II USKP 330/26
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Sąd Najwyższy w składzie:
Dnia 16 czerwca 2026 r.
SSN Dawid Miąsik (przewodniczący)
SSN Bohdan Bieniek
SSN Piotr Prusinowski (sprawozdawca)
w sprawie z odwołania Gminy (…)
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Chrzanowie
z udziałem zainteresowanego P.K.
o ustalenie istnienia obowiązku ubezpieczenia,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych w dniu 16 czerwca 2026 r.,
skargi kasacyjnej odwołującej się od wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie
z dnia 4 czerwca 2024 r., sygn. akt III AUa 450/23,
I. oddala skargę kasacyjną;
II. zasądza od Gminy (…) na rzecz Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych Oddział w Chrzanowie 240 zł (dwieście czterdzieści)
z odsetkami z art. 98 § 11 k.p.c. tytułem zwrotu kosztów
postępowania kasacyjnego.
Bohdan Bieniek Dawid Miąsik Piotr Prusinowski
UZASADNIENIE
II USKP 330/26
2
Sąd Okręgowy w Krakowie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2023 r. oddalił
odwołanie Gminy (…) od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w
Chrzanowie z dnia 3 sierpnia 2022 r., którą organ rentowy na podstawie art. 83 ust.
1 pkt 1 i 3 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 12 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 13
października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U z
2022 r., poz.1009 – dalej jako ustawa systemowa) oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy
z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze
środków publicznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2021 r., poz. 1285 – dalej jako ustawa
zdrowotna) - stwierdził, że P.K. nie podlega obowiązkowo ubezpieczeniom
emerytalnemu, rentowym i wypadkowemu w okresie od 1 kwietnia 2019 r. do 31
grudnia 2020 r. jako zleceniobiorca u płatnika składek Urzędu Gminy (…).
Jednocześnie na podstawie art. 18 ust. 3 i art. 20 ust. 1 ustawy systemowej oraz art.
81 ust. 1 ustawy zdrowotnej - ustalił P.K. podstawę wymiaru składek na obowiązkowe
ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe i zdrowotne w wysokości
wskazanej szczegółowo w decyzji, przyjmując że płatnikiem składek jest Gmina (…).
Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2024 Sąd Apelacyjny w Krakowie oddalił apelację
Gminy (…).
Sąd Okręgowy ustalił, że w dniu 1 stycznia 2000 r. została zawarta pomiędzy
Gminą (…) a P.K. umowa zlecenia, której przedmiotem było wykonywanie zadań
kierowcy - konserwatora Ochotniczej Straży Pożarnej w (…). Umowa ta była
kilkukrotnie aneksowana.
Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 4 pkt 2 lit. a) i art. 6 ust 1 pkt 4
ustawy systemowej. Argumentował, że stroną przedmiotowej umowy zlecenia była
Gmina (…), a to oznacza, że również ona jest płatnikiem składek. Zgodnie z ustawą
o samorządzie gminnym, gmina - rozumiana jako wspólnota samorządowa
zajmująca określoną część terytorium RP - wykonuje zadania publiczne w imieniu
własnym i na własną odpowiedzialność. W związku z tą kompetencją ustawodawca
wyposażył ją z mocy prawa w osobowość prawną. Przymiot osobowości prawnej
skutkuje tym, że gmina występuje w obrocie prawnym - w szczególności w
stosunkach cywilnoprawnych we własnym imieniu i na własny rachunek, a zarazem
ponosi odpowiedzialność cywilną za te działania wobec innych uczestników obrotu
II USKP 330/26
3
prawnego. Gmina, będąc osobą prawną działa w obrocie prawnym przez swoje
organy, a organem właściwym do jej reprezentowania w stosunkach prawnych z
innymi podmiotami zewnętrznymi jest wójt. Urząd gminy nie został przez ustawę
wyposażony w osobowość prawną, jest jedynie urzędniczym aparatem
pomocniczym, wspomagającym wójta (organ gminy) w realizowaniu jego
ustawowych kompetencji. Zatem urząd gminy nie posiada w stosunkach prawnych z
zakresu prawa cywilnego z jego kontrahentami podmiotowości prawnej, a więc nie
może zawierać umów cywilnoprawnych (np. umów zlecenia) z podmiotami
zewnętrznymi. Jedynie na gruncie prawa pracy to urzędowi gminy (a nie gminie)
przysługuje status pracodawcy (strony stosunku pracy). Ale dzieje się tak tylko
dlatego, że takie wyraźne postanowienie zostało zawarte w przepisach dotyczących
pracowników samorządowych (art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych).
Sąd Apelacyjny podzielił ustalania faktyczne i ocenę prawną dokonaną przez
Sąd pierwszej instancji. Wskazał, że zasadnicze znaczenie ma umowa zlecenia i
aneksy do niej. Połączyła ona Gminę (…) jako zleceniodawcę reprezentowanego
przez Burmistrza Gminy a P.K. jako zleceniobiorcę. Ustalenie to ma znaczenie, gdyż
art. 4 pkt 2 lit. a) ustawy systemowej odnosi się tylko do pracodawcy. Zważywszy, że
w przedmiotowej sprawie stroną umowy zlecenia jako zleceniodawca była Gmina
(…), co jasno i wyraźnie wynika z umowy z dnia 1 stycznia 2000 r., to ona zgodnie z
brzmieniem ustawy jest płatnikiem składek. W tej kwestii wypowiadał się również Sąd
Najwyższy (postanowienie z dnia 6 lipca 2016 r. II UZ 20/16). W rezultacie –
argumentował Sąd drugiej instancji - zważywszy że umowa, do której odnosi się
przedmiotowe postępowanie, zawarta między Gminą (…) a P.K. jest umową
zlecenia, słusznie Sąd pierwszej instancji odwołał się do art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy
systemowej.
Skargę kasacyjną wywiodła Gmina (…), zaskarżyła wyrok Sądu
odwoławczego w całości, zarzucając mu naruszenie art. 6 ust. 1 pkt. 4 oraz art. 13
pkt. 2 ustawy systemowej w związku z art. 8 ustawy ordynacja podatkowa, przez
błędną wykładnię i uznanie, że płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne w
przedstawionym w treści uzasadnienia stanie faktycznym jest Gmina (…), a nie
Urząd Gminy (…).
II USKP 330/26
4
Powołując się na zgłoszony zarzut skarżący domagał się uchylenia
zaskarżonego wyroku oraz wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazania sprawy do
rozpoznania Sądowi Okręgowemu w Krakowie.
Sąd Najwyższy zważył:
Skarga kasacyjna nie jest zawiera argumentów uzasadniających wzruszenie
wyroku Sądu odwoławczego.
Wstępnie trzeba stwierdzić, że w sprawie nie występuje „istotne zagadnienie
prawne” w rozumieniu art. 39811 § 1 k.p.c., a to oznacza, że Sąd Najwyższy nie miał
obowiązku rozpoznania sprawy na rozprawie. Konkluzja ta staje się zrozumiała, jeśli
weźmie się pod uwagę, że o „istności” zagadnienia prawnego nie przesądza
subiektywna ocena strony, ale to, czy zagadnienie to da lub nie da się wyjaśnić w
drodze standardowej wykładni przepisów. W ocenie Sądu Najwyższego odpowiedz
na zagadnienie prawne sformułowane w skardze kasacyjnej nie przysparza
szczególnych trudności.
Pozostając jeszcze przy uwagach ogólnych, Sąd Najwyższy ma potrzebę
wyrażenia myśli, że źle wygląda sytuacja, w której dwa podmioty publiczne (Zakład
Ubezpieczeń Społecznych i Gmina (…)) spierają się nie o to, co jest istotą sprawy
(czyli o podleganie ubezpieczeniom społecznym i o obowiązek opłacenia składki),
ale toczą spór, czy podmiotem zobowiązanym jest gmina, czy też urząd gminy.
Krytyczne spojrzenie nie zwalania oczywiście Sądu Najwyższego od przesądzenia
tej kwestii, nie zmienia to jednak oceny, że przedmiotowy spór wydaje się być
„jałowy”.
Odpowiedz na wątpliwości skarżącego można znaleźć w treści art. 4 pkt 2 lit
a) ustawy systemowej. Przepis ten stanowi, że płatnikiem składek jest: „pracodawca
- w stosunku do pracowników i osób odbywających służbę zastępczą oraz jednostka
organizacyjna lub osoba fizyczna pozostająca z inną osobą fizyczną w stosunku
prawnym uzasadniającym objęcie tej osoby ubezpieczeniami społecznymi, w tym z
tytułu przebywania na urlopie wychowawczym albo pobierania zasiłku
macierzyńskiego, z wyłączeniem osób, którym zasiłek macierzyński wypłaca
Zakład”. Przywołana norma nie pozostawia wątpliwości, że prawodawca jako
II USKP 330/26
5
płatników składek wyróżnia, po pierwsze, pracodawców, po drugie, „jednostki
organizacyjne” i po trzecie, osoby fizyczne. Analiza przepisu nie daje jednoznacznej
odpowiedzi na pytanie, czy określenie „pozostająca z inną osobą fizyczną w stosunku
prawnym uzasadniającym objęcie tej osoby ubezpieczeniami społecznymi” odnosi
się tylko do „osoby fizycznej”, czy także do „jednostki organizacyjnej”. Reguły
wykładni językowej przemawiają za pierwszą opcją. Tylko bowiem w takim wypadku
da się wytłumaczyć posłużenie się liczbą pojedynczą (pozostająca). Jeśli omawiana
formuła miałaby odnosić się do obu podmiotów, a nie tylko do osoby fizycznej, to
przepis powinien posługiwać się określeniem „pozostające”. Niezależnie od tego,
należy podkreślić, że za taką wizją przemawia także zwrot „inna osoba fizyczna”.
Termin ten nie współgra z „jednostką organizacyjną”.
Sumą przeprowadzonych rozważań jest stwierdzenie, że płatnikiem składek,
z wyłączeniem przypadków określonych w art. 4 pkt 2 lit b) – lit zd) ustawy
systemowej, jest pracodawca (w stosunku do pracowników, ale również co do osób
odbywających służbę zastępczą), osoba fizyczna pozostająca z inną osobą fizyczną
w stosunku prawnym uzasadniającym objęcie tej osoby ubezpieczeniami
społecznymi, a także jednostka organizacyjna. Nie jest pozbawione racji twierdzenie,
że ten ostatni termin obejmuje wszystkie przypadki, które nie mieszczą się w zakresie
desygnatów „pracodawca” i „osoba fizyczna”, a także, które nie zostały
enumeratywnie wymienione w art. 4 pkt 2 lit b) – lit zd) ustawy systemowej.
W rozpoznawanej sprawie pewne jest, że stroną umowy zlecenia jest Gmina
(…). Strony nie podnosiły, że rzeczona umowa ma właściwości umowy o pracę. W
rezultacie, pewne jest, że płatnikiem składek w rozumieniu art. 4 pkt 2 lit. a) ustawy
systemowej w stosunku do P.K. nie jest „pracodawca”, jak również „osoba fizyczna”.
Przypadek ten nie został także wymieniony w art. 4 pkt 2 lit b) – lit zd) ustawy
systemowej. Znaczy to tyle, że status ten posiada „jednostka organizacyjna”, o której
mowa w interpretowanym przepisie.
Nawet na tym etapie argumentowania nie sposób znaleźć racji
przemawiających za stanowiskiem, że płatnikiem w sprawie powinien być Urząd
Gminy (…). Pozostając na gruncie ustawy systemowej jasne jest, że „jednostkę
organizacyjną” z art. 4 pkt 2 lit a) należy konfigurować z frazą „umowa zlecenia”, na
którą wskazuje art. 6 ust 1 pkt 4 ustawy systemowej. Skoro stronami takiej umowy
II USKP 330/26
6
jest zleceniobiorca i zleceniodawca, czyli P.K. i Gmina (…), a umowa ta skutkuje
podleganiem ubezpieczeniom społecznym, to jasne jest, że płatnikiem składek
pozostaje zlecający pracę (Gmina (…)), nazywany przez ustawę systemową
„jednostką organizacyjną”.
W tym miejscu przyszedł czas na poczynienie uwag o charakterze
systemowym. Prawo ubezpieczeń społecznych charakteryzuje się dwiema mającymi
dla niniejszego sporu znaczenie regułami. Po pierwsze, tworzy niekiedy własne
autonomiczne konstrukcje prawne. Przykładem jest wzorzec normatywny określany
jako „płatnik składek”. Po drugie, wprawdzie nie stroni od definicji ustawowych, w
których dokonuje własnych podziałów i kwalifikacji, jednak nie rezygnuje również w
całości z rozwiązań znanych z innych gałęzi prawnych, szczególnie jeśli regulowane
przez te dziedziny prawa relacje stanowią tytuł podlegania ubezpieczeniom
społecznym.
Uwzględnienie pierwszego z nakreślonych wyznaczników skłania do
zdystansowania się od rozwiązań występujących w pokrewnym prawie podatkowym.
Skoro art. 4 pkt 2 ustawy systemowej definiuje, na kim spoczywają obowiązki płatnika
składek, to sięganie do art. 8 Ordynacji podatkowej jest nietrafne. Skarżący nie
dostrzegł również, że zgodnie z art. 31 ustawy systemowej tylko wybrane przepisy
Ordynacji podatkowej mają zastosowanie do należności z tytułu składek. Pomijając,
że nawet w tym wypadku stosowanie te jest „odpowiednie”, należy podkreślić, że art.
31 ustawy systemowej nie wymienia art. 8 Ordynacji podatkowej. Oznacza to, że
przepis ten, wbrew gołosłownym zapewnieniom skargi kasacyjnej, nie może służyć
do przesądzenia spornej między stronami kwestii.
Druga myśl systemowa prowadzi do dalej idących konstatacji. Ustawa
wyznacza „jednostkę organizacyjną” jako płatnika składek. Była już o tym mowa, że
będzie tak w sytuacji, gdy pozostałym podmiotom z art. 4 pkt 2 ustawy systemowej
statusu tego przypisać nie będzie można (co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie).
Rzecz w tym, że wprawdzie opisywany podział stanowi autonomiczne rozwiązanie
prawa ubezpieczeń społecznych, co wyklucza posiłkowanie się regulacjami
pochodzącymi z innych gałęzi prawnych, to jednak zakazu takiego nie ma w
przypadku konieczności zdefiniowania samego terminu „jednostka organizacyjna”.
II USKP 330/26
7
W tym miejscu prowadzony wywód pozwala na odsłonięcie trzeciej reguły,
która jest charakterystyczna dla prawa ubezpieczeń społecznych. Posłużenie się
przez ustawodawcę niedookreślonym terminem „jednostka organizacyjna” może
skłaniać do dwóch niekiedy przeciwstawnych sposobów interpretacji. Z jednej strony,
można rozpocząć poszukiwania co do znaczenia tego określenia na gruncie innych
gałęzi prawnych (na przykład w prawie cywilnym, prawie pracy, prawie rodzinnym,
prawie administracyjnym) i twierdzić, że znaczenie tam występujące jest miarodajne
również w prawie ubezpieczeń społecznych (wydaje się, że w tą stronę podażą
skarga kasacyjna). Z drugiej strony, nie jest również pozbawione racji założenie,
zgodnie z którym posłużenie się zwrotem „jednostka organizacyjna” nie ma kierować
uwagi „na zewnątrz” regulacji prawnej ubezpieczeń społecznych, ale służy wyłącznie
zogniskowaniu w jednym zbiorczym określeniu wszystkich możliwych przypadków
(zarówno tych, które już dzisiaj są widoczne, jak i tych, które aktualnie są
niedostrzegalne, jak również tych, które zostaną wprowadzone w przyszłości). W ten
sposób prawodawca, po pierwsze, podkreśla autonomię omawianej gałęzi prawa, po
drugie, sprawia, że dziedzina ta zostaje wyznaczona elastycznymi normami
prawnymi, i po trzecie, pozwala na nawiązanie do stosunków prawnych
regulowanych przez inne gałęzie prawa.
Zdaniem Sądu Najwyższego użyte w art. 4 pkt 2 lit a) ustawy systemowej
określenie „jednostka organizacyjna” musi być rozumiane według drugiej z
zaprezentowanych wizji. Zwrot ten nie powinien być weryfikowany z pozycji znaczeń,
które nadaje mu prawo cywilne, prawo pracy, czy też inne dyscypliny prawa. Stanowi
on właściwy tylko prawu ubezpieczeń społecznych wzorzec konstrukcyjny, który
skupia przeróżne podmioty, których wspólnym mianownikiem jest to, że z pozycji
praw i obowiązków ubezpieczeniowych będą postrzegane jako płatnicy składek.
Konsekwencją przyjęcia tego spojrzenia jest również zapatrywanie, że to
prawo właściwe dla danego stosunku prawnego, będzie decydowało o tym jaki
podmiot będzie na gruncie ustawy systemowej „jednostką organizacyjną”. Skoro w
prawie cywilnym regulującym umowy zlecenia zdolność bycia zleceniodawcą została
przyznana osobom prawnym (czyli Gminie (…)), to oczywiste jest, że statusu tego
nie posiada jednostka nie posiadająca takich właściwości (Urząd Gminy (…)).
II USKP 330/26
8
Zaprezentowane zapatrywanie było już prezentowane w orzecznictwie, choć
z nieco odmiennym uzasadnieniem (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z
dnia 20 listopada 2019 r., III AUa 477/19, LEX nr 3042933, oraz postanowienie Sądu
Najwyższego z dnia 6 lipca 2016 r., II UZ 20/16, LEX nr 2073923).
Przeprowadzone rozważania prowadzą do jednoznacznej konkluzji, że skarga
kasacyjna nie jest nośna i na podstawie art. 39814 k.p.c. należało ją oddalić. O
kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 98 § 1 i § 11 k.p.c. oraz art. 99 k.p.c.
Bohdan Bieniek Dawid Miąsik Piotr Prusinowski
[A.P.]
[a.ł]
