo. Takie rozumienie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyklucza możliwość przyjęcia, jakoby następstwem jego wyroku było obowiązywanie tylko przewidzianych w analizowanych przepisach minimalnych stawek opłat, ale także poddaje w wątpliwość usankcjonowanie miarkowania opłat w oparciu o obiektywnie nieprecyzowalne i labilne kryteria, jak czasochłonność, pracochłonność i stopień skomplikowania, a nawet efektywność prowadzenia postępowania egzekucyjnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 maja 2020 r., II FSK 2950/19; z 4 marca 2021 r., III FSK 1301/21; z 10 marca 2021 r., III FSK 1448/21 i III FSK 1449/21; z 7 września 2021 r., III FSK 4105/21).

W świetle przedstawionych wyżej wyjaśnień i ocen Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za niezasadne zarzuty sformułowane w pkt (II) i (III) skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej zawartego w pkt (IV) należy na wstępie przypomnieć, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministarcyjnego jest postanowienie w przedmiocie określenia wysokości kosztów egzekucyjnych. Poza granicami niniejszej sprawy wyznaczonymi stosowanie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. pozostaje więc kwestia kwot faktycznie pobranych w toku egzekucji i sposobu ich rozliczenia (należność główna, odsetki, koszty egzekucyjne). Nadto należy podkreślić, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 174 pkt 2 i art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skarżący nie wykazał jaki wpływ na legalność zaskarżonego aktu administracyjnego miało podnoszone uchybienie. Na marginesie należy tutaj zauważyć, że kwestia ta została wyjaśniona w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego: Odnosząc się do pominięcia przez organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia z 29.11.2021 r., nr 1002-SEE.711.2021.IZ. wpłat z 8.12.2020 r. wyjaśniamy, że uchybienie to nie wywiera wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Do ww. kwestii odnieśliśmy się w niniejszym rozstrzygnięciu. W szczególności wskazaliśmy, że wpłaty z 8.12.2020 r. pokryły część należności głównej i odsetek dochodzonych w oparciu o tytuł wykonawczy nr 1002-723.854515.2020. Skarżący tej wypowiedzi organu odwoławczego nie podważał.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił przesłanki zastosowania wymienionego przepisu i dostatecznie wykazał, że brak było podstaw do przeprowadzenia wnioskowanego dowodu z dokumentu. Wysokość pobranych w toku egzekucji sum pieniężnych pozostaje bez wpływu na prawidłowość określenia należnych kosztów egzekucyjnych. Te ostatnie stanowią bowiem, stosownie do art. 64 § 1 pkt 4 i 64 § 6 u.p.e.a., procent od kwoty egzekwowanej należności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Sąd I instancji odniósł się w sposób dostateczny do istoty sprawy, co wykazane zostało w ocenie zarzutów II i III skargi kasacyjnej. Odnośnie błędnego wyznaczenia stanu faktycznego strona skarżąca nie wykazała aby zarzucane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a.

Paweł Borszowski Bogusław Woźniak Dominik Gajewski