II USKP 44/24
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Sąd Najwyższy w składzie:
Dnia 9 kwietnia 2025 r.
SSN Halina Kiryło (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Zbigniew Korzeniowski
SSN Piotr Prusinowski
w sprawie z odwołania W. B.
przeciwko Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw
Wewnętrznych i Administracji w Warszawie
o wysokość emerytury policyjnej i policyjnej renty inwalidzkiej,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych w dniu 9 kwietnia 2025 r.,
skargi kasacyjnej odwołującego się od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie
z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt III AUa 512/21,
oddala skargę kasacyjną.
Zbigniew Korzeniowski Halina Kiryło Piotr Prusinowski
UZASADNIENIE
Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych
i Administracji w Warszawie decyzjami z dnia 5 lipca 2017 r. dokonał ponownego
ustalenia wysokości emerytury policyjnej W. B., określając ją od dnia 1 października
II USKP 44/24
2
2017 r. na kwotę 1.030,90 zł oraz dokonał ponownego ustalenia wysokości jego
policyjnej renty inwalidzkiej, określając ją od dnia 1 października 2017 r. na kwotę
1.000 zł.
W. B. odwołał się od tych decyzji, wnosząc o ponowne ustalenie wysokości
świadczeń w nieobniżonej wysokości, ustalonej przed dniem 1 października 2017 r.
Wyrokiem z dnia 5 marca 2021 r. Sąd Okręgowy w Warszawie zmienił
zaskarżone decyzje i przyznał W. B. prawo do emerytury policyjnej i policyjnej renty
inwalidzkiej w wysokości ustalonej przed dniem 1 października 2017 r. oraz zasądził
od organu rentowego na rzecz odwołującego się kwotę 360 zł tytułem zwrotu kosztów
zastępstwa procesowego.
Sąd Okręgowy oparł swoje rozstrzygnięcie o następujące ustalenia faktyczne:
W. B. w dniu 1 listopada 1972 r. został przyjęty do Milicji Obywatelskiej jako
funkcjonariusz ze stopniem służbowym na okres służby przygotowawczej na
stanowisku inspektora w Komendzie Stołecznej Milicji Obywatelskiej w Wydziale
Paszportów. W dniu 1 października 1975 r. odwołano go z zajmowanego stanowiska
i zaliczono do etatowego stanu podchorążych w Wyższej Szkole Oficerskiej
Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Legionowie. Po ukończeniu Szkoły Oficerskiej
MSW został mianowany na stanowisko inspektora na wolnym etacie starszego
inspektora od dnia 1 lipca 1978 r. w Wydziale III-2 MSW. Następnie, w dniu 14
września 1978 r. mianowano go na stanowisko inspektora na wolnym etacie
starszego inspektora w Wydziale III-2. Wydział ten zajmował się środowiskiem
opozycji demokratycznej. Służba w nim polegała na pozyskiwaniu informacji.
Sporządzane meldunki należało odsyłać do właściwych Departamentów
Ministerstwa Spaw Wewnętrznych. Odwołujący się podczas przeglądu kadrowego
wykazał niechęć do dotychczasowej pracy, co skutkował przeniesieniem go do
Wydziału III-1. W dniu 1 stycznia 1983 r. został mianowany starszym inspektorem
Wydziału III-1. Wydział ten zajmował się gromadzeniem informacji dotyczących
środowisk sportu, turystyki i prawników oraz panujących w tych środowiskach
nastrojów. W dniu 16 listopada 1989 r. odwołujący się został kierownikiem Sekcji
Wydziału III-l. Do jego głównych zadań należało sporządzanie meldunków. W. B.
sporadycznie był delegowany do przesłuchań i zatrzymań. W dniu 1 listopada 1989
r. został kierownikiem Sekcji Wydziału Konstytucyjnego Porządku Państwa Służby
II USKP 44/24
3
Bezpieczeństwa. Z dniem 31 lipca 1990 r. zwolniono go ze służby - został negatywnie
zweryfikowany. Decyzją organu rentowego z dnia 5 września 1990 r. przyznano mu
prawo do emerytury policyjnej, a decyzją dnia 17 września 1991 r. - prawo do
policyjnej renty inwalidzkiej i zaliczono do 3 grupy inwalidów w związku ze służbą w
Milicji Obywatelskiej.
Decyzją z dnia 26 lutego 2010 r. obniżono odwołującemu się emeryturę w
związku z ustaleniem na podstawie informacji Instytutu Pamięci Narodowej, że w
okresie od dnia 1 listopada 1972 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnił on służbę w
organach bezpieczeństwa państwa. Za każdy rok tej służby zmniejszono przelicznik
podstawy wymiaru świadczenia z 2.6% do 0,7%. Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2011 r.
Sąd Okręgowy w Warszawie w sprawie o sygn. akt XIII U 3422/09 zmienił tę decyzję
w części i wyłączył spod obniżenia okres służby od dnia 1 października 1975 r. do
dnia 29 czerwca 1978 r.
Wobec tak ustalonego stanu faktycznego Sąd Okręgowy stanął na stanowisku,
że odwołanie od decyzji organu rentowego podlega uwzględnieniu.
Sąd pierwszej instancji dokonując samodzielnie oceny zgodności z
Konstytucją RP przepisów ustawy nowelizującej ustawę z dnia 18 lutego 1994 r. o
zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby
Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej,
Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej,
Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (jednolity tekst: Dz.U. z
2024 r., poz. 1121; dalej jako ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy
lub ustawa zaopatrzeniowa), uznał, że przepisy te są niezgodne licznymi normami i
zasadami konstytucyjnymi. Tym samym rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie winno
być oparte o przepisy ustawy zaopatrzeniowej, lecz bez stosowania - niezgodnych z
Konstytucją - jej art. 15c, art. 22a, 24a oraz art. 13 ust. 1 pkt 1c w związku z art. 13b.
Należało zatem ustalić odwołującemu się wysokość spornych świadczeń w kwotach
przysługujących przed wydaniem zaskarżonych decyzji, to jest do dnia 1
października 2017 r. Sąd Okręgowy zwrócił też uwagę na to, że W. B. obniżono
emeryturę w 2009 r. z uwagi na służbę w organach bezpieczeństwa państwa i po
II USKP 44/24
4
upływie kolejnych, niespełna 8 lat, świadczenie to ponownie zmniejszono za ten sam
okres służby w oparciu o przesłankę służby na rzecz państw totalitarnego.
Na skutek apelacji organu rentowego, Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem
z dnia 11 października 2022 r. zmienił zaskarżone orzeczenie w pkt I i II w ten sposób,
że oddalił odwołanie i zasądził od W. B. na rzecz Dyrektora Zakładu Emerytalno-
Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie kwotę
180 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz zasądził kwotę 240 zł
tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego w instancji odwoławczej.
Sąd odwoławczy wskazał, że w niniejszym postępowaniu należało ocenić
poprawność zastosowania w decyzjach organu rentowego wobec W. B. przepisów
ustawy zaopatrzeniowej w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy nowelizującej z
dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270).
W oparciu o art. 13b ustawy zaopatrzeniowej okres służby odwołującego się
od dnia 1 listopada 1972 r. do dnia 31 lipca 1990 r. został zaliczony przez organ
rentowy jako okres pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa.
Z informacji Instytutu Pamięci Narodowej o przebiegu służby W. B. z dnia 24
marca 2017 r. wynika, że pełnił on służbę na rzecz totalitarnego państwa w okresie
od dnia 1 listopada 1972 r. do dnia 31 lipca 1990 r.
Z ustaleń faktycznych Sądu pierwszej instancji, uzupełnionych przez Sąd
drugiej instancji, wynika, że w czasie całego spornego okresu służby W. B. w ramach
swoich obowiązków zajmował się pracą operacyjną, pozyskiwał TW, pracował z
osobowymi źródłami informacji, przekazywał informatorom pieniądze. W trakcie
służby w Wydziale III-2 zajmował się środowiskiem opozycji demokratycznej, między
innymi K.. Brał udział w zatrzymaniach i przeszukaniach. W Wydziale III-1, do którego
został przeniesiony od dnia 1 stycznia 1983 r., rozpracowywał operacyjnie
środowisko prawników, a dodatkowo także środowisko sportu i turystyki oraz
Akademii Wychowania Fizycznego. Dobre wyniki osiągane przez odwołującego się
w zakresie „rozpoznawania i likwidacji zagrożeń” w wymienionych środowiskach
wynikały ze stałej rozbudowy źródeł informacji. Jego praca była dobrze ocenia przez
przełożonych. Uznawano go za wyróżniającego się funkcjonariusza.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego, ustalenia faktyczne poczynione w oparciu o akta
osobowe odwołującego się oraz częściowo jego zeznania dają podstawy do
II USKP 44/24
5
jednoznacznej oceny, że W. B. w okresie od dnia 1 listopada 1972 r. do dnia 31 lipca
1990 r. pełnił służbę, która spełniała kryteria służby na rzecz totalitarnego państwa w
rozumieniu art. 13b ust. 1 i art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Odwołujący się był
zaangażowany w działalność operacyjną niezbędną w funkcjonowaniu Służby
Bezpieczeństwa i swoją służbą wspierał aparat państwa totalitarnego. Niewątpliwie
jego służba w ocenianym okresie godziła w podstawowe prawa i wolności człowieka,
w szczególności osób należących do rozpracowywanych przez niego środowisk
opozycji (w tym K.), prawników, sportu, turystyki, które Służba Bezpieczeństwa
uznawała za wrogie. W. B. podejmował specyficzne działania bezpośrednie, które
zmierzały do zwalczania wolności i praw wskazanych środowisk. Zespół czynności
operacyjnych dokonywanych przez odwołującego się służył gromadzeniu informacji
o osobach i wydarzeniach pozostających w zainteresowaniu operacyjnym Służby
Bezpieczeństwa. Jego działania polegające między innymi na uczestniczeniu w
zatrzymaniach obywateli ze wskazanych środowisk, w przeszukiwaniach, inwigilacji
osób z tych środowisk przez osobowe źródła informacji, należy zakwalifikować jako
wykonywanie czynności związanych z łamaniem praw człowieka i obywatela na
rzecz komunistycznego ustroju totalitarnego, noszące znamiona służby na rzecz
totalitarnego państwa. W ocenie Sądu drugiej instancji, zebrany w sprawie materiał
dowodowy w postaci akt osobowych odwołującego się i dowodu z jego przesłuchania
nie pozostawia wątpliwości co do charakteru służby W. B. jako służby na rzecz
totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Nie wchodząc
w kwestie norm konstytucyjnych i zasad, jakie decydują o ich stosowaniu, Sąd
Apelacyjny podkreślił, że sąd powszechny ma obowiązek dokonania oceny
zastosowania prawa materialnego w konkretnym stanie faktycznym, w oparciu o
dostępny materiał dowodowy. Analiza zawartości akt personalnych W. B. winna
skłonić Sąd pierwszej instancji do wnikliwej oceny pojęcia „służby na rzecz
totalitarnego państwa”. Kierując się treścią uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16
września 2020 r., III UZP 1/20 (OSNP 2021 nr 3, poz. 28), kryterium służby na rzecz
totalitarnego państwa - wobec braku definicji tego określenia w ustawie - należy
oceniać na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie
indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i
wolności człowieka.
II USKP 44/24
6
W niniejszej sprawie weryfikacja świadczeń nie dotyczy ich istoty, to jest prawa
do emerytury policyjnej i policyjnej renty inwalidzkiej, a jedynie obniżenia ich
wysokości w ściśle określonych sytuacjach, zrównując je z przeciętnym
świadczeniem w systemie świadczeń powszechnych. Odwołujący się nie został
pozbawiony prawa do policyjnej emerytury i policyjnej renty inwalidzkiej, a jedynie -
w oparciu o uczciwie zweryfikowane kryteria „służby na rzecz totalitarnego państwa”
pełnionej przez funkcjonariusza -pozbawiony ich części. Wysokość świadczeń
została ograniczona do kwoty przeciętnej emerytury/przeciętnej renty z tytułu
niezdolności do pracy, a nie do najniższej kwoty tych świadczeń. Oznacza to, że w
tym konkretnym przypadku wydanie decyzji obniżających świadczenia odwołującego
się było adekwatne dla uzyskania sprawiedliwego celu i nie stało się sankcją
represyjną czy dyskryminacyjną.
Odwołujący się W. B. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego
w Warszawie, zaskarżając orzeczenie w całości i opierając skargę na podstawach
naruszenia prawa materialnego: 1) art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, przez jego
błędną wykładnię w odniesieniu do okresu służby odwołującego się pełnionej w
Wydziale Paszportów od dnia 1 listopada 1972 r. do dnia 30 września 1975 r., a
następnie od dnia 1 października 1975 r. do dnia 30 czerwca 1978 r. w Wyższej
Szkole Oficerskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Legionowie, polegającą na
przyjęciu, że w świetle tego przepisu dla uznania, że mamy do czynienia ze „służbą
na rzecz totalitarnego państwa” kluczowe znaczenie ma jednostka organizacyjna, w
której funkcjonariusz pełnił służbę przed dniem 31 lipca 1990 r., a bez znaczenia
pozostają zadania, które wykonywał; 2) art. 15c ust. 1-3 i art. 22a w związku z art.
13b ust.1 ustawy zaopatrzeniowej, przez dokonanie ich błędnej wykładni polegającej
na przyjęciu, że do odwołującego się, który pełnił służbę na rzecz państwa
totalitarnego w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i jednocześnie
został objęty obniżeniem świadczeń na podstawie art. 15b w związku z art. 32 ust. 1
pkt 1 tej ustawy w brzemieniu sprzed 1 października 2017 r., to jest w związku ze
służbą w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990, należy stosować
mechanizmy obniżające świadczenie wskazane w art. 15c ust. 1-3 ustawy, która to
wykładnia pozostaje w kolizji z art. 45 ust. 1, art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 64
Konstytucji RP, jak również z art. 190 Konstytucji RP, albowiem prowadzi do
II USKP 44/24
7
przyjęcia stanowiska odmiennego niż wyrażone w wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 24 lutego 2010 r., K 6/09, zgodnie z którym dokonana ustawą
z dnia 23 stycznia 2009 r. nowelizacja ustawy zaopatrzeniowej zachowała racjonalną
proporcję między zastosowanym narzędziem a celem ustawodawcy i że
ustawodawca ograniczając w zakwestionowanych przepisach niesłusznie nabyte
przywileje emerytalne sięgnął do środka adekwatnego dla uzyskania
usprawiedliwionego celu, tym samym dokonana powtórna ocena tego samego
okresu służby odwołującego się od dnia 1 listopada 1972 r. do dnia 31 lipca 1990 r.
stoi w kolizji z konstytucyjną zasadą ne bis in ide;. 3) art. 8 ust. 1 i 2 w związku z ar.
178 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 45 ust. 1, art. 2, art. 64 ust. 1-3, art. 7, art.
32 Konstytucji RP w związku z art. 190 Konstytucji RP, przez ich niezastosowanie i
niedokonanie przez Sąd Apelacyjny w Warszawie kontroli konstytucyjności art. 15c
ust. 1-3 w związku z art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, do czego był
zobowiązany, w szczególności wobec postępującej bezczynności Trybunału
Konstytucyjnego (która to kontrola powinna prowadzić do odmowy zastosowania art.
15 ust. 1-3 ustawy), co implikowało obniżenie świadczenia skarżącego i naruszyło
konstytucyjną zasadę ne bis in idem, zasadę rzetelnej i sprawiedliwej procedury
sądowej, zasadę demokratycznego państwa prawa, zasadę równości obywateli
wobec prawa, zasadę zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa
oraz prawo własności odwołującego się.
Ponadto skargę oparto na naruszeniu przepisów postępowania: art. 378 § 1
k.p.c., przez wykroczenie przez Sąd Apelacyjny w Warszawie poza granice apelacji
wniesionej przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw
Wewnętrznych i Administracji w Warszawie, odmienną ocenę dowodu z zeznań
odwołującego się i dokonanie własnych ustaleń faktycznych, mimo że w apelacji
organu rentowego nie zostały podniesione jakiekolwiek zarzuty naruszenia
przepisów postępowania oraz nie były podważane ustalenia faktyczne, co miało
istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wpłynęło na ustalenie charakteru służby
skarżącego.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, odwołujący się wniósł o uchylenie
zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania
Sądowi drugiej instancji, pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach
II USKP 44/24
8
postępowania oraz o zasądzenie od organu rentowego na rzecz skarżącego kosztów
postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm
prawem przepisanych.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 39813 § 1 k.p.c., Sąd Najwyższy rozpoznaje skargę
kasacyjną w granicach zaskarżenia oraz w granicach podstaw, a z urzędu bierze pod
rozwagę tylko nieważność postępowania. W myśl art. 3983 § 1 k.p.c., skarga
kasacyjna może być oparta na podstawie naruszenia prawa materialnego przez
błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie
naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik
sprawy (pkt 2). Zgodnie z utrwalonym w judykaturze poglądem, pod pojęciem
podstawy skargi kasacyjnej rozumie się zaś konkretne przepisy prawa, które zostały
w niej wskazane z jednoczesnym stwierdzeniem, że wydanie wyroku nastąpiło z ich
obrazą. W razie oparcia skargi kasacyjnej na podstawie z art. 3983 § 1 pkt 2 k.p.c.
konieczne jest, aby - poza naruszeniem przepisów proceduralnych - skarżący
wykazał, że konsekwencje wadliwości postępowania były tego rodzaju, że
kształtowały lub współkształtowały treść zaskarżonego orzeczenia.
W pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia prawa
procesowego, bowiem ich ocena umożliwi stwierdzenie, czy ustalony w sprawie stan
faktyczny, którym Sąd Najwyższy jest związany, pozwala na kontrolę zarzutów
odnoszących się do naruszenia prawa materialnego.
Należy przypomnieć, że zawarte w art. 378 § 1 k.p.c. sformułowanie oznacza,
iż sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę merytorycznie w granicach zaskarżenia,
dokonuje własnych ustaleń faktycznych, prowadzi lub ponawia dowody albo
poprzestaje na materiale zebranym w pierwszej instancji, ustala podstawę prawną
orzeczenia niezależnie od zarzutów podniesionych w apelacji, będąc ewentualnie
związany oceną prawną lub uchwałą Sądu Najwyższego, stosuje przepisy regulujące
postępowanie apelacyjne, a gdy brak takich przepisów - przepisy dotyczące
postępowania przed sądem pierwszej instancji, kontroluje prawidłowość
II USKP 44/24
9
postępowania przed sądem pierwszej instancji, pozostaje związany zarzutami
przedstawionymi w apelacji, jeżeli są dopuszczalne, bierze pod uwagę z urzędu
nieważność postępowania, orzeka co do istoty sprawy stosownie do wyników
postępowania, nie wykraczając poza wniosek zawarty w apelacji i nie narusza
zakazu reformationis in peius.
W konsekwencji, nie dopuszcza się obrazy art. 378 § 1 k.p.c. sąd, który w
granicach zaskarżenia dokonuje własnych ustaleń faktycznych i odnosi je do
przyjętej przez siebie podstawy materialnoprawnej, niezależnie od zarzutów
podniesionych w apelacji, gdyż te, jeśli dotyczą przepisów prawa materialnego, nie
wiążą sądu drugiej instancji.
Sąd Apelacyjny, jako sąd ponownie rozpoznający sprawę w modelu apelacji
pełnej, miał prawo – a wręcz był zobowiązany – do ponownego ustalenia stanu
faktycznego, w tym do samodzielnej oceny dowodów, w celu prawidłowego
zastosowania prawa materialnego.
Przechodząc do istoty sprawy, a więc obniżenia świadczenia emerytalnego i
rentowego W. B. na podstawie przepisów art. 15c oraz art. 22a w związku z art. 13b
ustawy zaopatrzeniowej w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2016 r.,
wypada podkreślić, że Sąd Najwyższy wypracował już w swoim bogatym
orzecznictwie jednolite stanowisko w przedmiocie wykładni i stosowania przepisów
ustawy zaopatrzeniowej zarówno co do kwalifikacji służby jako służby w organach
totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 powołanej ustawy, jak i co do
zawartych w tej ustawie mechanizmów korygujących wysokość emerytury oraz
policyjnej renty inwalidzkiej (wyroki: z dnia 24 lipca 2024 r., III USKP 100/23,
niepublikowany; z dnia 10 lipca 2024 r., I USKP 15/24, niepublikowany; z dnia 4
czerwca 2024 r., I USKP 20/24, niepublikowany; z dnia 15 maja 2024 r., I USKP
115/23, niepublikowany; z dnia 27 marca 2024 r., I USKP 118/23, niepublikowany; z
dnia 6 marca 2024 r., I USKP 98/23, niepublikowany.; z dnia 13 lutego 2024 r., I
USKP 110/23, LEX nr 3670464; z dnia 6 lutego 2024 r., I USKP 114/23, LEX nr
3668529; z dnia 16 stycznia 2024 r., I USKP 63/23, LEX nr 3656105; z dnia 9 stycznia
2024 r., III USKP 102/23, LEX nr 3652059 i III USKP 74/23, LEX nr 3652108; z dnia
30 listopada 2023 r., III USKP 65/23, LEX nr 3635453 i III USKP 79/23, LEX nr
3689950; z dnia 12 października 2023 r., III USKP 48/23, LEX nr 3614535; z dnia 24
II USKP 44/24
10
maja 2023 r., II USKP 40/23, LEX nr 3568174; z dnia 18 kwietnia 2023 r., I USKP
40/22, OSNP 2023 Nr 11, poz. 126; z dnia 16 marca 2023 r., II USKP 120/22, LEX
nr 350673).
I tak w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 września 2020 r., III UZP
1/20 (OSNP 2021 nr 3, poz. 28), do której odwołuje się Sąd Apelacyjny (nie
kontestując zasadność wyrażonego w niej stanowiska) oraz skarżący (w
uzasadnieniu zarzutów skargi), Sąd Najwyższy stwierdził, że kryterium "służby na
rzecz totalitarnego państwa" powinno być oceniane na podstawie wszystkich
okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich
weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka. Dalej w
uchwale tej Sąd Najwyższy wskazał, że zwrot "na rzecz" jest terminem kierunkowym,
pozwalającym oceniać zjawisko z perspektywy interesu (korzyści) adresata działania
(tu: państwa totalitarnego). Stąd zrównanie statusu osób - przez jednolite obniżenie
świadczenia z zabezpieczenia społecznego - które kierowały organami państwa
totalitarnego, angażowały się w realizację jego zadań i funkcji, nękały swych
obywateli także na innym polu niż styk szeroko rozumianego prawa karnego (a więc
tych podmiotów, których ocena jest zdecydowanie aksjologicznie negatywna) z
osobami, których postawa nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i
funkcji totalitarnego państwa, lecz sprowadzała się do czynności akceptowalnych i
wykonywanych w każdym państwie, także demokratycznym, bez skojarzeń
prowadzących do ujemnych ocen, nie może być dokonane za pomocą tych samych
parametrów. W wyrokach z dnia 18 kwietnia 2023 r., I USKP 40/22 oraz z dnia 10
lipca 2024 r., I USKP 15/24, Sąd Najwyższy, odwołując się do motywów uchwały
III UZP 1/20, uznał, że stwierdzenie pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa
w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. nie może być dokonane
wyłącznie na podstawie informacji Instytutu Pamięci Narodowej (kryterium formalnej
przynależności do służb), lecz na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym
także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia
podstawowych praw i wolności człowieka służących reżimowi komunistycznemu
(art. 13b ust. 1 w związku z art. 13a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej). Stąd nie można
zaaprobować stanowiska, że w każdym przypadku kryterium pełnienia służby na
rzecz totalitarnego państwa określone w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej
II USKP 44/24
11
spełnione jest już tylko w przypadku formalnej przynależności do wymienionych w
nim służb.
Ustalenia faktyczne i interpretacje prawne Instytutu Pamięci Narodowej nie
mogą wiązać sądu, do którego wyłącznej kompetencji (kognicji) należy ustalenie
podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa do emerytury policyjnej i
jej wysokości oraz odpowiednia kwalifikacja prawna (subsumcja) ustalonych faktów.
Informacja o przebiegu służby jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 244
k.p.c., ale przeciwko niemu mogą być przeprowadzane przeciwdowody. Przy
dokonywaniu oceny prawnej służby z perspektywy art. 13b ustawy zaopatrzeniowej
bierze się pod uwagę przede wszystkim formację, w której pełniona była służba, a
także zajmowane stanowisko, stopień służbowy oraz przebieg służby
funkcjonariusza. Określenie formacji/instytucji (z uwzględnieniem jednostek
wymienionych w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej) ma istotne znaczenie z
uwagi na to, że zakres i przedmiot ich działalności może prima facie potwierdzać, iż
były one bezpośrednio ukierunkowane na realizowanie charakterystycznych dla
ustroju totalitarnego zadań i funkcji i takie zadania wykonywali wszyscy - bez wyjątku
- funkcjonariusze służący w danej jednostce organizacyjnej, stanowiący jej strukturę,
bez której niemożliwe byłoby wykonywanie przypisanych tej jednostce zadań.
W wyroku z dnia 9 stycznia 2024 r., III USKP 102/23, Sąd Najwyższy zwrócił uwagę,
że nawet brak po stronie ubezpieczonego indywidualnych działań bezpośrednio
zmierzających do naruszania podstawowych praw i wolności człowieka, samoistnie
nie wyklucza takiej kwalifikacji. Skoro art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej łączy
służbę na rzecz totalitarnego państwa z samym podjęciem służby w instytucjach i
formacjach w tym przepisie wymienionych, to istnieje domniemanie faktyczne
(wynikające z informacji o przebiegu służby potwierdzającej służbę w tych
jednostkach), że służba w nich była służbą na rzecz totalitarnego państwa.
Domniemanie to może być obalone w procesie cywilnym. Nie jest jednak tak, że to
na organie rentowym ciąży obowiązek udowodnienia (art. 6 k.c. w związku z art. 232
zdanie pierwsze k.p.c.), że dany funkcjonariusz uczestniczył w łamaniu praw
człowieka i obywatela. W sytuacji, gdy potwierdzona zostaje służba w instytucjach i
formacjach wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, ciężar dowodu
przechodzi na ubezpieczonego. Tak też przyjął Sąd Najwyższy w uchwale III UZP
II USKP 44/24
12
1/20, w której stwierdzono, że w razie stosowanego zarzutu przeciwko osnowie tej
informacji, sąd będzie zobowiązany do rekonstrukcji przebiegu służby w konkretnym
przypadku, czy w wyroku z dnia 30 listopada 2023 r., III USKP 65/23, w którym
podzielono powyższy pogląd, że ciężar dowodu będzie wówczas spoczywał na
ubezpieczonym.
Określenie formacji/instytucji (z uwzględnieniem jednostek wymienionych w
art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej) ma istotne znaczenie z uwagi na to, że zakres
i przedmiot ich działalności może prima facie potwierdzać, że były one bezpośrednio
ukierunkowane na realizowanie charakterystycznych dla ustroju totalitarnego zadań
i funkcji i takie zadania wykonywali wszyscy - bez wyjątku - funkcjonariusze służący
w danej jednostce organizacyjnej, stanowiący jej strukturę, bez której niemożliwe
byłoby wykonywanie przypisanych tej jednostce zadań. Nawet brak po stronie
funkcjonariusza indywidualnych działań bezpośrednio zmierzających do naruszania
podstawowych praw i wolności człowieka, samoistnie nie wyklucza zatem takiej
kwalifikacji.
W art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ustawodawca wymienił kadrę
naukowo-dydaktyczną, naukową, naukowo-techniczną oraz słuchaczy i studentów
Wyższej Szkoły Oficerskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Legionowie, a
nadto służby i jednostki organizacyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i ich
poprzedniczki, oraz ich odpowiedniki terenowe wypełniające zadania wywiadowcze
i kontrwywiadowcze – wydziały paszportowe. Choć słusznie wskazuje skarżący, że
nie każde nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się
automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio
ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju totalitarnego
państwa jego zadań i funkcji, to jednak twierdzenie to należy skonfrontować z
rozkładem ciężaru dowodu oraz z założeniem domniemania faktycznego
wynikającego z zakwalifikowania służby do wymienionych w ustawnie struktur
organizacyjnych.
Sąd Najwyższy wypracował też jednolite stanowisko odnośnie do wykładni
art. 15c oraz art. 22a ustawy zaopatrzeniowej. W wyroku z dnia 16 marca 2023 r.,
II USKP 120/22, po raz pierwszy zaprezentowano stanowisko, że stwierdzenie
pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1
II USKP 44/24
13
ustawy zaopatrzeniowej, jest czynnikiem uruchamiającym mechanizmy korygujące
wysokość emerytur funkcjonariuszy pełniących ową służbę. Sąd Najwyższy wyjaśnił,
że prawodawca wprowadził do ustawy zaopatrzeniowej dwa mechanizmy korygujące
wysokość emerytur funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego
państwa. Pierwszy z nich "zeruje" tak zwane kwalifikowane lata służby. Drugi zaś
obniża wysokość świadczenia do przeciętnej emerytury przysługującej w
powszechnym systemie ubezpieczenia.
W odniesieniu do pierwszego z wymienionych mechanizmów Sąd Najwyższy
przyjął, że "wyzerowanie" lat służby (art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej)
jest środkiem proporcjonalnym w stosunku do funkcjonariuszy, których lata służby
przypadały przed zmianami zapoczątkowanymi w 1989 r. Co prawda jest to
rozwiązanie "okrutne" i "nieefektywne funkcjonalnie", jednak nie pozostaje w
sprzeczności z przepisami Konstytucji RP. Zgodnie z zamysłem "wyzerowania" lat
służby, każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa traktowany jest jako
nieistniejący, czyli nie ma żadnego wpływu na wysokość świadczenia. Sprawia to, że
im więcej takich "pustych" lat, tym wysokość świadczenia szybciej zbliża się do
wysokości najniższej emerytury - gwarantowanej przez art. 18 ust. 2 ustawy
zaopatrzeniowej. W przeciwieństwie do rozwiązania przyjętego w art. 15c ust. 3 tej
ustawy, "wyzerowanie" lat służby godzi w funkcjonariuszy, których lata służby
przypadały przed zmianami zapoczątkowanymi w 1989 r. Dotkliwość tego
rozwiązania jest proporcjonalna. W rezultacie, rozwiązanie to - przez swoją
proporcjonalność - wpisuje się w cel promowany przez ustawodawcę. Skutecznie
obniża emerytury "osób służących na rzecz totalitarnego państwa". W pewnym
sensie dostrzegalna jest również adekwatność tego rozwiązania względem
przyświecającego ustawodawcy zamysłu. Wzorzec wpisany w art. 15c ust. 1 pkt 1
ustawy zaopatrzeniowej skutecznie zrównuje emerytury policyjne do - lub nawet
poniżej - wysokości świadczeń pobieranych przez obywateli prześladowanych przed
1990 r. Dlatego krytyczna ocena art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie
prowadzi do uznania niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, ponieważ nie ma
możliwości jednoznacznego zakwalifikowania tego przepisu jako pozostającego w
opozycji do wzorców wynikających z ustawy zasadniczej, zwłaszcza zaś jej art. 2.
Ponadto analogiczne rozwiązanie do zastosowanego w art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy
II USKP 44/24
14
zaopatrzeniowej wprowadzono już wcześniej do tej ustawy w art. 15b, który został
uznany przez Trybunał Konstytucyjny za zgodny z Konstytucją RP (wyroki: z dnia 24
lutego 2010 r., K 6/09, OTK-A 2010 nr 2, poz. 15 i z dnia 11 stycznia 2012 r., K 36/09,
OTK-A 2012 nr 1, poz. 3).
Zarzut skarżącego o sprzeczności powyższego mechanizmu z Konstytucją
RP, a w istocie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 6/09, jest
niezrozumiały. Sąd Najwyższy zauważył zbieżność mechanizmów przyjętych w obu
ustawach „dezubekizacyjnych”, wzmacniając argumentację za zgodnością z
Konstytucją art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Twierdzenie o
proporcjonalności wcześniejszego obniżenia świadczenia emerytalnego nie
wyklucza uznania, że dalsze ograniczanie przywilejów niesłusznie nabytych nie jest
działaniem sprzecznym z ustawą zasadniczą. Tezy takiej nie sposób postawić w
świetle ugruntowanego stanowiska Sądu Najwyższego zaprezentowanego wyżej.
Powoływanie się przez skarżącego na powyższych wyrok Trybunału
Konstytucyjnego ma charakter wybiórczy. Skarżący pomija wszak główną tezę
wyroku, że uprzywilejowane prawa emerytalne nabyte przez adresatów
kwestionowanych przepisów zostały nabyte niegodziwie. Nie można bowiem uznać
celów i metod działania organów bezpieczeństwa Polski Ludowej za godziwe.
Trybunał stwierdza, że służba w instytucjach i organach państwa, które systemowo
naruszały przyrodzone prawa człowieka i rządy prawa, nie może w demokratycznym
państwie prawnym uzasadniać roszczeń do utrzymania przywilejów uzyskanych
przed upadkiem dyktatorskich reżimów. Uwzględniając fakt znacznie niższych,
wypracowanych w okresie Polski Ludowej emerytur wypłacanych w systemie
powszechnym i dążąc do zbliżenia do nich znacznie wyższych, nabytych w sposób
niegodziwy uprzywilejowanych emerytur wypłacanych adresatom kwestionowanych
przepisów za okres służby w organach bezpieczeństwa Polski Ludowej,
ustawodawca uczynił ponadto sprawiedliwie.
Mając na uwadze cel ustawy nowelizującej z 2016 r. (eliminacja
utrzymującego się po realizacji ustawy z 2009 r. uprzywilejowania emerytalno-
rentowego byłych funkcjonariuszy służb bezpieczeństwa) oraz istotę prawa do
świadczenia z ubezpieczenia społecznego, Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18
września 2024 r., I USKP 58/24, stwierdził, że niewątpliwie nieproporcjonalne byłoby
II USKP 44/24
15
ponowne ustalenie wysokości świadczenia na poziomie poniżej emerytury
minimalnej z systemu powszechnego. Ustawodawca uniknął jednak naruszenia
istoty prawa do ubezpieczenia społecznego, przewidując stosowny mechanizm
korygujący (art. 18 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej). Z kolei obniżenie wysokości
świadczenia do poziomu odpowiadającego wysokości średniego świadczenia z
systemu powszechnego realizuje cel ustawodawcy krajowego zaakceptowany przez
Europejski Trybunał Praw Człowieka (eliminacja niezasadnie nabytych przywilejów
emerytalnych).
W wyroku z dnia 15 maja 2024 r., I USKP 82/23 (LEX nr 3713955) Sąd
Najwyższy przyjął, że "wyzerowanie" lat służby na rzecz totalitarnego państwa nie
jest rozwiązaniem naruszającym art. 32 ust. 1 (zasada równości wobec prawa) oraz
art. 32 ust. 2 (zakaz dyskryminacji) Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny,
wykładając powyższe zasady, wyjaśnia, że wszystkie podmioty prawne,
charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane
równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminacyjnych,
jak i faworyzujących. Dopuszczalne jest zatem różne traktowanie przez prawo
różnych podmiotów. Prawo wspólnotowe nie zawiera zakazu wszelkiej dyskryminacji.
Jednak odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą
znajdować podstawę w odpowiednio przekonywających argumentach. Argumenty te
muszą zaś mieć charakter relewantny i proporcjonalny (waga interesu, któremu ma
służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, powinna pozostawać w odpowiedniej
proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego
potraktowania podmiotów podobnych) i muszą pozostawać w związku z innymi
wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne
traktowanie podmiotów podobnych (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 9
marca 1988 r., U 7/87, OTK 1988, poz. 1; z dnia 3 marca 1987 r., P 2/87, OTK 1987,
poz. 2; z dnia 28 listopada 1995 r., K 17/95, OTK 1995 nr 3, poz. 18; z dnia 3 września
1996 r., K 10/96, OTK ZU 1996 nr 4, poz. 33; z dnia 29 września 1997 r., K 15/97,
OTK ZU 1997 nr 3-4, poz. 37 i z dnia 14 maja 2001 r., SK 1/00 OTK ZU 2001 nr 4,
poz. 84). Ważenie interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów
norm art. 15c ust. 1 i art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej (zniesienie
nieuzasadnionych przywilejów wynikających z godnej potępienia służby na rzecz
II USKP 44/24
16
totalitarnego państwa) i interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego
potraktowania podmiotów podobnych, nie prowadzi do wniosku o oczywistej
sprzeczności tych norm ze standardami konstytucyjnymi wskazanymi w podstawach
kasacyjnych.
W nawiązaniu do drugiego z wymienionych mechanizmów obniżania
świadczeń Sąd Najwyższy przyjmuje natomiast, że art. 15c ust. 3 ustawy
zaopatrzeniowej zawiera mechanizm swoistej "gilotyny" obniżającej wysokość
emerytur tych funkcjonariuszy, którzy pomyślnie przeszli weryfikację w 1990 r. i w
kolejnych latach służyli wolnej Polsce. Z uwagi na brak pozytywnej weryfikacji i
przejście skarżącego na emeryturę w 1990 r., ten mechanizm nie został zastosowany
wobec niego.
Odnosząc się do kwestii podwójnego ukarania funkcjonariusza, wobec
którego dokonano już obniżenie świadczenia emerytalnego (w ujęciu Trybunału
Konstytucyjnego – obniżenia proporcjonalnego i usprawiedliwionego), trzeba zwrócić
uwagę na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2024 r., I USKP 58/24 (OSNP
2025 nr 3, poz. 32). Sąd Najwyższy wyłożył w nim, że zasada ne bis in idem
zakotwiczona w art. 2 Konstytucji RP oraz w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady
Europy nr R 1/ (91) przyjętej w dniu 13 lutego 1991 r. w sprawie sankcji
administracyjnych a określona w art. 4 ust. 1 Protokołu Nr 7 sporządzonego dnia 22
listopada 1984 r. w Strasburgu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i
Podstawowych Wolności (Dz.U. z 2003 r. Nr 42, poz. 364) nie ma zastosowania do
oceny dopuszczalności ponownego obniżenia wysokości świadczeń funkcjonariuszy
pełniących "służbę na rzecz totalitarnego państwa" na podstawie art. 15c ust. 1 pkt 1
oraz art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zasada ta może
być odniesiona jedynie do administracyjnych sankcji o charakterze karnym.
"Represyjność" ustawy nowelizującej z 2016 r. i wynikająca z niej dolegliwość dla
ubezpieczonych nie jest tożsama z realizacją przez tę regulację funkcji represyjnej w
rozumieniu wypracowanym na użytek kwalifikacji sankcji jako sankcji karnej.
W dalszej kolejności należy uwzględnić, że wydane na podstawie ustawy
zaopatrzeniowej decyzje organów rentowych obniżające świadczenia emerytalno-
rentowe funkcjonariuszy pełniących "służbę na rzecz totalitarnego państwa" nie są
środkami stanowiącymi reakcję na zindywidualizowane zachowanie
II USKP 44/24
17
świadczeniobiorcy za naruszenie przez niego prawa i nie prowadzą do uszczuplenia
majątku świadczeniobiorcy przez nałożenie na niego obowiązku zapłaty określonej
kwoty jako sankcji za złamanie prawa.
Mając na uwadze powyższe argumenty, należało uznać, że skarga kasacyjna
nie ma uzasadnionych podstaw (art. 39814 k.p.c.) i orzec o jej oddaleniu.
[SOP]
