II USKP 156/23
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Sąd Najwyższy w składzie:
Dnia 8 maja 2025 r.
SSN Romualda Spyt (przewodniczący)
SSN Halina Kiryło
SSN Zbigniew Korzeniowski (sprawozdawca)
w sprawie z odwołania E.B.
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddziałowi w Siedlcach
o podleganie ubezpieczeniom społecznym,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych w dniu 8 maja 2025 r.,
skargi kasacyjnej odwołującej się od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie
z dnia 17 maja 2022 r., sygn. akt III AUa 2155/21,
I. uchyla zaskarżony wyrok i zmienia wyrok Sądu Okręgowego
w Warszawie z 28 września 2021 r., sygn. akt XIV 718/19 w ten
sposób, że zmienia decyzję pozwanego Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych Oddział w Siedlcach z 1 marca 2019 r. w punkcie 3,
stwierdzając, iż podstawę wymiaru składek na obowiązkowe
ubezpieczenia społeczne: emerytalne, rentowe i wypadkowe oraz
dobrowolne chorobowe w miejscach: luty, marzec, kwiecień i maj
2013 r. stanowi - zgodnie z art. 18 ust. 8 ustawy z 13 października
1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - 60%
prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego
II USKP 156/23
2
przyjętego do ustalenia kwoty ograniczenia rocznej podstawy
wymiaru składek, a dalej idące odwołanie oraz apelację oddala,
znosząc między stronami koszty postępowania za I i II instancję,
II. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie i znosi
między stronami koszty postępowania kasacyjnego.
Halina Kiryło Romualda Spyt Zbigniew Korzeniowski
[M.D.]
UZASADNIENIE
Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z 17 maja 2022 r. oddalił apelację E.B.
od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie, który oddalił jej odwołanie od decyzji
pozwanego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w Siedlcach z 1 marca
2019 r., stwierdzającej, że skarżąca podlega ubezpieczeniom społecznym od 2 lipca
2012 r. do 31 sierpnia 2013 r. jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność
gospodarczą oraz dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu od 6 lutego 2013 r.
do 31 sierpnia 2013 r., a podstawa wymiaru składek na obowiązkowe ubezpieczenia
społeczne oraz na dobrowolne ubezpieczenie chorobowe w lutym, marcu, kwietniu i
maju 2013 r. stanowi 30% kwoty minimalnego wynagrodzenia, tj. 480 zł.
Sąd Okręgowy ustalił, że E.B. 1 sierpnia 2011 r. zarejestrowała pozarolniczą
działalność gospodarczą, polegającą na pośrednictwie ubezpieczeniowym i
sprzedaży ubezpieczeń. Zgłosiła się do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych
oraz zadeklarowała kwotę nie niższą niż 30% kwoty minimalnego wynagrodzenia za
pracę. 2 kwietnia 2012 r. zawiesiła wykonywanie działalności. 2 lipca 2012 r.
wznowiła działalność i zawarła z firmą A. S.A. z siedzibą w W. na czas nieokreślony
umowę o współpracy na wykonywanie czynności faktycznych związanych z
pośredniczeniem w zawieraniu umów ubezpieczenia oferowanych za pośrednictwem
Spółki oraz obsługą i wykonywaniem tych umów. Ubezpieczona po stwierdzeniu
ciąży zadeklarowała podstawę wymiaru składek na kwotę 8.775,55 zł w lutym, w
marcu i w kwietniu 2013 r., a w maju 2013 r. na kwotę po 9.225.75 zł miesięcznie.
II USKP 156/23
3
Od 7 maja do 31 sierpnia 2013 r., odwołująca się przebywała na zwolnieniu lekarskim
związanym z ciążą. Po uzyskaniu 90 dni wymaganego do nabycia prawa do zasiłku,
okresu podlegania dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu, od 7 maja 2013 r.
ubezpieczona zgłosiła roszczenia o zasiłki (macierzyńskie, chorobowe, opiekuńcze),
które pobierała przez okres około 4 lat - w latach 2013-2018, z bardzo krótkimi
przerwami. Od 1 września 2013 r. do 30 sierpnia 2014 r. odwołująca się przebywała
na zasiłku macierzyńskim. 13 lutego 2014 r. zakończyła współpracę z A. S.A. Od
listopada 2014 r. do 10 czerwca 2015 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim, a od 11
czerwca 2015 r. do 8 czerwca 2016 r. przebywała na zasiłku macierzyńskim. Od 1
września 2013 r. do 30 sierpnia 2014 r. i od 11 czerwca 2015 r. do 8 czerwca 2016
r. odwołująca się pobierała zasiłki macierzyńskie i z tego tytułu podlegała
ubezpieczeniom społecznym. Po zakończonym urlopie macierzyńskim E.B. 24
października 2016 r. podpisała umowę o współpracy na czas nieoznaczony z firmą
N. S.A. z siedzibą w W. Umowa została rozwiązana 21 września 2017 r. za
porozumieniem stron z inicjatywy odwołującej się. W dniu 10 października 2017 r.
odwołująca się nawiązała współpracę z Firmą P. S.A.
Kwota składek wpłacona przez odwołującą się do ZUS w okresie prowadzenia
działalności wyniosła 33.010,07 zł. Natomiast kwota zasiłków z ubezpieczenia
społecznego wypłacona E.B. wyniosła 265.016,82 zł.
Zeznania świadków, w ocenie Sądu, nie stanowiły dowodu na rzeczywiste
prowadzenie, w okresie którego dotyczy spór, działalności gospodarczej w sposób
zorganizowany i ciągły, jakkolwiek potwierdzają wykonanie incydentalnych czynności
o minimalnym znaczeniu ekonomicznym w porównaniu do pobranych zasiłków.
Prowadzona przez nią działalność w 2013 r. i w 2014 r. przyniosła odwołującej się
stratę, natomiast w latach 2015-2016 - niewielki dochód, natomiast od 2017 r., kiedy
zainteresowana posiadała już dłuższe okresy zdolności do pracy i jej przychody z
tytułu prowadzenia działalności wzrastały, zgłaszała zawieszenie wykonywania
działalności.
W chwili zgłoszenia się do dobrowolnego ubezpieczenia chorobowego, tj. w
dniu 6 lutego 2013 r., odwołująca się była w drugiej ciąży. Prawidłowo przebiegająca
ciąża nie jest przeszkodą do wykonywania pracy, w warunkach niezagrażających
ciężarnej i jej dziecku. Odwołująca o stanie ciąży dowiedziała się przed zgłoszeniem
II USKP 156/23
4
do dobrowolnego ubezpieczenia chorobowego, co przemawia na rzecz fikcji
podjętych następnie działań, w szczególności przy uwzględnieniu ich nikłego zasięgu
oraz decyzji ekonomicznych, polegających na zapłaceniu składki ZUS od marca z
prywatnych środków pieniężnych, nie pochodzących z działalności gospodarczej.
Zatem działania E.B., która na niedługo przed spodziewanym porodem (wrzesień
2013 r.) zgłasza się do dobrowolnego ubezpieczenia chorobowego i deklaruje
wysokie podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne (w lutym - 8.775,55
zł, marcu, kwietniu, maju 2013 r. - 9.225.75 zł), które następnie stanowią podstawę
wymiaru pobieranych długotrwale zasiłków, nie można ocenić inaczej i doszukać się
innego celu, jak tylko chęci uzyskania wysokich zasiłków z związku ze zbliżającym
się macierzyństwem i kolejnym od listopada 2014 r. Działalność gospodarcza oparta
jest o wymóg racjonalności działań przedsiębiorcy (…). Z analizy dokumentacji
zgromadzonej w sprawie wynika, że największe wydatki od marca 2013 r.,
wielokrotnie przekraczające wszystkie inne, odwołująca się poniosła na składki ZUS.
W sytuacji ciąży odwołującej się takie postępowanie wskazuje jednoznacznie, że
zyski w postaci zasiłku macierzyńskiego były jej celem nadrzędnym. Przejawem
braku racjonalności działań odwołującej się jako przedsiębiorcy jest brak
skorzystania z przysługującego prawa możliwości opłacania składek na
ubezpieczenia społeczne na preferencyjnych zasadach. E.B. zgłosiła się do
obowiązkowych ubezpieczeń z tytułu prowadzenia działalności od 1 sierpnia 2011 r.
i zadeklarowała kwotę nie niższą niż 30% kwoty minimalnego wynagrodzenia za
pracę. Kwotę tę ubezpieczona mogła deklarować do 31 lipca 2013 r. (tj. przez okres
24 miesięcy). Odwołująca się podjęła taką decyzję z uwagi na to, że wskutek
dalszego korzystania z tego uprawnienia otrzymałaby zasiłek macierzyński w
znacznie obniżonej wysokości (od podstawy 480.00 zł.). E.B. pozarolniczą
działalność gospodarczą w zakresie przedstawicielstwa ubezpieczeniowego
rozpoczęła i prowadziła od 1 sierpnia 2011 r., w szczególności zawarte przez
odwołującą się transakcje, za które otrzymała zapłatę i w konsekwencji osiągnęła
dochód, potwierdziły zarobkowy charakter działalności, której niewielki rozmiar
wynikał z początkowego etapu działalności. Wynika to z zestawienia uzyskiwanych
przez E.B. dochodów, że rozpoczęta przez nią działalność nie była znaczących
rozmiarów z której zainteresowana od samego początku jej prowadzenia osiągała
II USKP 156/23
5
duży zysk. W tej sytuacji nie sposób uznać, że odwołująca się od 2013 r. prowadziła
działalność, której przyświecał gospodarczy cel. Kluczowe dla oceny materiału
dowodowego były w tym przypadku zasady doświadczenia życiowego, w świetle
których kolejno następujące po sobie zdarzenia (zgłoszenie do dobrowolnego
ubezpieczenia chorobowego po uzyskaniu informacji o ciąży, zwiększenie podstawy
wymiaru składek na to ubezpieczenie, zapłata składek od najwyższej stawki w
sytuacji stwierdzonej ciąży przy incydentalnych, niskich przychodach) Sąd ocenił
jednoznacznie, jako próbę stworzenia pozorów działalności gospodarczej,
zgłoszonej i prowadzonej intencjonalnie, bowiem ubezpieczonej nie przyświecał cel
w postaci utrzymania się z tej działalności, lecz jako podstawowe źródło utrzymania
służyły zasiłki wypłacane przez wiele lat przez organ rentowy. Wniosku tego nie
niweczy fakt, iż odwołująca się wykazywała pewne dochody z działalności, a w
trakcie postępowania powoływała się na towarzyszące jej perspektywy rozwinięcia
firmy. Powyższe tłumaczenia, w kontekście niezmiennej przez wiele lat sytuacji,
polegającej na osiąganiu przez E.B. z tytułu działalności gospodarczej dochodów
stanowiących niewielki procent pobieranych przez lata zasiłków Sąd ocenił jako
niewiarygodne i naiwne.
Sąd Okręgowy w konkluzji przedstawionej argumentacji nie uwzględnił
odwołania skarżącej od decyzji pozwanego z następujących przyczyn. Jakkolwiek
spór dotyczył ustalenia przez pozwanego podstawy wymiaru składek na 30%
minimalnego wynagrodzenia w lutym, marcu, kwietniu i w maju 2013 r., tj. w kwocie
480 zł, to jednak obowiązkiem Sądu było zweryfikowanie decyzji ZUS również od
strony faktycznej. Pozwany nie zakwestionował bowiem samego faktu prowadzenia
działalności gospodarczej w wymiarze uzasadniającym objęcie ubezpieczeniem co
do zasady. Tymczasem, w ocenie Sądu decyzja już w tej części jest nieprawidłowa.
Nie było bowiem podstaw, do stwierdzenia, że E.B. podlega ubezpieczeniom jako
osoba prowadząca działalność gospodarczą. Tym samym nawet zaniżone w
stosunku do oczekiwań ubezpieczonej podstawy wymiaru składki były ustalone
nieprawidłowo (przy założeniu, że prowadzona działalność nie stanowiła tytułu do
objęcia ubezpieczeniem, powinny wynieść 0 zł). Sąd nie mogąc przy tym zmienić
decyzji na niekorzyść odwołującej się, ocenił odwołanie w jego granicach i oddalił je
z przyczyn o których będzie mowa niżej. Zdaniem Sądu Okręgowego w przypadku
II USKP 156/23
6
E.B. nie było podstaw do przyjęcia, że prowadzi ona działalność gospodarczą, w
sytuacji, gdy podstawowym źródłem utrzymania odwołującej stały się przez wiele lat
zasiłki ustalane od najwyższych, nieadekwatnych do sytuacji ubezpieczonej
podstaw. W oparciu o ustalony stan faktyczny Sąd doszedł do wniosku, że
zestawienie kwot zasiłków, w kontekście znikomych kwot dochodów zarejestrowanej
przez ubezpieczoną firmy, czyni zasadnym wniosek o marginalnym charakterze
działalności ubezpieczonej, w stosunku do oczekiwanej przez nią partycypacji w
systemie wypłaty zasiłków. Na tej podstawie Sąd uznał, że incydentalność oraz
niewielki ciężar gatunkowy czynności, które odwołująca się wykonywała od 2013 r.
nie pozwalają uznać, że działalność gospodarcza była prowadzona stale i miała
ekonomiczny charakter. Już w 2013 r. odwołująca się wygenerowała stratę. Sąd
zwrócił uwagę, że odwołująca się nie reklamowała swojej działalności. Zasadniczy
koszt działalności stanowiła opłata za usługi biura rachunkowego. Zgodnie z art. 8
ust. 6 ustawy systemowej tytułem ubezpieczenia społecznego jest prowadzenie
pozarolniczej działalności w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności
gospodarczej. Pod pojęciem działalności gospodarczej rozumie się zarobkową
działalność wytwórczą, budowlaną, handlową, usługową oraz poszukiwanie,
rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodową
wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Działalność gospodarcza musi
odpowiadać pewnym cechom (...). W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał
dowodowy daje podstawy stwierdzić, że zadeklarowana przez E.B. w 02/2013 r. w
kwocie 8.775,55 zł. i w 03, 04, 05/2013 r. w kwocie po 9.225,75 zł. podstawa wymiaru
składek na ubezpieczenia społeczne nie znajduje uzasadnienia w stosunku do
rozmiaru prowadzonej działalności i osiąganych z tytułu jej prowadzenia dochodów,
wskazuje natomiast ewidentnie i jest nakierowana na chęć uzyskania wysokich
świadczeń z ubezpieczeń społecznych. W konsekwencji doprowadziło to do sytuacji,
w której wysokość pobranych przez E.B. świadczeń z ubezpieczeń społecznych jest
niewspółmiernie wysoka w stosunku do opłaconych przez ubezpieczoną składek.
Działania E.B., w wyniku których uzyskała bardzo wysokie świadczenia, kosztem
innych ubezpieczonych partycypujących w tworzeniu funduszu ubezpieczeń
społecznych, pozostają w sprzeczności z zasadami równego traktowania wszystkich
ubezpieczonych - art. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W tej sytuacji
II USKP 156/23
7
Sąd uznał, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Siedlcach z 1
marca 2019 r., ustalająca podstawę wymiaru składek na obowiązkowe
ubezpieczenia społeczne, emerytalne, rentowe i wypadkowe oraz na dobrowolne
ubezpieczenie chorobowe w miesiącach: luty - maj 2013 r. na kwotę stanowiącą 30%
kwoty minimalnego wynagrodzenia, tj. 480 zł nie może być zmieniona w wyniku
niniejszego postępowania, które to postępowanie mogło toczyć się wyłącznie w
granicach odwołania.
Sąd Apelacyjny podzielił ustalenia Sądu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem
dotyczącym oceny zeznań świadków, i przyjął za własne, czyniąc je podstawą
rozstrzygnięcia.
Za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zakresie
wadliwego ustalenia, że odwołująca od 2013 r. prowadziła działalność, której nie
przyświecał cel gospodarczy. Za niewystarczające uznał zeznania świadków na tę
okoliczność. Już tylko podniesiony w apelacji argument, że nowa baza klientów z
firmy A. w 2013 r. pozwoliła prognozować dochody na poziomie 7.000 zł, co dało
asumpt do zadeklarowania składki na ubezpieczenie społeczne w lutym 2013 r. w
kwocie 8.775.55 zł oraz w marcu, kwietniu, maju 2013 r. w kwocie po 9.225,75 zł
wskazuje, że prognozowane dochody miały być niższe niż zadeklarowana podstawa
składek, a co więcej, takich dochodów odwołująca się nie wykazała, a zadeklarowane
wysokie podstawy składek stanowiły gwarancję wysokiej podstawy wypłacanych
zasiłków. To, że odwołująca prognozowała uzyskiwanie takich dochodów nie
wskazując argumentów na poparcie tego twierdzenia, nie jest wystarczające do
przyjęcia za uzasadnione zadeklarowanie wysokich składek na ubezpieczenia
społeczne przed faktycznym osiągnięciem tych dochodów. W odniesieniu do zarzutu,
że apelująca nie mogła przewidzieć niezdolności do pracy przed porodem, czy
chorób dzieci co było powodem pobierania zasiłku opiekuńczego wskazać należy, że
te okoliczności nie miały istotnego znaczenia. Istotne bowiem było to, że odwołująca
nie wykazała, że rozmiar i dochody z prowadzonej działalności uzasadniały
zadeklarowanie podstawy wymiaru składek od lutego do maja 2013 r., odpowiednio
w kwotach 8.775,55 zł i 9.225,75 zł. Przy tym istotne jest, że pierwsze roszczenie o
zasiłek zgłosiła równo po upływie 90 dni od zgłoszenia do ubezpieczenia
II USKP 156/23
8
społecznego z powyższą zadeklarowaną podstawą wymiaru składek, czyli okresem
wymaganym do nabycia prawa do zasiłku.
W zestawieniu z ustaleniami, że odwołująca się już w styczniu 2013 r.
wiedziała, że jest w ciąży, największe wydatki od marca 2013 r., wielokrotnie
przekraczające wszystkie inne odwołująca poniosła na składki ZUS, daje
uzasadnione podstawy do wniosku, że odwołująca nie kierowała się w prowadzonej
działalności racjonalnością cechującą działania przedsiębiorcy. Na aprobatę
zasługuje w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji, że jednym z
przejawów racjonalności działań przedsiębiorcy jest kryterium zysku. Natomiast
działanie odwołującej się trafnie zostało ocenione jako pozbawione tej racjonalności.
Przemawia za tym dodatkowo ustalony przez Sąd pierwszej instancji, nie
kwestionowany, bilans przychodów i kosztów prowadzonej w spornym okresie
działalności:
- za rok 2011 - dochód z pozarolniczej działalności gospodarczej - 1.872,01 zł
- za rok 2012 - dochód z pozarolniczej działalności gospodarczej - 9.622,01 zł
- za rok 2013 - strata z pozarolniczej działalności gospodarczej - 1.491,83 zł
- za rok 2014 - strata z pozarolniczej działalności gospodarczej - 3.315,36 zł
(przy przychodzie wynoszącym 186,75 zł i kosztach uzyskania przychodu -
3.502,11 zł)
- za rok 2015 - dochód z pozarolniczej działalności gospodarczej - 2.567,28 zł
(przy przychodach wynoszących 2.567.28 zł i zerowych kosztach)
- za rok 2016 - dochód z pozarolniczej działalności gospodarczej - 3.533,67 zł
(przy przychodach wynoszących 7.398,39 zł i kosztach uzyskania przychodu -
3.864,67 zł)
- za rok 2017 - dochód z pozarolniczej działalności gospodarczej - 12.624,88
zł (przy przychodach wynoszących 24.356,48 zł i kosztach - 11.731,60 zł), a też i to,
że odwołująca nie korzystała z przysługującego jej prawa możliwości opłacania
składek na ubezpieczenia społeczne na preferencyjnych zasadach, co w znacznym
stopniu poprawiłoby rentowność jej działalności. Zatem prawidłowo uznał Sąd
pierwszej instancji, że nie sposób uznać, że odwołująca od 2013 r. prowadziła
działalność, której przyświecał cel gospodarczy.
II USKP 156/23
9
Jednocześnie za niezrozumiałe uznać należy twierdzenie apelującej, że kiedy
firma prowadzona przez ubezpieczoną dobrze prosperowała i miała
zagwarantowaną stałą prowizję, zadeklarowała wyższą podstawę wymiaru składek.
Apelująca nie przedstawiła bowiem dowodów, że w lutym 2013 r. jej firma dobrze
prosperowała a co stoi w kontrze do ustalenia, że w 2013 r. strata z pozarolniczej
działalności gospodarczej wynosiła 1.491,83 zł, co oznacza, że prowadzona
działalność nie przynosiła zysków, które z natury rzeczy służą na rozwój firmy i na
utrzymanie się jej właściciela.
Wobec tego, że odwołująca udała się na zasiłek chorobowy po 90 dniach
okresu podlegania ubezpieczeniom, czyli kiedy nabyła prawo do zasiłku
chorobowego uzasadnione jest ustalenie, że celem zadeklarowania podstawy
wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne przez odwołującą w kwestionowanych
miesiącach było uzyskanie wysokiej podstawy wypłacanych zasiłków.
Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty naruszenia prawa materialnego.
W odniesieniu do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 8, w zw. z
art.18a ustawy systemowej, w zw. z art. 67 Konstytucji poprzez przyjęcie, że
podstawę wymiaru składek ubezpieczonej na ubezpieczenia społeczne za miesiąc
czerwiec 2015 r. stanowi 30% minimalnego wynagrodzenia, tj. 525 zł brutto, podczas
gdy podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe
ubezpieczonych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 i 5a ustawy systemowej,
stanowi zadeklarowana kwota, nie niższa jednak niż 60% prognozowanego
przeciętnego wynagrodzenia, Sąd zauważył, że spór w sprawie dotyczył wysokości
zadeklarowanej przez ubezpieczoną podstawy wymiaru składek na obowiązkowe
ubezpieczenia społeczne i chorobowe w miesiącach: luty, marzec, kwiecień i maj
2013 r. Sąd Apelacyjny nie ma wątpliwości co do tego, że preferencyjne zasady
ubezpieczenia, które przysługiwały odwołującej i zostały przyjęte przez organ w
zaskarżonej decyzji przy ustaleniu podstawy wymiaru składek na obowiązkowe
ubezpieczenia społeczne oraz dobrowolne ubezpieczenie chorobowe w lutym,
marcu, kwietniu i w maju 2013 r. mają czasowe ograniczenie. Znajduje to
potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na stronie 2, gdzie stwierdzono,
że od 1 sierpnia 2013 r. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności
gospodarczej, obowiązkową podstawą wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne
II USKP 156/23
10
E. B. jest zadeklarowana kwota nie niższa niż 60% kwoty prognozowanego
przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia.
Zatem brak podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 18
ust. 8, w zw. z art. 18a ustawy systemowej, w zw. z art. 67 Konstytucji.
Sąd za bezzasadny uznał zarzut nieuwzględnienia zarzutu przedawnienia
składek.
Sprawa dotyczy ustalenia prawidłowego schematu ubezpieczenia E.B. w
okresie od 2 lipca 2012 r. do 31 sierpnia 2013 r. i ustalenia podstawy wymiaru składek
na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne oraz na dobrowolne ubezpieczenie
chorobowe od 6 lutego 2013 r. do 31 sierpnia 2013 r. Należności składkowe nie są
objęte sporem. Zatem powołane w apelacji argumenty dotyczące przedawnienia
składek nie odnoszą się do przedmiotu sporu. Odwołująca zapłaciła składki za
sporny okres od podstawy wymiaru wyższej niż ustalono w zaskarżonej decyzji.
Zatem nie wystąpi w sprawie konieczność dodatkowego odprowadzenia składek jak
wskazuje apelująca.
Nie był zasadny zarzut braku podstaw prawnych do kontroli i kwestionowania
przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych kwoty zadeklarowanej przez osobę
prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą jako podstawy wymiaru składek
na ubezpieczenie społeczne. Powołana na uzasadnienie tego zarzutu uchwała Sądu
Najwyższego wydana w składzie siedmiu sędziów z 21 kwietnia 2010 r. w sprawie
II UZP 1/10 nie posiada mocy zasady prawnej, a na podstawie art. 39812 k.p.c. wiąże
tylko w danej sprawie. O ile nie wyklucza to zastosowania podobnej wykładni przez
inny sąd w podobnej sprawie, to jak wskazał Sąd pierwszej instancji w orzecznictwie
Sądu Najwyższego, już po podjęciu tej uchwały, pojawiły się w tym zakresie
odmienne stanowiska prezentowane w wydawanych wyrokach przez różne
(trzyosobowe) składy sędziów Sądu Najwyższego (wyroki np.: z 5 września 2018 r.,
I UK 208/17, Legalis nr 1823768; z 17 października 2018 r., II UK 301/17, Legalis nr
1831427; z 10 stycznia 2019 r., I UK 296/18, Legalis nr 1860955). W wyrokach tych
Sąd Najwyższy uznał, że sytuacja osoby ubezpieczonej podlega kontroli tak co do
zasady, jak i co do wysokości podstawy wymiaru składek, jako że organowi
rentowemu nie można odmówić prawa do kontroli samego tytułu i w konsekwencji
również podstawy składek w sytuacji początkowego zgłoszenia do ubezpieczenia
II USKP 156/23
11
społecznego przy dysproporcji wynikającej z niskiego przychodu i zgłaszaniu
zawyżonej podstawy składek.
To oznacza, że dotychczasowy pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w
uchwale z 21 kwietnia 2010 r. w sprawie II UZP 1/10 nie jest utrwalony, co znalazło
potwierdzenie w stanowisku Sądu Najwyższego zawartym w postanowieniu z 28
października 2021 r. o sygnaturze III UZP 5/20. W sprawie tej na tle stanu
faktycznego analogicznego do niniejszej sprawy przedstawione zostało Sądowi
Najwyższemu pytanie prawne „Czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie
kwestionując samego tytułu do podlegania ubezpieczeniom społecznym z racji
prowadzenia działalności gospodarczej, ma prawo do weryfikacji podstawy wymiaru
składek na te ubezpieczenia w sytuacji, gdy będąca w ciąży kobieta już w pierwszym
miesiącu prowadzenia działalności gospodarczej, przy nieznanej jeszcze skali
przychodu (usługi fryzjerskie), deklaruje maksymalną, prawem dopuszczalną,
podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, a następnie, już w kolejnym
miesiącu tej działalności korzysta z zasiłku chorobowego trwającego aż do dnia
urodzenia dziecka, a następnie z zasiłku macierzyńskiego i kolejnych zasiłków
chorobowych, opiekuńczych i znów macierzyńskiego (...) co może wskazywać, że
zgłoszenie do ubezpieczeń społecznych i zadeklarowanie wysokiej podstawy
składek miało na celu nie tyle podjęcie i wykonywanie zarobkowej działalności o
charakterze ciągłym w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie
działalności gospodarczej, lecz włączenie się do systemu ubezpieczeń w celu
uzyskiwania wysokich świadczeń". Sąd Najwyższy odmówił podjęcia uchwały, bo
uznał, że w przedmiotowej sprawie, to Sąd Apelacyjny w (...) powinien we własnym
zakresie zająć stanowisko w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy i ją rozstrzygnąć,
co niejako czyni prezentując własne stanowisko w uzasadnieniu postanowienia o
przedstawieniu pytania prawnego, co czyni zbędną ingerencję w tym względzie Sądu
Najwyższego. Jednak Sąd Najwyższy wskazał, że ustawodawca dostrzegł zgłoszony
problem zawarty w pytaniu Sądu Apelującego i zmienił prawo poprzez dodanie z
dniem 1 stycznia 2016 r. przepisu art. 48a ustawy o świadczeniach pieniężnych z
ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa (tj. Dz.U. z 2021 r.,
poz. 1133) w zakresie podstawy wymiaru zasiłku chorobowego, co powinno ułatwić
wyprowadzenie prawidłowej wykładni przedstawionych przepisów.
II USKP 156/23
12
Przepis art. 48a nie ma zastosowania do ubezpieczonej, bo został dodany
ustawą z 15 maja 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1066, ze zmianą z Dz.U. z 2015 r.,
poz. 1735), która weszła w życie 1 stycznia 2016 r., czyli obowiązuje po okresie,
którego dotyczy zaskarżona decyzja. Jednak przepis ten oraz powołane powyżej
orzecznictwo Sądu Najwyższego, jednoznacznie potwierdza, że organ rentowy ma
prawo do kontroli samego tytułu ubezpieczenia i w konsekwencji również podstawy
składek w sytuacji początkowego zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego przy
dysproporcji wynikającej z niskiego przychodu i zgłaszaniu zawyżonej podstawy
składek.
Nie kwestionując tego, że orzeczenia Sądu Najwyższego wydane w
konkretnej sprawie nie wiążą sądów w innych nawet analogicznych sprawach, to
jednak rolą Sadu Najwyższego jest między innymi kształtowanie orzecznictwa i nie
ma przeszkód by sąd pierwszej lub drugiej instancji przy rozpoznawaniu innej sprawy
podzielił zapatrywania Sądu Najwyższego.
Mając powyższe na uwadze Sąd Apelacyjny uznał, że w sprawie nie
występuje zagadnienie prawne, które należałoby przedstawić Sądowi Najwyższemu.
W konkluzji stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że
intencją zgłoszenia przez ubezpieczoną zawyżonej podstawy składek było uzyskanie
wysokich świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Wykonywanie bowiem działalności
gospodarczej polega na powtarzalności podjętych działań, które podporządkowane
są regułom zysku i opłacalności a elementem kreującym działalność gospodarczą
jest jej zarobkowy charakter. Przesłanka zarobkowego charakteru działalności
zostanie spełniona wtedy, gdy jej prowadzenie przynosi rzeczywisty zysk. Może
również wystąpić sytuacja, gdy pomimo jego nieosiągnięcia, przedsiębiorca
nastawiony był na uzyskanie dochodu i powstanie strat w prowadzonej działalności
gospodarczej (zamiast spodziewanych zysków), z uwagi na koszty działalności
przewyższające dochód, nie przekreśla jej zarobkowego charakteru. Jednak w stanie
faktycznym niniejszej sprawy, gdy od początku zgłoszenia podwyższonej podstawy
wymiaru składek, wymiernym, stałym i założonym z góry kosztem, nieznajdującym
pokrycia w zyskach było opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne w wysokości
znacznie przekraczającej obowiązujące minimum, czyli generowanie kosztów
prowadzonej działalności, nieuzasadnione potrzebą inwestowania w podjęte
II USKP 156/23
13
przedsięwzięcie w celu jego perspektywicznego rozwoju, uzasadniony jest wniosek
Sądu pierwszej instancji, że z założenia wynik finansowy prowadzonej przez
ubezpieczoną działalności nie był istotny i że intencją zgłoszenia zawyżonej
podstawy składek było uzyskanie wysokich świadczeń z ubezpieczeń społecznych.
Podkreślić należy, że ubezpieczenie społeczne nie jest celem głównym działalności
gospodarczej. Celem tym jest zarobek, czyli dochód pokrywający w pełni koszty
działalności, w tym ubezpieczenia społecznego, a ponadto wystarczający na
utrzymanie i rozwój przedsiębiorcy, a tego w sprawie ubezpieczona nie wykazała.
Wobec tego trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, że działania ubezpieczonej,
w wyniku których uzyskała wysokie świadczenia kosztem innych ubezpieczonych
partycypujących w tworzeniu funduszu ubezpieczeń społecznych, należy uznać za
sprzeczne z zasadami równego traktowania wszystkich ubezpieczonych stosownie
do art. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Skoro w okresie do 31 lipca 2013 r. ubezpieczona mogła zadeklarować
podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne w kwocie nie niższej niż
30% kwoty minimalnego wynagrodzenia (deklaracja taka miała miejsce do lutego
2013 r.), to wbrew zarzutom apelacji organ rentowy miał podstawę by ustalić
podstawę wymiaru składek w takiej wysokości przy uwzględnieniu przychodów
ubezpieczonej i kosztów prowadzonej przez nią działalności gospodarczej w okresie
objętym zaskarżoną decyzją.
W skardze kasacyjnej zarzucono rażące naruszenie prawa materialnego,
polegające na błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu:
1) art. 18a ust. 1 oraz 18a ust. 2 pkt 2, art. 2a ust. 2 pkt 2, ust. 3, art. 18 ust. 8
i 8a, art. 18a art. 20, art. 68 ust. 1 pkt 1c i art. 86 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13
października 2018 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: „ustawa
systemowa”), w zw. z art. 2 oraz art. 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, iż podstawę wymiaru składek na
ubezpieczenia społeczne Ubezpieczonej w miesiącach luty - maj 2013 r. stanowi
kwota 30% minimalnego wynagrodzenia, podczas gdy zastosowanie powyższych
przepisów prowadzić powinno do ustalenia, że Ubezpieczonej nie można obniżyć
wcześniej zadeklarowanej podstawy wymiaru składek do kwoty 30% minimalnego
wynagrodzenia, bo jest to sprzeczne z jej wolą oraz bezpośrednio wpłynie na
II USKP 156/23
14
wysokość zasiłku z ubezpieczeń społecznych za okres od 2013 r. do nadal, które
zostaną ustalone z podstawy wymiaru składek w wysokości 30% minimalnego
wynagrodzenia, co narusza prawo Ubezpieczonej do zabezpieczenia społecznego w
razie choroby i niezdolności do pracy. Artykuł 67 Konstytucji definiuje prawo do
świadczeń w minimalnej wysokości wyznaczonej przez kryterium minimum
życiowego, minimum egzystencji lub minimum socjalnego (TK -K 5/99, SK 16/01,
SK41/07, SK 16/12), a kwota zasiłku ustalona w oparciu o powyższą podstawę, tj.
414,19 zł (podstawa wymiaru zasiłku w wysokości 100%), nie spełnia wymogów
konstytucyjnych, tym samym stawka za dzień niezdolności do pracy w kwocie 11,05
zł brutto/9,06 zł netto (414,19 zł x 80%: 30), pozbawia Ubezpieczoną prawa do
zabezpieczenia społecznego, dlatego też nie można stwierdzić, że Ubezpieczona
podlega ubezpieczeniom społecznym od kwoty minimalnego wynagrodzenia w
wysokości 30% określonej w 2013 r.;
2) art. 24 ust. 4, art. 24 ust. 5g i 6g oraz art. 38 ust. 1 ustawy systemowej oraz
art. 31 tej ustawy, w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja
Podatkowa, w zw. z art. 32 Konstytucji i art. 64 ust. 2 Konstytucji, polegające na
niezastosowaniu powyższych przepisów i pominięciu przez Sąd przedawnienia
okresów będących przedmiotem sporu, a więc okresów, za które Organ rentowy
obniżył podstawę wymiaru składek na obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne,
rentowe i wypadkowe oraz dobrowolne ubezpieczenie chorobowe do kwoty
480,00 zł, co stanowi 30% minimalnego wynagrodzenia w 2013 r., podczas, gdy
zastosowanie powyższych przepisów powinno prowadzić do wniosku, że zakres
czasowy decyzji obejmuje okres przedawniony, to znaczy przekraczający 5 lat, a
zatem ZUS nie ma podstawy zmienić podstawy wymiaru składek zadeklarowanych
przez Ubezpieczoną, ponieważ od podstawy zależne są składki na ubezpieczenie
społeczne, które uległy przedawnieniu już w momencie wydania decyzji ZUS.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty
sprawy przez uznanie, iż podstawa wymiaru składek na obowiązkowe ubezpieczenia
społeczne, emerytalne i wypadkowe oraz na dobrowolne ubezpieczenia chorobowe
Ubezpieczonej w miesiącach: luty - maj 2013 r., wynosiła, zgodnie z deklaracją
Ubezpieczonej, 9.350,12 zł. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia powyższego,
wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie, co do
II USKP 156/23
15
istoty przez stwierdzenie, że podstawę wymiaru składek Ubezpieczonej na
ubezpieczenia społeczne nie stanowi kwota 30% minimalnego wynagrodzenia, tj.
480,00 zł brutto, a zadeklarowana przez Ubezpieczoną kwota, nie niższa jednak niż
60% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia.
Pozwany wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
I. Zarzut pierwszy skargi kasacyjnej, w części zasadny, zdecydował o wydaniu
wyroku reformatoryjnego i rozstrzygnięciu, że w spornym okresie od lutego do maja
2013 r. podstawa wymiaru składek, w tym na dobrowolne ubezpieczenie chorobowe,
wynosi 60% przeciętnego wynagrodzenia a nie 30% minimalnego wynagrodzenia.
Dalej idące zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne.
II. W zakresie pierwszego zarzutu zdecydowała wola ubezpieczonej i
możliwość wyboru w jej sytuacji podstawy wymiaru składek w oparciu o regulację z
art. 18 ust. 8 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych,
jednak nie przewyższającej 60% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia
miesięcznego przyjętego do ustalenia kwoty ograniczenia rocznej podstawy wymiaru
składek, ogłoszonego w trybie art. 19 ust. 10 na dany rok kalendarzowy, ze względu
na ustalenia faktyczne Sądu powszechnego (o czym dalej).
Co do zasady znaczenie ma kwota zadeklarowana przez osobę prowadzącą
pozarolniczą działalność jako podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia
społeczne (uchwała Sądu Najwyższego z 21 kwietnia 2010 r., II UZP 1/10).
W sytuacji ubezpieczonej znaczenie miał także stan ciąży (por. wyrok Sądu
Najwyższego z 16 stycznia 2014 r., I UK 235/13). Licząc się z niezdolnością do
prowadzenia działalności ubezpieczona mogła zadeklarować wyższą podstawę
wymiaru składek. Nie jest to sytuacja, która byłaby w kolizji z prawem. Wszak skoro
nie można odmówić kobiecie w ciąży rozpoczęcia działalności gospodarczej, właśnie
choćby dla uzyskania ubezpieczenia społecznego, to nie można też odmówić jej
wyboru podstawy wymiaru składek, a w tym wypadku rezygnacji ze stawki
preferencyjnej i zadeklarowania składki od podstawy określonej przez prawodawcę
dla osób prowadzących działalność, czyli na podstawie art. 18 ust. 8, a nie na
II USKP 156/23
16
podstawie art. 18a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zwłaszcza, że
podstawowa regulacja z art. 18 ust. 8 ustawy odpowiada zwykłej sytuacji, czyli gdy
przy podejmowaniu działalności gospodarczej nie można jeszcze pewnie określić
efektów i kosztów rozpoczynanej działalności, co oznacza, że deklarowanie
podstawy wymiaru składek na poziomie 60% przeciętnego wynagrodzenia nie
powinno być kwestionowane jako zgłoszona podstawa wymiaru składek, chyba że
stanowi oczywiste obejście prawa. Nie można tego stwierdzić, gdyż skarżąca już w
2011 r. rozpoczęła prowadzenie działalności gospodarczej z minimalną podstawą
wymiaru składek (art. 18a ustawy), z której mogła zrezygnować i zgłosić wyższą.
Nie oznacza to, że podstawa wymiaru składek mogła być dowolnie wysoka,
czyli oderwana od skali i efektów prowadzonej działalności.
Nieuprawnione jest twierdzenie skargi, że skarżąca mogła zgłosić dowolnie
wysoką podstawę wymiaru składek, gdyż przepis art. 18 ust. 8 nie określa w tym
zakresie ograniczeń.
Takie zapatrywanie powodowało wiele nadużyć przez ubezpieczonych, wobec
których Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mógł być bierny.
W tej kwestii znaczenie ma uchwała Sądu Najwyższego z 29 listopada 2023 r.,
sygn. III UZP 3/23, której nadano moc zasady prawnej, a stwierdzająca, że organ
rentowy w przypadku podjęcia pozarolniczej działalności przez ubezpieczonego, nie
negując tytułu podlegania ubezpieczeniom społecznym, jest uprawniony do
weryfikacji podstawy wymiaru składek na te ubezpieczenia w sytuacji, gdy w
początkowym okresie prowadzenia tej działalności ubezpieczony deklaruje podstawę
wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, której wysokość nie ma
odzwierciedlenia w przychodach. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały III UZP
3/23, zauważył m.in., że uchwała „będzie miała również tę wartość, że organ rentowy
nie będzie podejmował decyzji radykalnie skrajnych, czyli zamiast miarkować
wysokość podstawy wymiaru składek, to decydował o braku działalności
gospodarczej albo o akceptacji dla tego tytułu ubezpieczenia z wątpliwą bardzo
wysoką podstawą wymiaru składek”.
Z uchwały wprost wynika, że w stosunku ubezpieczenia społecznego organ
rentowy (ZUS) jest nie tylko wykonawcą ubezpieczeń społecznych, ale podmiotem
tego stosunku prawnego, który ma prawo do weryfikowania nie tylko tytułu
II USKP 156/23
17
ubezpieczenia, ale także zgłoszonej podstawy składek na ubezpieczenia społeczne
przez osoby rozpoczynające i prowadzące działalność gospodarczą.
Ze względu na dalszą ocenę zarzutu skargi oraz podstawę faktyczną wyroku
w tej sprawie, której skarga kasacyjna nie podważa (nie zarzuca naruszenia prawa
procesowego – art. 3983 § 1 pkt 2 k.p.c.), a która wiąże w ocenie zarzutu
materialnego skargi zgodnie z art. 39813 § 2 k.p.c. in fine, uzasadnione jest
przytoczenie kilku podstawowych motywów z szerszej argumentacji uchwały III UZP
3/23, wskazujących na materialne podstawy jej podjęcia:
Swoboda określania podstawy wymiaru składek nie może oznaczać
dowolności. Założeniem demokratycznego państwa prawa, a co za tym idzie i
obowiązującego w nim prawa powinna być dyrektywa, że korzystanie z prawa i
kompetencji powinno odbywać się w dobrej wierze, z poszanowaniem aksjologii i
zasad prawa. Ubezpieczony, deklarując określoną podstawę wymiaru składki na
dobrowolne ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzonej pozarolniczej
działalności, powinien kierować się tym, że ubezpieczenie to jest akcesoryjne wobec
prowadzonej działalności gospodarczej, pochodne wobec niej. Musi więc istnieć
związek funkcjonalny pomiędzy prowadzoną działalnością pozarolniczą a
wysokością zadeklarowanej podstawy wymiaru składki. Oceniając w tym kontekście
ową działalność, należy brać pod uwagę łącznie: czas jej prowadzenia, stabilność
organizacyjną i dysponowanie określoną infrastrukturą. Oczywiście ocena taka
powinna być zindywidualizowana, nie da się określić jednolitych parametrów. Przy
ocenie trzeba brać pod uwagę przedmiot prowadzonej działalności, ekonomiczne i
społeczne otoczenie, sytuację gospodarczą w określonym segmencie działalności.
W ocenie osiągania określonego przychodu z działalności należy brać pod uwagę
możliwość wystąpienia określonych wahań w tym zakresie, a nawet okresowego
deficytu efektu ekonomicznego w trakcie prowadzonej działalności. W początkowym
okresie po podjęciu pozarolniczej działalności wysokość podstawy wymiaru składki
na dobrowolne ubezpieczenie chorobowe powinna być ustalana przez
ubezpieczonego z dużą odpowiedzialnością, gdyż - podejmując taką działalność -
nie ma on pełnego rozeznania ryzyka ekonomicznego związanego z nią. Tylko takie
odpowiedzialne korzystanie z kompetencji do ustalania podstawy wymiaru składki
II USKP 156/23
18
przyznanej ubezpieczonemu przez prawo można oceniać jako korzystanie w dobrej
wierze (…) (pkt 4).
Uznanie dopuszczalności kontroli i weryfikacji zadeklarowanej podstawy
wymiaru składek na dobrowolne ubezpieczenie chorobowe znajduje swoje wsparcie
w zasadach prawa ubezpieczeń społecznych, zwłaszcza zasadzie solidarności
(wspólnoty ryzyka). Należy podzielić pogląd o normatywnym, dyrektywnym
charakterze tej zasady (K. Antonów, Kompetencje ZUS w zakresie weryfikacji
prowadzenia działalności gospodarczej oraz deklarowanej podstawy wymiaru
składek z tego tytułu, PiZS 2021/2, s. 8). Stanowi więc wskazówkę interpretacyjną,
którą należy brać pod uwagę w procesie wykładni prawa. Z zasady tej wynika reguła
sprawiedliwej kompensacji szkody, proporcji pomiędzy składką i świadczeniem,
godziwością świadczenia względem wkładu. Ustanowienie nadmiernie wysokiej
podstawy wymiaru składek w stosunku do rezultatów prowadzonej działalności
gospodarczej jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, w szczególności
przez naruszenia lojalności jednych ubezpieczonych wobec drugich (pobieranie
zawyżonych świadczeń kosztem innych ubezpieczonych), a także sprzeczne ze
społeczno-gospodarczym przeznaczeniem ubezpieczeń społecznych (pkt 5).
Pozwany Zakład przyjmuje składki na ubezpieczenie chorobowe i dokonuje
wypłaty zasiłków po wystąpieniu ryzyka niezdolności do pracy. Nie może to być
sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej i zasadą równego traktowania
ubezpieczonych (art. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) w odniesieniu
do wszystkich ubezpieczonych, w tym prowadzących działalność gospodarczą. W
przypadku pracowników miarą podstawy zasiłku chorobowego jest przychód z
zatrudnienia, czyli wynagrodzenie jako ekwiwalent za pracę na rzecz pracodawcy.
Wówczas wysokość składki określa ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych w
odpowiedniej proporcji do przychodu. W odniesieniu do ubezpieczonych
prowadzących osobiście swoją działalność gospodarczą nie ma definicji składki
zawyżonej, jednak ustalanie takiej miary nie jest wykluczone w indywidualnych
sprawach przez organ rentowy. Uprawniona jest wówczas ocena, że podstawę
wymiaru składki przedsiębiorcy należy ustalać według wartości usług lub dóbr, które
przedsiębiorca sprzedaje konsumentom na dostępnym rynku. Przychód ze
sprzedaży usług lub dóbr to obiektywna wartość (mierzalna) i dlatego może być
II USKP 156/23
19
odpowiednia dla ustalenia podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie chorobowe
w sytuacji stwierdzenia nadużycia przepisów (pkt 6).
Tak samo syntetycznie można by przywołać tę część uchwały z 29 listopada
2023 r., III UZP 3/23, która wyjaśnia legitymację ZUS do weryfikacji tytułu i podstawy
wymiaru składek, a to wobec zarzutu skarżącej o niezgodności działania pozwanego
z art. 7 ustaw zasadniczej, który już na wstępie jest wątpliwy, jako że ZUS jest
samodzielną osobą prawną, a nie organem Państwa.
Jeśliby zaś chodziłoby o podstawy takiej weryfikacji, to na pierwszym miejscu
należałoby wskazać podmiotowość ZUS jako wykonawcy ubezpieczeń społecznych
z następujących przyczyn:
1. ZUS jest wierzycielem i dłużnikiem w stosunkach ubezpieczenia
społecznego, co oznacza, że jest podmiotem w zobowiązaniu powstającym z mocy
ustawy lub decyzji. Prawo do kontroli wynika z zadań przypisanych ZUS przez
ustawodawcę. ZUS ma osobowość prawną (art. 66 ustawy systemowej) a organ
rentowy ma zdolność sądową (art. 47711 § 1 k.p.c.). ZUS jest dłużnikiem
zobowiązanym materialnie w indywidualnym stosunku ubezpieczenia społecznego,
w przeciwnym razie nie byłoby dopuszczalne rozpoznawanie odwołania od decyzji
pozwanego jako sprawy cywilnej (art. 1 i 2 k.p.c.). Odwołania mogą prowadzić do
uwzględnienia żądań ubezpieczonych o realizację określonych świadczeń, które
podlegają egzekucji. Oznacza to, że nie można poprzestać na stwierdzeniu, iż ZUS
jest tylko wykonawcą ubezpieczeń społecznych. ZUS realizuje kompetencje
przyznane mu w ustawie, co obejmuje też indywidualne stosunki ubezpieczenia
społecznego. W ramach indywidualnego stosunku ubezpieczenia społecznego po
stronie organu rentowego powstaje zatem zobowiązanie do określonego
świadczenia, czyli dług. Wówczas uprawnienie organu rentowego do weryfikacji
podstawy wymiaru składek ubezpieczonego podejmującego pozarolniczą
działalność gospodarczą wynika nie tylko z samego zgłoszenia do ubezpieczenia
społecznego, ale także z obowiązku wypłaty świadczeń z ubezpieczeń społecznych
(art. 1 i 2 ustawy o systemowej), w tym m.in. zasiłku chorobowego, zasiłku
macierzyńskiego, dlatego realizację tego obowiązku może wyprzedzać weryfikacja
podstaw prawnych i faktycznych zgłoszonego tytułu ubezpieczenia, w tym podstawy
wymiaru składek przyczynowo i materialnie zależnej od przychodów z rozpoczynanej
II USKP 156/23
20
lub prowadzonej działalności gospodarczej. Tytuł ubezpieczenia i podstawa wymiaru
składek warunkują wysokość świadczenia z ubezpieczenia społecznego (…).
2. Uprawnienia ZUS w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych są
określane w sposób otwarty, a nie zamknięty (przykładowo: "Do zakresu działania
Zakładu należy między innymi" - art. 68 ust. 1, „Zakład wydaje decyzje w zakresie
indywidualnych spraw dotyczących w szczególności" - art. 83 ust. 1, "Kontrola może
obejmować w szczególności" - art. 86 ust. 2). Uprawnienia ZUS nie są zatem oparte
na zamkniętej egzemplifikacji, co prowadzi do stwierdzenia, że kontrola danej
sytuacji nie musi być ściśle określona w ustawie. ZUS wydaje decyzje, które
podlegają kontroli sądowej. Z drugiej strony prawo do kontroli nie jest bezwarunkowe,
gdyż musi mieć swoją przyczynę (kauzę). W aspekcie obecnej sprawy przywołać
wypada art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy systemowej (do zadań ZUS należy m.in.
"wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne"), jej art. 83 ust. 1
pkt 3 (ZUS wydaje decyzje m.in. w zakresie "ustalania wymiaru składek i ich poboru")
oraz art. 86 ust. 1 pkt 2 (do zakresu kontroli przeprowadzanej przez ZUS
wykonywania zadań i obowiązków płatników składek należy w szczególności
"prawidłowość i rzetelność obliczania, potrącania i opłacania składek"). Łączne,
literalne odczytanie tych przepisów, bez potrzeby odwoływania się do pozostałych
metod interpretacyjnych, pozwala na wywiedzenie z nich normy kompetencyjnej
ZUS-u do kontroli zadeklarowanej przez ubezpieczonego wysokości podstawy
wymiaru składki ubezpieczeniowej oraz jej weryfikacji i rozumowanie takie nie nosi
cech ani wykładni rozszerzającej, ani domniemywania ww. kompetencji.
3. Prawo do kontroli jest podstawowym elementem podmiotowości ZUS,
koniecznym do wypełniania powierzonych zadań i prawidłowej realizacji stosunków
ubezpieczenia społecznego. Legitymacja do kontroli wynika z przepisów ustawy o
systemie ubezpieczeń społecznych i z przepisów prawa materialnego dotyczących
działalności gospodarczej. Skoro działalność gospodarcza wynika z realizacji
zobowiązań prawa prywatnego, to otwiera to podstawy kontroli wynikające z tego
prawa. Może to być art. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności
gospodarczej, art. 3 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, art. 2a ustawy
systemowej i co najmniej pośrednio art. 58 k.c.
II USKP 156/23
21
4. Podmiotowość ZUS jest i powinna być kompletna. Skoro nie ma podstaw
do negowania uprawnienia ZUS do weryfikowania umów o dzieło, umów zlecenia,
umów o pracę i innych tytułów podlegania ubezpieczeniom społecznym, to nie
powinno być też wyłączone prawo do kwestionowania pozarolniczej działalności jako
tytułu podlegania ubezpieczeniom społecznym. Wszak na pozarolniczą działalność
w podstawowej formie (art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych), czyli pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów
ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, a wcześniej na podstawie ustawy
z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, składają się przede
wszystkim stosunki prawa prywatnego - cywilnego, gospodarczego, zatrudnienia
pracowniczego i inne, które same w sobie nie są dowolne, bowiem mają podstawę
w ustawie, a która też nie pozwala na dowolne zobowiązania (zob. choćby art. 3531
k.c.). Uprawnienie do określania wysokości podstawy wymiaru składek na
ubezpieczenie chorobowe, dozwolone w granicach 60%-250% przeciętnego
wynagrodzenia, może zmierzać do obejście prawa - art. 58 k.c.
5. Ponadto uprawnienie do kwestionowania samej tylko wysokości podstawy
wymiaru składek wynika z wykładni a rebours, a więc z prawa do zakwestionowania
sytuacji, w której ubezpieczeni manipulacyjnie zawyżają i zgłaszają nieuzasadnioną
podstawę wymiaru składek na dobrowolne ubezpieczenie chorobowe. Jest
oczywiste, że jedynym wyznacznikiem w określeniu wysokości podstawy wymiaru
nie może być dowolne uznanie ubezpieczonego, czyli w oderwaniu od stanu i
przychodów z działalności gospodarczej. Po prostu prawo do kontroli jest aktualne w
sytuacji intencjonalnego zawyżenia tej podstawy, właśnie z zamiarem uzyskania
świadczeń z ubezpieczeń społecznych w nieuzasadnionej wysokości, czyli w sytuacji
zasadnych wątpliwości co do instrumentalnego stosowania przepisów o
ubezpieczeniu społecznym. Wówczas w przypadku takiego zawyżenia otwiera się
uprawnienie organu rentowego (właśnie przeciwne do nieuprawnionego uznania
ubezpieczonego) do stosownego ustalenia odpowiedniej podstawy wymiaru składek
(skoro ubezpieczony niezasadnie zawyża, to organ uprawniony jest w tej części do
obniżenia podstawy składek). W prawie ubezpieczeń społecznych nie ma
oświadczeń abstrakcyjnych, są tylko kauzalne, dlatego znaczenie ma przyczyna
oświadczenia lub czynności prawnej. Przyczyna, podobnie jak związek przyczynowy,
II USKP 156/23
22
to sfera faktów, co w sprawie zawsze podlega badaniu i ocenie, a jest konieczne do
stosowania prawa materialnego.
Uchwała III UZP 3/23 inaczej określa zatem zasadę i nie jest w kolizji z
przepisami ujętymi w koniunkcji jako podstawa pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 18 ust. 8a ustawy systemowej, gdyż
zapis o treści „zadeklarowanie przez ubezpieczonego kwoty wyższej niż
obowiązująca go najniższa podstawa wymiaru składek oznacza rezygnację z
ustalenia podstawy wymiaru składek w kwocie najniższej i nie podlega korekcie przez
ubezpieczonego za miesiąc, w którym zadeklarował wyższą kwotę podstawy
wymiaru składek”, jest skierowany tylko do ubezpieczonego i nie pozwala mu na
korektę podstaw wymiaru składek do wysokości niższej niż zgłoszona, za miesiąc, w
którym zadeklarował wyższą podstawę wymiaru składek. Takie znaczenie i skutek
tej regulacji są jasne gramatycznie, co potwierdza też uzasadnienie projektu ustawy
z 20 lipca 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu obniżenia składek na
ubezpieczenia społeczne osób fizycznych wykonujących działalność gospodarczą
na mniejszą skalę, którą dodano ust. 8a. Jednoznacznie wskazuje, że dodanie ust.
8a w art. 18 ma na celu potwierdzenie utrwalonej praktyki orzeczniczej, zgodnie z
którą zadeklarowanie przez ubezpieczonego przedsiębiorcę kwoty wyższej niż
najniższa podstawa wymiaru nie podlega korekcie – „Opłacanie przez osobę
prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą, w okresie pierwszych 24
miesięcy kalendarzowych od dnia rozpoczęcia wykonywania tej działalności, składek
w wysokości zadeklarowanej, wyższej niż określona w art. 18a ustawy z 13
października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, nie daje podstaw do
żądania ich zwrotu w kwocie przewyższającej 30% minimalnego wynagrodzenia.
Dodać jeszcze należy, że dopuszczenie korygowania wstecz przez ubezpieczonych
zadeklarowanych wcześniej wyższych podstaw wymiaru oznaczałoby zupełną
dowolność w dokonywaniu korekt dokumentów związanych z ubezpieczeniami,
wbrew regulacji ustawowej. Doprowadziłoby to do nadużyć, zwłaszcza w zakresie
oceny ziszczenia się ryzyka ubezpieczeniowego, którym to nadużyciom te regulacje
powinny zapobiegać”.
Art. 18 ust. 8a nie ma zastosowania w tej sprawie ze względu na przedmiot
regulacji, a także dlatego, że określone w nim ograniczenie skierowane do
II USKP 156/23
23
ubezpieczonego obwiązuje dopiero od 1 stycznia 2019 r., zatem nie ma
zastosowania do okresu spornego w tej sprawie.
Uwzględnienia żądania skarżącej w wysokości wyższej niż 60% przeciętnego
wynagrodzenia nie uzasadniają także pozostałe przepisy ujęte w zarzucie skargi
kasacyjnej.
Z tej zasadniczej przyczyny, że art. 18a ust. 1 oraz art. 18a ust. 2 pkt 2 ustawy
samodzielnie ani w koniunkcji, nie składają się na podstawę prawną, która
uprawniałaby ubezpieczonego do zgłoszenia dowolnie wysokiej podstawy wymiaru
składek, a jeśli nawet, to nie jest wyłączona możliwość skontrolowania jej przez organ
rentowy w świetle wykładni wynikającej z uchwały III UZP 3/23.
Odnosi się to również do art. 2a ust. 2 pkt 2, ust. 3 ustawy, gdyż określa
zasadę ogólną, czyli równego traktowania ubezpieczonych w takiej samej lub
zbliżonej sytuacji faktycznej lub prawnej, a nie możliwość zgłaszania zawyżonej
wysokości podstawy składek, z intencją uzyskania wysokich świadczeń.
Zbyt ogólne jest dalsze wymienienie w zarzucie art. 18a i art. 20 ustawy, jako
że skarżąca nie konkretyzuje zarzutu w tym zakresie. Nie wystarcza samo hasłowe
odwołanie się do regulacji.
Inny efekt nie wynika też z ogólnego zarzutu naruszenia art. 68 ust. 1 pkt 1c i
art. 86 ust. 2 pkt 2 ustawy systemowej. Przeciwnie, może potwierdzać stanowisko
pozwanego organu, jako że pierwszy przepis stanowi, iż do zakresu działania
Zakładu należy między innymi wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia
społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz P., Fundusz S., Fundusz G., a drugi,
że kontrolę wykonywania zadań i obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych
przez płatników składek przeprowadzają inspektorzy kontroli Zakładu. Kontrola może
obejmować w szczególności prawidłowość i rzetelność obliczania, potrącania i
opłacania składek oraz innych składek i wpłat, do których pobierania zobowiązany
jest Zakład.
Prowadzi to do ostatnich przepisów wymienionych w zarzucie, czyli do art. 2
oraz art. 67 Konstytucji RP, które nie są zasadną podstawą zarzutu, gdyż ustawa
zasadnicza nie jest bezpośrednim źródłem prawa, które reguluje podstawę wymiaru
składek, jako że jest to domena ustawy zwykłej, co jednoznacznie wynika z treści
art. 67 Konstytucji (zakres i formy okres ustawa). Nie oznacza to, że przepisy ustawy
II USKP 156/23
24
zwykłej nie mogą być oceniane w aspekcie zgodności z ustawą zasadniczą.
Zapewne taka jest też intencja zarzutu podstawy kasacyjnej, który naruszenia
przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych upatruje w związku „w zw.”
z przepisami Konstytucji.
Taki zabieg nie przekłada się na zasadność zarzutu podstawy kasacyjnej,
gdyż jak wskazano nie wszystkie przepisy są adekwatne dla przedmiotu sprawy. Na
tym tle skarżąca nie zarzuca, iżby przepis ustawy zwykłej był niekonstytucyjny.
Podkreśla się to, gdyż skarżąca odwołuje się do szeregu wyroków Trybunału
Konstytucyjnego, które nie przekładają się na przepisy ustawy, stanowiące podstawę
prawną rozstrzygnięcia sporu w tej sprawie. Ponadto z orzecznictwa Trybunału
Konstytucyjnego nie wynika żaden konkretny minimalny zakres świadczeń, który
ustawodawca powinien zagwarantować obywatelom w ramach realizacji
konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego (por. Monika Florczak-
Wątor, O „minimum” wyznaczanym przez istotę prawa do zabezpieczenia
społecznego w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (w:) Państwo
demokratyczne prawne i socjalne, Tom 2, Księga Jubileuszowa dedykowana
Profesorowi Zbigniewowi Antoniemu Maciągowi z okazji 70 urodzin i 45-lecia
działalności naukowo-dydaktycznej. Studia Społeczne, polityczne i ekonomiczne, red.
nauk. M. Grzybowski, B. Naleziński, Kraków 2014, s. 385 i n.).
Powyższe nie jest obojętne w ocenie zarzutu skargi i żądania wyższej
podstawy wymiaru składek niż 60% przeciętnego wynagrodzenia.
W ocenie zarzutu skargi kasacyjnej nie bez znaczenia są ustalenia faktyczne,
dotyczące nie tylko działalności ale i woli skarżącej o nieuzasadnionym zawyżeniu
podstawy wymiaru składek, gdyż przy niewielkim przychodzie albo stracie na
działalności, zgłoszenie wysokiej podstawy składki nie było uprawnione, a wynikało
tylko z chęci uzyskania wysokich świadczeń z ubezpieczenia społecznego w okresie
niezdolności do pracy i zasiłku macierzyńskiego.
Jak zauważono skarżąca nie podważa ustaleń stanu faktycznego, który nie
pozwala na etapie postępowania kasacyjnego uwzględnić żądania wyższej podstawy
wymiaru składek niż 60% przeciętnego wynagrodzenia. Znaczenie ma ustalenie
Sądu powszechnego o nieznacznym zakresie działalności, z niskimi dochodami i
II USKP 156/23
25
również stratą, co nie uzasadnia aprobaty dla zgłoszonych wyższych kwot podstaw
wymiaru składek, które były nieproporcjonalne i dlatego zawyżone.
III. Zarzut drugi skargi kasacyjnej jest bezprzedmiotowy i dlatego nie jest
zasadny. Z tej podstawowej przyczyny, iż przedmiot sprawy sądowej wyznacza
przedmiot decyzji, którym nie były składki, a tylko podstawa wymiaru składek, czyli
nie zobowiązanie, którego elementem jest wierzytelność lub dług składkowy, a tylko
podstawa wymiaru składek, która należy do sfery faktycznej stosunku prawnego,
dlatego ustalenie w tym zakresie nie podlega przedawnieniu. Tak samo jak
przedawnieniu nie podlega ustalenie tytułu podlegania ubezpieczeniom społecznym
(np. zatrudnienia) albo podstawy wymiaru składek dla ustalenia podstawy wymiaru
emerytury (art. 18 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 15 ustawy o
emeryturach i rentach z FUS). Decyzja pozwanego nie obejmowała zatem „okresu
przedawnionego”. Przedmiotem decyzji nie były składki, które ulegają przedawnieniu
- art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Tracą zatem na
znaczeniu również dalsze powołane przepisy – art. 24 ust. 5g i 6g oraz art. 38 ust. 1
tej ustawy, a także art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 32 i art. 64
ust. 2 Konstytucji.
Kierując się powyższymi motywami orzeczono jak w sentencji (art. 39816 k.p.c.,
art. 39814 k.p.c.).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 100 k.p.c. w zw. z
art. 39821 k.p.c., znosząc je wzajemnie między stronami, ze względu na wynik sprawy
zakończonej w postępowaniu kasacyjnym.
[SOP]
M.D.
