III CZP 13/25
POSTANOWIENIE
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego
Sąd Najwyższy w Izbie Cywilnej w składzie:
9 października 2025 r.
SSN Władysław Pawlak (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Dariusz Dończyk
SSN Paweł Grzegorczyk
SSN Grzegorz Misiurek
SSN Agnieszka Piotrowska
SSN Marta Romańska
SSN Roman Trzaskowski
w sprawie z powództwa A. spółki akcyjnej w W.
przeciwko Gminie Ż.
o zapłatę
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 9 października 2025 r. w Warszawie
zagadnienia prawnego przedstawionego do rozstrzygnięcia powiększonemu
składowi Sądu Najwyższego postanowieniem Sądu Najwyższego z 8 października
2024 r., III CZP 15/24:
„Czy w ramach roszczenia odszkodowawczego podmiotu
prowadzącego przedszkole niepubliczne względem gminy po upływie
terminu do wypłaty dotacji, szkodę stanowi sama różnica między
kwotą dotacji należnej na podstawie art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7
września 1991 r. o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym do
dnia 31 grudnia 2016 r. - Dz.U. t.j. 2004, nr 256, poz.2572) a kwotą
faktycznie wypłaconą przez gminę, czy też dla powstania szkody
konieczne jest również wykazanie, że prowadzący takie przedszkole
poniósł na jego prowadzenie wydatki w zakresie kształcenia,
III CZP 13/25
2
wychowania i opieki, na których pokrycie przez dotację liczył
w okresie, za który dotacja była należna?”
odmawia podjęcia uchwały.
Władysław Pawlak Dariusz Dończyk Paweł Grzegorczyk Grzegorz Misiurek
Agnieszka Piotrowska
Marta Romańska
Roman Trzaskowsk
[PG]i
UZASADNIENIE
W ostatecznie sprecyzowanym żądaniu pozwu strona powodowa A. S.A. w W.
domagała się zasądzenia od pozwanej Gminy Miasta Ż. kwoty 277 714,03 zł z
ustawowymi odsetkami za opóźnienie od szczegółowo wskazanych kwot i dat
początkowych ich naliczania. Powyższe należności stanowiły nabytą przez powódkę
umową przelewu wierzytelność z tytułu różnicy pomiędzy wysokością należnej zbywcy
dotacji za czas od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2016 r. w związku z prowadzeniem
niepublicznego przedszkola, a faktycznie wypłaconą przez pozwaną dotacją.
Wyrokiem z 9 listopada 2021 r. Sąd Okręgowy uwzględnił powództwo oraz
orzekł o kosztach procesu i kosztach sądowych.
Sąd pierwszej instancji ustalił m.in. na podstawie dowodu z opinii biegłego
sądowego z zakresu ekonomiki i organizacji przedsiębiorstw, że w okresie
objętym pozwem wysokość należnej na rzecz NP […], NPP […] oraz NPP […] dotacji
(z uwzględnieniem wydatków z rachunków wydzielonych jednostek oświatowych
Gminy K. oraz liczby dzieci uczęszczających do placówek zgodnie z ustaleniami
pozwanej) wyniosła 1 165 216,01 zł, natomiast strona pozwana wypłaciła z tego tytułu
prowadzącej te niepubliczne placówki przedszkolne E. B. łącznie 887 501,98 zł.
Umowami powierniczego przelewu wierzytelności zawartymi 14 czerwca 2018 r. E. B.
przelała na rzecz strony powodowej wierzytelności przysługujące jej wobec pozwanej
Gminy z tytułu różnicy pomiędzy należną wysokością dotacji a dotacjami wypłaconymi.
III CZP 13/25
3
Sąd Okręgowy, po przyjęciu, że strona powodowa jest legitymowana czynnie
w niniejszym procesie i powołując się na art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września
1991 r. o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym do 31 sierpnia 2013 r.
(ostatnio jedn. tekst: Dz. U. z 2016 r., poz. 1943; dalej: „u.s.o.”), wyjaśnił, że przy
analizie kwestii pomniejszenia wydatków bieżących o opłaty za korzystanie
z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, jako dochodów budżetu gminy,
należy mieć na względzie okoliczność, że kwota wydatków stanowiąca podstawę
obliczenia dotacji, o której mowa w tym przepisie, to ogólna kwota wydatków
zaplanowanych w budżecie jako tych, które są ponoszone na utrzymanie jednego
ucznia w przedszkolu publicznym. Kwota ta nie podlega pomniejszeniu o sumy
stanowiące równowartość dochodów przeznaczonych na pokrycie danego wydatku.
Wynika to z celu tego przepisu, skoro została w nim wyrażona zasada zrównania
dofinansowania ze środków budżetowych analogicznych placówek oświatowych
publicznych i niepublicznych. W konsekwencji cel ten nie zostałby osiągnięty, gdyby
placówki niepubliczne były dotowane stosownie do planowanych, niższych od
rzeczywistych wydatków placówek publicznych. Znowelizowanie z dniem 1 września
2013 r. art. 90 ust. 2b u.s.o. nie miało wpływu na dotychczasowy sposób ustalania
wydatków bieżących ponoszonych przez gminy na przedszkola., tj. odnośnie do
uwzględnienia przy ustalaniu wydatków bieżących na przedszkola również wydatków
poniesionych w ramach wydzielonych rachunków jednostek finansowych. Określenie,
które z wydatków stanowią źródło obliczenia dotacji, zostało zdefiniowane poprzez
wskazanie, że mają to być wydatki bieżące, które zostały ustalone w budżecie gminy
jako wydatki ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego
ucznia. Pojęcie „wydatków bieżących” powinno być interpretowane tak, jak termin ten
jest rozumiany na gruncie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
(art. 263 ust. 2), czyli są to wydatki jednostki samorządu terytorialnego niebędące
wydatkami majątkowymi z wyłączeniem wydatków ponoszonych na inwestycje
i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa
handlowego. Ponadto do wydatków bieżących ustalonych w budżecie gminy należą
także wydatki z rachunku wydzielonego jednostki budżetowej.
Sąd pierwszej instancji zasądził należność objętą pozwem na podstawie art.
471 k.c. w zw. z art. 90 ust. 2b u.s.o. Wskazał, że w stanie faktycznym sprawy szkodą
III CZP 13/25
4
jest uszczerbek w majątku powódki w związku z wypłatą dotacji w niepełnej wysokości,
która to szkoda jest następstwem nienależytego wykonania zobowiązania przez
pozwaną, skoro to pozwana nieprawidłowo ustaliła wysokość należnej powódce
dotacji. W ocenie Sadu a quo pozwana ponosi także winę za nienależyte wykonanie
zobowiązania wobec powódki, gdyż nie dochowała należytej staranności przy
ustalaniu wysokości przysługującej powódce dotacji. Pozwana Gmina nie wykazała, że
nienależyte wykonanie zobowiązania nastąpiło na skutek okoliczności, za które nie
odpowiada. Ponadto Sąd Okręgowy wyjaśnił, że przedszkola niepubliczne
prowadzące WWR (wczesne wspomaganie rozwoju) otrzymują na ucznia objętego
tym wspomaganiem dwie dotacje, tj. dotację podstawową otrzymywaną na każde
dziecko z budżetu gminy i dotację w wysokości określonej w rozporządzeniu Ministra
Edukacji Narodowej z 11 października 2013 r. w sprawie organizowania wczesnego
wspomagania rozwoju. O odsetkach ustawowych Sąd pierwszej instancji orzekł na
podstawie art. 481 § 1 i 2 k.c., mając na uwadze datę wymagalności dotacji za
poszczególne lata.
W apelacji strona powodowa zarzuciła m.in. naruszenie prawa materialnego,
tj.: art. 471 k.c. przez błędne uznanie, że powódce została wyrządzona szkoda przez
pozwaną na skutek niewypłacenia dotacji w pełnej wysokości; art. 481 § 1 k.c. przez
zasądzenie ustawowych odsetek i ustawowych odsetek za opóźnienie od dat,
w których roszczenia o zapłatę odszkodowania były niewymagalne; art. 472 k.c. przez
brak przyjęcia, że pozwana zachowała należytą staranność, spełniając swoje
świadczenie, tj. wypłacając dotację w ustalonej wysokości na podstawie uchwał
budżetowych: art. 90 ust. b u.s.o. na skutek błędnego przyjęcia, iż do wydatków
bieżących, o których mowa w tym przepisie wlicza się także wydatki z rachunków
wydzielonych; art. 5 k.c. przez nieuwzględnienie, że powództwo narusza zasady
współżycia społecznego. Ponadto pozwana zarzuciła naruszenie prawa procesowego,
tj. art. 235² § 1 pkt 5 i § 2 k.p.c. przez pominięcie wniosków dowodowych zawartych
w jej piśmie procesowym z 7 czerwca 2021 r.
Rozpoznając apelację Sąd Apelacyjny w Gdańsku powziął wątpliwości prawne
i postanowieniem z dnia 21 grudnia 2023 r., po poinformowaniu stron o rozważaniu
zadania pytania prawnego (k. 1118), przedstawił Sądowi Najwyższemu do
rozstrzygnięcia zagadnienie prawne: „czy w ramach roszczenia odszkodowawczego
III CZP 13/25
5
podmiotu prowadzącego przedszkole niepubliczne względem gminy po upływie
terminu do wypłaty dotacji, szkodę stanowi sama różnica między kwotą dotacji
naliczonej na podstawie art. 90 ust. 2b u.s.o. a kwotą faktycznie wypłaconą przez
gminę, czy też dla powstania szkody konieczne jest również wykazanie, że
prowadzący takie przedszkole poniósł na jego prowadzenie wydatki w zakresie
kształcenia, wychowania i opieki, na których pokrycie przez dotację liczył w okresie, za
który dotacja była należna”.
W uzasadnieniu Sąd odwoławczy wskazał, że zgodnie z dominującym do
2022 r. nurtem orzeczniczym żądanie wypłacenia dotacji na działania przedszkola
niepublicznego i punktu przedszkolnego miało swoją podstawę w art. 90 u.s.o., przy
czym po upływie terminu płatności dotacji roszczenie o zapłatę kwoty odpowiadającej
różnicy między kwotą dotacji należnej a kwotą dotacji wypłaconej identyfikowano
z roszczeniem odszkodowawczym, a podstawę prawną jego dochodzenia stanowi
nie art. 417 k.c., lecz art. 471 k.c. w zw. z art. 90 ust. 1 i 2b u.s.o. i za taką wykładnią
przemawia wykładnia językowa tego ostatniego przepisu. Jeśli dotacja przysługuje,
to można wnioskować o powstaniu roszczenia o zapłatę dotacji, a skoro jej wysokość
jest obliczana na podstawie czynników wskazanych w przepisach prawa, to
niewypłacenie dotacji stanowi niewykonanie zobowiązania, które ma źródło
ustawowe (Sąd drugiej instancji powołał wyroki Sądu Najwyższego z 7 maja 1999 r.,
I CKN 1132/97 i z 18 października 2002 r., V CK 281/02 oraz uchwałę Sądu
Najwyższego z 8 listopada 2019 r., III CZP 29/19).
Sąd drugiej instancji zwrócił uwagę, że według nowego nurtu orzeczniczego
w tej materii w przypadku niewypłacenia dotacji po upływie terminu do jej wypłaty,
odpowiedzialność odszkodowawcza pozwanej gminy w tym zakresie wynika z art.
417 k.c., a szkoda powinna być określona jako równowartość wykazanych
niepokrytych dotacją wydatków poniesionych przez uprawniony do dotacji podmiot
na cele związane z prowadzeniem przedszkola niepublicznego w zakresie
kształcenia, wychowania i opieki. Unormowania dotyczące dotacji oświatowej nie
kreują zobowiązania cywilnoprawnego między beneficjentem dotacji oświatowej
a jednostką samorządu terytorialnego, która wypłaciła beneficjentowi dotacji
oświatowej dotację w niepełnej wysokości, natomiast po upływie roku, na który
dotacja została przyznana, jednostka ta ponosi względem beneficjenta dotacji
III CZP 13/25
6
wyłącznie odpowiedzialność odszkodowawczą na podstawie art. 417 § 1 k.c. za
niezgodne z prawem działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej.
W takiej sytuacji niewypłacenie przez podmiot publicznoprawny kwoty dotacji
w odpowiedniej wysokości może stanowić źródło szkody, ale nie jest ono jednak
samo z siebie szkodą. W związku z tym dla wykazania wysokości takiej szkody
poszkodowany powinien przedstawić stosowe dowody, a nie tylko wykazywać
różnicę między dotacją teoretycznie należną na podstawie art. 90 u.s.o. a kwotą
faktycznie wypłaconą. W zwykłym (zgodnym z prawem) toku czynności, środki z
dotacji oświatowej, które nie zostały zużyte na wykonanie zadań publicznych, nie stają
się źródłem zysku podmiotu uprawnionego. Dlatego też nie byłoby uzasadnione
wypłacenie równowartości tych środków jako odszkodowania podmiotowi, który nie
zrealizował części celów oświatowych normalnie pokrywanych z dotacji,
a w konsekwencji nie poniósł wydatków potrzebnych na ich sfinansowanie (Sąd
Apelacyjny powołał wyroki Sądu Najwyższego z 15 czerwca 2022 r., II CSKP 380/22,
8 lutego 2023 r., II CSKP 984/22 oraz z 5 kwietnia 2023 r., II CSKP 1389/22).
Postanowieniem z 8 października 2024 r. Sąd Najwyższy na podstawie art. 390
§ 1 zd. drugie k.p.c. przekazał powyższe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia
powiększonemu składowi Sądu Najwyższego. W uzasadnieniu po przytoczeniu
przeciwstawnych stanowisk orzeczniczych w kwestiach, których dotyczy pytanie
prawne Sądu Apelacyjnego, Sąd Najwyższy, wskazał, że zaniechanie wypłacenia
dotacji wbrew obowiązkowi prawnemu stanowi zdarzenie mogące być źródłem szkody,
z tym, że niewypłacona dotacja sama w sobie nie jest szkodą. Natomiast szkoda ta
będzie obejmowała wydatki poniesione w celu realizacji zadań publicznych, które
poniósł beneficjent dotacji, a które miały być pokryte z dotacji. Nie można jednak
przyjąć, że w takiej sytuacji szkoda ograniczona jest do kwoty takich wydatków,
ponieważ jeżeli w celu realizacji zadań publicznych zamiast niewypłaconej dotacji
podmiot prowadzący przedszkole zaciągnął pożyczkę, to odpowiedzialność
odszkodowawcza obejmować może również związane z tym koszty. Znacznie większe
wątpliwości budzi kwestia utraconych korzyści, aczkolwiek można przyjąć, że
odpowiedzialność odszkodowawcza w tym zakresie powstanie w razie ustalenia, że
gdyby beneficjent dotacji otrzymał należne mu środki finansowe, to wykorzystałby je
III CZP 13/25
7
zgodnie z przeznaczeniem, uzyskując w ten sposób przysporzenie istniejące w jego
majątku nadal w chwili wyrokowania.
W uchwale z 27 marca 2025 r., III CZP 46/23, Sąd Najwyższy w zwykłym
składzie wyjaśnił, że w razie wypłacenia zaniżonej dotacji, o której mowa w art. 90 ust.
2b u.s.o. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2016 r. osobie prowadzącej
niepubliczne przedszkole przysługuje w granicach określonych w art. 361 § 2 k.c.
w zw. z art. 471 k.c. stosowanego per analogiam odszkodowanie z tytułu szkody
spowodowanej wydatkowaniem własnych środków na realizację zadań podlegających
dofinansowaniu dotacją.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Według art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego
i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy (czyli
zgodny z ustawą), niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Z kolei zgodnie z art. 47
Karty Praw Podstawowych podpisanej 7 grudnia 2000 r. (Dz. Urz. UE C 83 z 30 marca
2010 r.; dalej: „KPP”), która weszła w życie 1 grudnia 2009 r., każdy ma prawo do
sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez
niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Natomiast
stosownie do art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych
wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (dalej: „Konwencja”), każdy
ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym
terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu
o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że przepisy art. 45 ust. 1
Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Konwencji i art. 47 KPP mają taką samą treść,
ustanawiając takie same gwarancje standardu dostępu do sądu niezawisłego
i bezstronnego oraz ustanowionego na podstawie ustawy (zob. wyroki z 11 marca
2014 r., K 6/13, OTK-A 2014, Nr 3, poz. 29, z 14 kwietnia 2015 r., P 45/12, OTK-A
2015, Nr 4, poz. 46 oraz z 8 listopada 2016 r., P 126/15, OTK - A 2016, poz. 89).
Podobnie też Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje, że art. 47 KPP
stanowi odpowiednik art. 6 ust. 1 Konwencji (zob. wyroki z 29 lipca 2019 r., C-38/18
i z 19 listopada 2019 r., C-585/18, C-624/18 i C-625/18). Jak stanowi art. 19 ust. 1
III CZP 13/25
8
Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE 2016 C 202, s. 1; dalej: „TUE”) Trybunał
Sprawiedliwości Unii Europejskiej zapewnia poszanowanie prawa w wykładni
i stosowaniu Traktatów, a Państwa Członkowskie ustanawiają środki niezbędne do
zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii.
Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności jest
elementem polskiego porządku prawnego i na podstawie art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241
ust. 1 Konstytucji RP ma pierwszeństwo przed ustawą, jeśli ustawy tej nie da się
pogodzić z postanowieniami Konwencji.
Wnioski wynikające z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka
są istotne również na płaszczyźnie prawa unijnego, ponieważ Trybunał
Sprawiedliwości Unii Europejskiej wielokrotnie wyjaśniał już, że ze względu na to, iż
w KPP zapisano prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w Konwencji,
art. 52 ust. 3 tej Karty ma na celu zapewnienie koniecznej spójności między prawami
w niej zawartymi a odpowiadającymi im prawami gwarantowanymi przez Konwencję
w sposób nienaruszający autonomii prawa Unii, a art. 47 akapit drugi KPP odpowiada
art. 6 ust. 1 Konwencji, Trybunał jest zobowiązany dbać o to, aby dokonywana przez
niego wykładnia art. 47 akapit drugi KPP zapewniała poziom ochrony, który nie
narusza poziomu ochrony gwarantowanego przez art. 6 ust. 1 Konwencji, zgodnie
z jego wykładnią dokonaną przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (por. wyroki
Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 26 marca 2020 r., C-542/18 RX-II i C-
543/18 RX-II, Erik Simpson przeciwko Radzie Unii Europejskiej i HG przeciwko Komisji
Europejskiej, z dnia 6 października 2021 r., C-487/19, W.Ż., pkt 123 i n. oraz z dnia
29 marca 2022 r., C-132/20, BN, DM, EN przeciwko Getin Noble Bank S.A.).
Dokonując oceny orzeczenia Sądu Najwyższego o przekazaniu zagadnienia
prawnego Sądu Apelacyjnego do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi Sądu
Najwyższego należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że postanowienie w tym
przedmiocie zostało wydane przez wadliwy skład, ponieważ jego członkowie zostali
powołani na urząd sędziego Sądu Najwyższego na wniosek Krajowej Rady
Sądownictwa ukształtowanej ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy
o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 3;
dalej: „ustawa z 8 grudnia 2017 r.”). W podobnej sytuacji prawnej Sąd Najwyższy
III CZP 13/25
9
w składzie siedmiu sędziów postanowieniem z 8 kwietnia 2025 r., III CZP 38/24,
odmówił podjęcia uchwały. W uzasadnieniu wskazał, że w świetle ugruntowanego
orzecznictwa Sądu Najwyższego udzielenie merytorycznej odpowiedzi na
przedstawione pytanie prawne, na podstawie art. 390 § 1 k.p.c., powinno być
poprzedzone przeprowadzeniem przez Sąd Najwyższy oceny formalnej prawidłowości
wydania postanowienia o przedstawieniu zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia
i w przypadku nieprawidłowości Sąd Najwyższy odmawia podjęcia uchwały,
w szczególności podstawa do odmowy podjęcia uchwały zachodzi, gdy postanowienie
o przedstawieniu zagadnienia prawnego wydał sąd, który nie jest właściwy do
rozpoznania danego środka zaskarżenia lub gdy zostało ono wydane w warunkach
nieważności postępowania. Sąd Najwyższy powołał się na art. 45 ust. 1 Konstytucji
RP, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, art. 47 KPP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji, a także
wydane na gruncie tych przepisów orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw
Człowieka, Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Sądu Najwyższego, w tym
uchwałę składu połączonych izb Cywilnej, Karnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2020 r., BSA I – 4110-1/2020, zgodnie z którą
sprzeczność składu sądu z przepisami prawa w rozumieniu art. 379 pkt 4 k.p.c.
zachodzi także wtedy, gdy w składzie sądu bierze udział osoba powołana na urząd
sędziego Sądu Najwyższego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej
w trybie określonym przepisami ustawy z 8 grudnia 2017 r. nowelizującą ustawę
o Krajowej Radzie Sądownictwa.
Uchwała Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2020 r. uzyskała status zasady
prawnej, zgodnie z art. 87 § 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym
(jedn. tekst: Dz. U. z 2024 r., poz. 622 ; dalej - „u.S.N.”), a Sąd Najwyższy nie odstąpił
od niej w przepisanym trybie, w związku z czym wiąże wszystkie składy tego Sądu (art.
88 u.S.N). Uchwały tej nie mógł podważyć wyrok Trybunału Konstytucyjnego
z 20 kwietnia 2020 r., U 2/20, OTK-A 2020, poz. 61, jako wykraczający poza
konstytucyjne kompetencje Trybunału Konstytucyjnego określone w art. 188
Konstytucji, co szczegółowo zostało już wyjaśnione w orzecznictwie Sądu
Najwyższego (por. zasadniczą argumentację w postanowieniach Sądu Najwyższego
z 16 września 2021 r., I KZ 29/21, OSNK 2021, nr 10, poz. 41, z 29 września 2021 r.,
V KZ 47/21 i z 21 stycznia 2022 r., III CO 6/22 i III CO 37/22 oraz w wyroku Sądu
III CZP 13/25
10
Najwyższego z 26 lipca 2022 r., III KK 404/21 i w uchwałach Sądu Najwyższego
z 5 kwietnia 2022 r., III PZP 1/22, OSNP 2022, nr 10, poz. 95, składu siedmiu sędziów
Sądu Najwyższego z 22 czerwca 2022 r., I KZP 2/22, OSNKW 2022, nr 6, poz. 22;
wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 22 lipca 2021 r. nr 43447/19,
Reczkowicz p. Polsce). Niezależnie od tego, powołany wyżej wyrok Trybunału
Konstytucyjny jest też obarczony wadliwością formalną, a to ze względu na udział
w składzie m.in. sędziego Mariusza Muszyńskiego. W wyroku z 7 maja 2021 r.,
nr 4907/18, Xero Flor sp. z o.o. z siedzibą w Polsce p. Polsce, który stał się ostateczny
7 sierpnia 2021 r., Europejski Trybunał Praw Człowieka, oceniając wyrok Trybunału
Konstytucyjnego, w składzie którego uczestniczył sędzia Trybunału Konstytucyjnego
Mariusz Muszyński, orzekł, że doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji, w zakresie
prawa do sądu ustanowionego ustawą, z powodu naruszenia procedury wyboru trzech
sędziów, w tym sędziego Mariusza Muszyńskiego do Trybunału Konstytucyjnego,
którego dokonano w dniu 2 grudnia 2015 r., a naruszenia te były na tyle poważne, że
podważały legitymację procedury wyboru i istotę prawa do „sądu ustanowionego przez
ustawę”. Trybunał wyjaśnił, że działania władzy ustawodawczej (Sejmu RP)
i wykonawczej (Prezydenta RP) stanowiły bezprawny zewnętrzny wpływ na Trybunał
Konstytucyjny ze względu na niewykonanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego
z 3 i 9 grudnia 2015 r. dotyczących ważności wyboru sędziów Trybunału
Konstytucyjnego. Mianowicie w dniu 2 grudnia 2015 r. miał miejsce wybór
i zaprzysiężenie trzech sędziów Trybunału Konstytucyjnego tuż przed wydaniem przez
Trybunał Konstytucyjny w dniu 3 grudnia 2015 r. wyroku w sprawie K 34/15.
Nieuprawniona ingerencja Sejmu i Prezydenta w proces wyboru sędziów
konstytucyjnych stanowiła naruszenie prawa krajowego, które Europejski Trybunał
Praw Człowieka zakwalifikował jako dotyczące fundamentalnej zasady procedury
wyboru, a mianowicie, że sędziego Trybunału Konstytucyjnego wybiera Sejm tej
kadencji, w trakcie której przypada dzień powstania wakatu na tym stanowisku
sędziowskim. Sejm RP VIII kadencji, dokonując wyboru trzech sędziów Trybunału
Konstytucyjnego w dniu 2 grudnia 2015 r., dopuścił się naruszenia tej podstawowej
zasady, ponieważ stanowiska, na które zostali oni rzekomo wybrani, zostały już
obsadzone przez trzech sędziów wybranych przez poprzedni Sejm, od których
Prezydent odmówił przyjęcia ślubowania. Europejski Trybunał Praw Człowieka
III CZP 13/25
11
podkreślił również, że badanie zachowania wymogu sądu ustanowionego na
podstawie ustawy wiąże się z systematyczną analizą, czy zarzucona nieprawidłowość
w danej sprawie jest na tyle poważna, aby miała podważyć wyżej wymienione
podstawowe zasady i zagrażać niezależności danego sądu. W odniesieniu do
wyrażenia „sąd ustanowiony na podstawie ustawy” Europejski Trybunał Praw
Człowieka odniósł ją do wymogu w postaci ochrony sądownictwa przed wpływami
zewnętrznymi, w szczególności ze strony władzy wykonawczej, ale także
ustawodawczej, lub wpływami w ramach samego wymiaru sprawiedliwości. Istnieje
współzależność między wymogiem istnienia sądu ustanowionego na podstawie
ustawy a warunkami niezależności i bezstronności i chociaż prawo do sądu
ustanowionego na podstawie ustawy jest autonomicznym prawem wynikającym z art.
6 ust. 1 Konwencji, to istnieje ścisły związek między tym szczególnym prawem
a gwarancjami „niezależności” i „bezstronności” (zob. też wyrok Europejskiego
Trybunału Praw Człowieka z 23 listopada 2023 r., nr 50849/21, Wałęsa przeciwko
Polsce oraz wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 22 lutego 2022 r.,
C-430/21).
Sąd Najwyższy w postanowieniu z 8 kwietnia 2025 r., III CZP 38/24 stwierdził,
że apriorycznym i dorozumianym warunkiem wydania przez Sąd Najwyższy
w składzie powiększonym uchwały rozstrzygającej przedstawione zagadnienie
prawne jest to, aby postanowienie o przedstawieniu zagadnienia prawnego zostało
wydane przez Sąd Najwyższy w składzie odpowiadającym wszystkim wymaganiom
wyrażonym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i odpowiadającym temu przepisowi,
ww. regulacjom Konwencji i prawa unijnego. Dlatego Sąd Najwyższy w składzie
powiększonym nie może rozstrzygać merytorycznie zagadnienia prawnego, jeżeli
postanowienie o jego przedstawieniu zapadło w warunkach nieważności
postępowania (art. 379 pkt 4 k.p.c.) wskutek udziału w składzie sądu pytającego
osób powołanych na urząd sędziego Sądu Najwyższego na wniosek Krajowej Rady
Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z 8 grudnia
2017 r.
Sąd Najwyższy w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone
w postanowieniu składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 2025 r.,
III CZP 38/24. Również w judykaturze Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej
III CZP 13/25
12
przyjmuje się, że podstawowym warunkiem udzielenia odpowiedzi na pytanie
prejudycjalne jest przedstawienie go przez sąd prawidłowo ustanowiony (zob. wyroki
z 21 grudnia 2023 r., C-718/21 i z 7 listopada 2024 r., C-326/24).
2. Wprawdzie w przypadku wadliwego zwykłego składu Sądu Najwyższego
przedstawiającego powiększonemu składowi Sądu Najwyższego zagadnienie
prawne Sądu drugiej instancji, Sąd Najwyższy w powiększonym składzie zasadniczo
nie odnosi się do kwestii i okoliczności podniesionych w pytaniu prawnym, ale
z uwagi na powszechnie znaną specyfikę i szczególne realia funkcjonowania Sądu
Najwyższego, nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że po niniejszym
postanowieniu zwykły skład Sądu Najwyższego zostanie prawidłowo ukształtowany
(zob. sprawa III CZP 38/24, a także III CZP 43/22). Dlatego w celu zagwarantowania
stronom dostępu do sądu o cechach wskazanych w Konstytucji RP, KPP i Konwencji
- pomimo że przedstawione przez Sąd odwoławczy pytanie prawne nie inicjuje
bezpośrednio postępowania w tym przedmiocie przed Sądem Najwyższym
w składzie powiększonym - zachodzi konieczność zajęcia stanowiska, gdyż wskutek
pominięcia wadliwego postanowienia Sądu Najwyższego pozostaje w obrocie
prawnym postanowienie Sądu Apelacyjnego o przedstawieniu Sądowi Najwyższemu
pytania prawnego.
Zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa unijnego, w razie niemożności
dokonania wykładni uregulowania krajowego w sposób zgodny z wymogami
określonymi w prawie Unii sąd krajowy, do którego należy w ramach jego
kompetencji stosownie przepisów Unii, jest zobowiązany zapewnić pełną ich
skuteczność, w razie potrzeby nie stosując, z własnej inicjatywy, wszystkich
sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego, także późniejszych, bez
konieczności żądania uprzedniego uchylenia tych przepisów w drodze
ustawodawczej lub w jakimkolwiek innym trybie konstytucyjnym ani bez konieczności
oczekiwania na takie uchylenie. Każdy sąd krajowy, orzekający w ramach
kompetencji ma, ściślej rzecz ujmując, jako organ państwa członkowskiego,
obowiązek odstąpić od stosowania wszelkiego przepisu krajowego sprzecznego
z bezpośrednio skutecznym przepisem prawa Unii w ramach toczącego się przed
tym sądem sporu (zob. wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej
z 19 listopada 2019 r., C-585/18, C-624/18 i C-625/18 i z 24 czerwca 2019 r., C-
III CZP 13/25
13
573/17 pkt 58-61). W odniesieniu do art. 47 KPP z utrwalonego orzecznictwa
Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wynika, że postanowienie to jest samo
w sobie wystarczające i nie potrzebuje doprecyzowania w przepisach prawa Unii lub
prawa krajowego, aby przyznać jednostkom prawo, na które mogą się one
bezpośrednio powołać (por. wyroki z 17 kwietnia 2018 r., C-414, pkt. 78 oraz
z 29 lipca 2019 r., C-556/17, pkt 56). Zatem, gdy okazuje się, że przepis krajowy
zastrzega właściwość do rozpoznania sporu na rzecz organu, który nie spełnia
wymogów niezawisłości lub bezstronności ustanowionych w prawie Unii,
w szczególności w art. 47 KPP, inny organ, przed który wniesiono taki spór, ma
obowiązek, w celu zagwarantowania skutecznej ochrony sądowej w rozumieniu art.
47 KPP i w myśl zasady lojalnej współpracy zapisanej w art. 4 ust. 3 TUE, odstąpić
od stosowania tego przepisu prawa krajowego, ażeby spór ten mógł zostać
rozpatrzony przez sąd, który spełnia powyższe wymogi i który byłby właściwy
w danej dziedzinie, gdyby wspomniany przepis nie stał temu na przeszkodzie (zob.
wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej [wówczas Europejskiego
Trybunału Sprawiedliwości] z 22 maja 2003 r., C - 462/99, pkt 42 oraz z 2 czerwca
2005 r., C-15/04, pkt 32 i n.). Jeżeli więc okaże się, że orzeczenie zostało wydane
przez organ niebędący niezawisłym i bezstronnym sądem ustanowionym na mocy
ustawy w rozumieniu prawa Unii, nie będzie można skutecznie powoływać się
w takim przypadku na jakiekolwiek względy wywodzone z zasady pewności prawa
(zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 6 października 2021 r., C-
487/19, pkt 160), co otwiera skuteczną dla strony drogę do skorzystania ze środków
prawnych pozwalających na wzruszenie orzeczeń wydanych przez tak obsadzony
sąd.
Z przytoczonego wyżej orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii
Europejskiej, w kontekście art. 47 KPP w zw. z art. 19 akapit drugi TUE, wynika, że
sąd krajowy powinien wykorzystać wszystkie dostępne w krajowym porządku
prawnym środki prawne zapewniające ochronę jednostki przez umożliwienie jej
dostępu do sądu spełniającego wymagania z art. 47 KPP (zob. też wyrok Trybunału
Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 4 września 2025 r., C-225/22).
Uregulowana w art. 390 § 1 k.p.c. instytucja pytań prawnych, jako odstępstwo
od konstytucyjnej zasady niezawisłości orzeczniczej sędziów, w sprawowaniu
III CZP 13/25
14
swojego urzędu, którzy podlegają jedynie Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1
Konstytucji), wymaga ścisłej wykładni (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu
Najwyższego z dnia 30 kwietnia 1999 r., III CZP 62/98, OSNC 1999, nr 10, poz. 166).
Dlatego też udzielenie odpowiedzi na zagadnienie prawne, które prowadzi do
merytorycznego związania sądu drugiej instancji w zakresie sposobu interpretacji
danego zagadnienia (art. 390 § 2 k.p.c.), jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy
zachodzi rzeczywista potrzeba wyjaśnienia poważnych wątpliwości o decydującym
znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy oraz pozostaje z tym rozstrzygnięciem
w związku przyczynowym. Jeśli taka zależność nie zachodzi, albo jej wystąpienie nie
jest pewne w świetle dotychczasowych ustaleń faktycznych, lub przedstawione
zagadnienie nabierze decydującego znaczenia, tylko w razie przyjęcia jednego
z kilku możliwych stanowisk prawnych, co do których sąd pytający się nie
ustosunkował, nie jest dopuszczalne podjęcie uchwały przez Sąd Najwyższy (zob.
postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 27 sierpnia 1996 r., III CZP 91/96, OSNC
1997, nr 1, poz. 9; z dnia 19 listopada 2008 r., III CZP 21/08, nie publ.; z dnia
5 grudnia 2008 r., III CZP 121/08, nie publ.; z dnia 24 lipca 2013 r., III CZP 37/13, nie
publ.; z dnia 10 marca 2016 r., III CZP 8/16, nie publ. oraz z dnia 29 czerwca 2016 r.,
III CZP 10/16, nie publ.).
Zamiar wystąpienia do Sądu Najwyższego z pytaniem prawnym na podstawie
art. 390 § 1 k.p.c. nie zwalnia sądu drugiej instancji z obowiązku uprzedniego,
wstępnego rozważenia podniesionych w apelacji zarzutów, w kierunku wykazania, że
rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego jest konieczne dla
właściwego rozpoznania sprawy. Brak działań sądu drugiej instancji w tym zakresie
prowadzi do sytuacji, w której Sąd Najwyższy, aby udzielić odpowiedzi na
przedstawione zagadnienie prawne, musiałby rozważyć trafność tego typu zarzutów,
mających znaczenie dla oceny celowości odpowiedzi, a takie działanie nie jest
uprawnione w świetle art. 390 § 1 k.p.c. (por. postanowienia Sądu Najwyższego
z dnia 30 marca 2011 r., III CZP 1/11, nie publ.; z dnia 10 marca 2016 r., III CZP
8/16, nie publ.).
W obowiązującym modelu apelacji pełnej rola sądu drugiej instancji nie
ogranicza się jedynie do samego aktu kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, ale
obejmuje także powinność merytorycznego rozpoznania sprawy. Celem
III CZP 13/25
15
postępowania apelacyjnego jest bowiem ponowne i wszechstronne merytoryczne
rozpoznanie sprawy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia
2017 r., IV CZ 10/17, nie publ.), a w świetle art. 378 § 1 k.p.c. i art. 382 k.p.c. sąd
drugiej instancji w ramach ustalonego stanu faktycznego stosuje z urzędu prawo
materialne i co najistotniejsze sąd odwoławczy jest związany jedynie zarzutami
naruszenia prawa procesowego (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów
Sądu Najwyższego z dnia 31 stycznia 2008 r., III CZP 49/07, OSNC 2008, nr 6, poz.
55).
Strona powodowa w pozwie wniesionym na przełomie 2018/2019 r. domagała
się zapłaty należności stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością należnej zbywcy
wierzytelności z tytułu dotacji za okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2016 r.
w związku z prowadzeniem niepublicznego przedszkola, a faktycznie wypłaconą
przez pozwaną dotacją. Z twierdzeń pozwu wynikało, że strona pozwana przyjęła do
rozliczenia dotacji niższą stawkę jednostkową przez wzgląd na zaprezentowaną
wykładnię art. 90 ust. 2b u.s.o. W odpowiedzi na pozew (lipiec 2019 r. k. 350 i n.)
strona pozwana kontestowała sposób wyliczenia przez poprzednika prawnego strony
powodowej wysokości dotacji przez pryzmat zasad określonych w art. 90 ust. 2b
u.s.o., natomiast nie twierdziła, że w ramach przeprowadzonej kontroli (art. 90 ust. 3e
i 3f u.s.o.) okazało się, iż poprzedniczka prawna strony powodowej nie wydatkowała
środków (zakresowo podpadających pod art. 90 ust. 3d u.s.o.), stanowiących różnicę
pomiędzy kwotą dotacji obliczoną zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o. a kwotą faktycznie
wypłaconą przez pozwaną. Odnotować trzeba, że wraz z odpisem pozwu stronie
pozwanej zostało doręczone pouczenie o konieczności zgłoszenia w odpowiedzi na
pozew wniosków dowodowych i skutkach procesowych w razie niezgłoszenia tych
wniosków w odpowiedzi na pozew (k. 344-348). Zresztą w kierunku wykazania
jedynie nieprawidłowości wyliczenia kwoty spornej dotacji strona pozwana zgłaszała
zarzuty i wnioski dowodowe (k. 585 i 748a). Do argumentacji z odpowiedzi na pozew
strona pozwana odwołała się też w piśmie procesowym z 14 kwietnia 2021 r.
(k. 941). Ponadto strona pozwana kwestionowała legitymację procesową strony
powodowej (pismo procesowe z 17 maja 2021 r. k. 965).
W związku z tym postępowanie dowodowe przed Sądem pierwszej instancji,
wyznaczone inicjatywą dowodową stron, było prowadzone w kierunku ustalenia
III CZP 13/25
16
prawidłowości wyliczenia przez poprzedniczkę prawną powódki należnej jej dotacji.
Spór nie ogniskował się wokół wydatkowania przez poprzedniczkę prawną powódki
własnych środków na pokrycie spornej różnicy.
Strona pozwana dopiero w piśmie procesowym z 7 czerwca 2021 r. zaczęła
kontestować możliwość wydatkowania przez poprzedniczkę prawną powódki
spornej kwoty dotacji, gdyby została wypłacona w dochodzonej pozwem wysokości
i zgłosiła w tym przedmiocie wnioski dowodowe (k. 974 i n.), ale postanowieniem
z 13 sierpnia 2021 r. Sąd pierwszej instancji pominął je jako spóźnione, nieprzydatne
do rozstrzygnięcia sprawy oraz zmierzające do przewlekłości postępowania (k. 995).
Wprawdzie w apelacji strona pozwana podniosła zarzut naruszenia art. 235² § 1 pkt 5
i § 2 k.p.c. przez pominięcie wniosków dowodowych zawartych w piśmie
procesowym z 7 czerwca 2021 r., ale Sąd odwoławczy w tej materii nie wypowiedział
się, w szczególności co do jego skuteczności formalnej przez pryzmat wymogów
określonych w art. 162 k.p.c., a w dalszej kolejności odnośnie do zaistnienia
wskazanych w postanowieniu Sądu pierwszej instancji przesłanek pominięcia
podniesionych przez pozwaną w piśmie z 7 czerwca 2021 r. twierdzeń i zgłoszonych
wniosków dowodowych.
W konsekwencji, skoro podstawa faktyczna rozstrzygnięcia Sądu pierwszej
instancji - z uwagi na zakres sporu wyznaczony stanowiskami stron, tj. co do
prawidłowości wyliczenia przez poprzedniczkę prawną strony powodowej kwoty
należnej jej dotacji i postanowieniem o pominięciu zgłoszonych przez pozwaną
w piśmie procesowym z 7 czerwca 2021 r. wniosków dowodowych - nie obejmowała
ustaleń co do wydatkowania przez poprzedniczkę prawną powódki tej kwoty
w poszczególnych latach budżetowych, zaś Sąd drugiej instancji nie wypowiedział
się co do zarzutu apelacyjnego obejmującego te wnioski dowodowe, to ocena
potrzeby udzielenie merytorycznej odpowiedzi na przedstawione przez Sąd
odwoławczy zagadnienie prawne jest przedwczesna.
Z powyższych względów Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji
postanowienia.
Władysław Pawlak Dariusz Dończyk Paweł Grzegorczyk Grzegorz Misiurek
III CZP 13/25
17
Agnieszka Piotrowska Marta Romańska Roman Trzaskowski
[PG]
[r.g.]
