II USKP 117/24
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Sąd Najwyższy w składzie:
Dnia 8 kwietnia 2025 r.
SSN Renata Żywicka (przewodniczący)
SSN Robert Stefanicki
SSN Ewa Stryczyńska (sprawozdawca)
w sprawie z odwołania J. P.
przeciwko Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw
Wewnętrznych i Administracji w Warszawie
o wysokość emerytury policyjnej,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych w dniu 8 kwietnia 2025 r.,
skargi kasacyjnej odwołującego się od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie
z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt III AUa 334/20,
1. prostuje omyłkę pisarską w nazwisku odwołującego się w
komparycji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że dwukrotnie
wykreśla "P." i wpisuje "P";
2. oddala skargę kasacyjną.
Robert Stefanicki Renata Żywicka Ewa Stryczyńska
UZASADNIENIE
II USKP 117/24
2
Sąd Okręgowy w Warszawie, wyrokiem z 25 września 2019 r., zmienił decyzję
Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i
Administracji w Warszawie z 12 października 2018 r., i zaliczył J. P. do wysługi
emerytalnej okres służby od 15 września 1999 r. oraz zobowiązał Dyrektora Zakładu
Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w
Warszawie do ponownego ustalenia wysokości emerytury J. P. przy uwzględnieniu
wysługi emerytalnej od 12 września 2019 r. i oddalił odwołanie w pozostałym
zakresie.
Sąd Okręgowy ustalił, że J. P. (ur. […] 1961 r.) 6 kwietnia 2018 r. złożył
wniosek o przyznanie prawa do emerytury policyjnej. Od 10 marca 1994 r. do 9 marca
1997 r. pełnił on służbę przygotowawczą w Urzędzie Celnym w K. Następnie od 10
marca 1997 r. do 30 czerwca 2018 r. pełnił służbę stałą, a w okresach od 10 marca
1994 r. do 30 kwietnia 2002 r. pełnił służbę w Urzędzie Celnym w K., od 1 maja 2002
r. do 28 lutego 2017 r. w Izbie Celnej w Krakowie, zaś od 1 marca 2017 r. do 30
czerwca 2018 r. w Izbie Administracji Skarbowej w K.
Powód został mianowany do służby stałej w Urzędzie Celnym w K. 1 lipca
2000 r., na stanowisku inspektora celnego i nadano mu stopień służbowy starszego
dyspozytora celnego. Z zaświadczenia o przebiegu służby dla celów emerytalnych i
rentowych z 21 czerwca 2018 r., wystawionego przez Izbę Administracji Skarbowej
w K. wynika, że odwołujący się uzyskał akt mianowania do Służby Celnej 1 lipca 2000
r., zaś w służbie pozostawał do 30 czerwca 2018 r.
Zaskarżoną decyzją organ rentowy ustalił odwołującemu się prawo do
emerytury policyjnej od 1 lipca 2018 r., to jest od daty zwolnienia ze służby oraz jej
wysokość na podstawie zaświadczeń - ustalając, że odwołujący się legitymuje się na
30 czerwca 2018 r. wysługą emerytalną na poziomie 47,98% przy uwzględnieniu
ogółem 18 lat wysługi w okresie od 1 lipca 2000 r. do 28 lutego 2017 r. w Służbie
Celno-Skarbowej oraz od 1 marca 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. w Służbie Celnej
oraz przy uznaniu, że okres wykonywania zadań policyjnych wyniósł 8 lat, 8 miesięcy
i 22 dni.
Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA w Warszawie kolejną
decyzją z 6 listopada 2018 r. ustalił powodowi ponownie wysokość emerytury.
II USKP 117/24
3
Przechodząc do rozważań prawnych Sąd Okręgowy zacytował art. 2 i art. 12
ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji,
Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu
Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego,
Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej
Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U.
z 2024 r., poz. 1121 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji,
zwanej „ustawą zaopatrzeniową”), wskazując, że emerytura policyjna przysługuje
funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia posiada 15 lat
służby z wyjątkiem funkcjonariusza, który ma ustalone prawo do emerytury
określonej w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
obliczonej z uwzględnieniem okresów służby i okresów z nią równorzędnych.
W przypadku funkcjonariuszy Służby Celnej lub funkcjonariuszy Służby Celno-
Skarbowej dodatkowo wymagane jest ukończenie 55 lat życia i posiadanie
stażu służby co najmniej 5 lat przy wykonywaniu zadań określonych odpowiednio w
art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1
pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (pkt 1) lub służby w Służbie
Celno- Skarbowej (pkt 2). Funkcjonariusz Służby Celnej lub funkcjonariusz Służby
Celno-Skarbowej, który w dniu zwolnienia ze służby, przekształcenia albo
wygaśnięcia stosunku służbowego osiągnął staż służby 15 lat, w tym co najmniej 5
lat, o których mowa w ust. 2, ale nie osiągnął wieku 55 lat życia, nabywa prawo do
emerytury w dniu osiągnięcia tego wieku, niezależnie od przyczyny zwolnienia ze
służby, wygaśnięcia czy przekształcenia stosunku służbowego (ust. 3).
W myśl zapisów ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej powołana została
do życia nowa formacja mundurowa pod nazwa Służby Celnej (art. 1, art. 91, art. 92
ww. ustawy). Pracownicy administracji celnej, spełniający przesłanki określone w tej
ustawie otrzymali propozycję służby w tej nowo powołanej formacji. Propozycję
pełnienia służby organ winien przedłożyć w terminie 9 miesięcy od dnia wejście w
życie ww. ustawy. Sąd Okręgowy podniósł, że z art. 92 ustawy o Służbie Celnej
wynika, że w wypadku przyjęcia propozycji pełnienia służby na stanowisku
funkcjonariusza celnego, dotychczasowy stosunek pracy przekształcał się w
stosunek służby z dniem mianowania. Wobec braku odmiennych uregulowań w
II USKP 117/24
4
ustawie zaopatrzeniowej, organ emerytalny ustalając okres służby musiał kierować
się brzmieniem przepisów ustawy pragmatycznie.
Sąd Okręgowy zważył, że poprzednie regulacje dotyczące administracji
celnej, tj. ustawa Kodeks celny z 9 stycznia 1997 r., ustawa prawo celne z 19 marca
2004 r., ustawa z 29 sierpnia 1997 r., ustawa ordynacja podatkowa z 19 grudnia
1980 r. o zobowiązaniach podatkowych, nie przewidywały wymogu mianowania na
stanowisko pracownika administracji celnej. Jednocześnie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia
11 maja 2017 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej, stanowi, że funkcjonariuszowi
Służby Celnej i funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej okresy, o których mowa
w art. 150 ust. 8 ustawy o KAS, w art. 22b ust. 8 i art. 94 ust. 2 ustawy z 25 lipca
1999 r. o Służbie Celnej oraz art. 99 ust 8 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie
Celnej nie są traktowane jako okresy służby, ani okresy równorzędne ze służbą w
rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Sądu Okręgowego oznacza to, że
okresy zatrudnienia odwołującego się w administracji celnej, czyli okresy pracy przed
wejściem w życie ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej i przed otrzymaniem
aktu mianowania na podstawie przepisów tej ustawy, nie są traktowane jako okresy
służby, ani okresy równorzędne ze służbą w rozumieniu ustawy z zaopatrzeniowej.
Sąd Okręgowy podniósł, że powołane przepisy zakazują uwzględniania w
zaświadczeniu o przebiegu służby dla celów emerytalnych i rentowych, okresów
pracy w administracji celnej, a więc przed aktem mianowania, udzielonym w oparciu
o art. 92 ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (dla odwołującego się 1 czerwca
2000 r.). Jak wynika z pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z 31 lipca
2018 r., anulował on zaświadczenie o przebiegu służby dla celów emerytalnych i
rentowych z 4 czerwca 2018 r.
Sąd Okręgowy zauważył również, że art. 12 ust 2 ustawy zaopatrzeniowej
posługuje się pojęciem „posiadania w stażu służby”, co najmniej 5 lat przy
wykonywaniu zadań określonych w tym przepisie bądź służby w Służbie Celno-
Skarbowej. W związku z tym przez staż służby należy rozumieć okres, w którym
funkcjonariusz pełnił służbę w ramach administracyjno-prawnego stosunku służby tj.
na podstawie mianowania. Staż służby należy zatem obliczać od dnia mianowania
funkcjonariusza do służby, najwcześniej na podstawie art. 92 ustawy z 24 lipca
1999 r. o Służbie Celnej. W związku z powyższym Sąd uznał, że nie ma podstaw do
II USKP 117/24
5
zaliczenia odwołującemu się okresu pracy w administracji celnej to jest okresu służby
przypadającego przed 1 czerwca 2000 r., choć odwołujący się podnosi, że już 1
lutego 1993 r. otrzymał akt mianowania od dyrektora Urzędy Celnego w Krakowie, a
służbę w administracji celnej podjął jeszcze w 1990 r., co potwierdzać miało
zaświadczenie o przebiegu służby, wystawione odwołującemu się dla celów
emerytalnych i rentowych z 4 czerwca 2018 r.
Sąd Okręgowy wskazał, że zasady ustalania prawa do zaopatrzenia
emerytalnego dla tej grupy funkcjonariuszy uregulowane zostały w art. 15d ustawy
zaopatrzeniowej. Wynika z niego, że emerytura dla funkcjonariuszy, o których mowa
w art. 12 ust. 2-3 ustawy zaopatrzeniowej, którzy zostali mianowani do Służby Celnej
po 14 września 1999 r. wynosi 40% podstawy jej wymiaru za 15 lat służby i wzrasta
na zasadach określonych w art. 15a tej ustawy. Przepisu tego nie stosuje się do
funkcjonariusza Służby Celnej lub Służby Celno-skarbowej, jeżeli przed 2 stycznia
1999 r. pełnił służbę w Policji, Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biurze
Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej lub Służbie Więziennej, pełnił
zawodową służbę wojskową, pełnił służbę lub był zatrudniony w jednostkach, o
których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1-1c lub 3-4 ustawy zaopatrzeniowej.
Sąd pierwszej instancji uznał, że powyższe reguły ustalania świadczeń
dotyczą również funkcjonariuszy Służby Celnej, których stosunek pracy został
przekształcony w stosunek służbowy na podstawie art. 22b ustawy z 24 lipca 1999 r.
o Służbie Celnej lub art. 99 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (art. 15d
ust.3 ustawy zaopatrzeniowej).
Zdaniem Sądu Okręgowego, ustawodawca konsekwentnie wskazał w tym
przepisie, że okres pracy w administracji celnej, przed aktem mianowania w oparciu
o art. 92 ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, nie wlicza się do okresu służby,
od którego zależy przyznanie uprawnienia do emerytury policyjnej na podstawie
art. 12 ust. 2 i ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej. Wyżej wymienione regulacje stanowiły
dwa odrębne tytuły do ubezpieczeń emerytalnego i rentowych.
Jako funkcjonariusz służby celnej odwołujący się podlegał ubezpieczeniu
chorobowemu, jak pracownik, a to stosownie do art. 11 w związku z art. 6 ust. 1
pkt 18 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Funkcjonariusz służby celnej,
odmiennie jak pracownik (osoba pozostająca w stosunku pracy) nie podlegał też
II USKP 117/24
6
ubezpieczeniu wypadkowemu (art. 12 ust. 2 ustawy systemowej). Art. 92 ustawy z
24 lipca 1999 r. o służbie celnej stanowi wprost, że w wypadku przyjęcia propozycji
pełnienia służby na stanowisku funkcjonariusza celnego, dotychczasowy stosunek
pracy przekształca się w stosunek służby z dniem mianowania.
Przepis art. 15a ustawy zaopatrzeniowej przesądza z kolei, że emerytura
funkcjonariuszy Służby Celnej i Celno-Skarbowej wzrasta o 2,6% podstawy wymiaru
za każdy dalszy rok służby. Z regulacji tej wynika więc, że wszystkie okresy
ubezpieczenia (składkowe i nieskładkowe) wypracowane przed dniem mianowania
do Służby Celnej tj. przed 1 czerwca 2000 r. nie podlegają zaliczeniu do wysługi
emerytalnej i nie mogą zostać uwzględnione przy ustalaniu czy samego prawa do
emerytury policyjnej, czy do wysokości świadczenia.
W ocenie Sądu Okręgowego w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, w której
zmiana stanu prawnego pozwala na zaliczenie odwołującemu się do celów
emerytalnych dłuższego okresu służby niż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a co
przełoży się korzystnie na wysokość przysługującemu mu świadczenia. Sąd
Okręgowy mając zatem na uwadze zasady ekonomiki procesowej uznał, że jest
uprawniony do weryfikacji zaskarżonej decyzji, pomimo, że w chwili jej wydania była
zgodna z ówcześnie obowiązującym prawem. Brak takiego działania ze strony Sądu
powodowałby po stronie odwołującej się konieczność złożenia ponownego wniosku
o przeliczenie wysokości emerytury z uwagi na udokumentowany staż służby.
W toku rozpoznawania przez Sąd Okręgowy odwołania, ustawą z 19 lipca
2019 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu
Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego,
Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej
Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, w
ustawie zaopatrzeniowej dokonano zmiany, między innymi w art. 13 w ust. 1, w ten
sposób, że po pkt 1c dodano pkt 1d w brzmieniu: „1d) okresy zatrudnienia
funkcjonariuszy od 15 września 1999 r. do dnia przekształcenia stosunku pracy w
stosunek służby w przypadku, gdy osoba, która wykonywała zadania przypisane dla
Służby Celnej, otrzymała akt mianowania skutkujący tym przekształceniem”. Przepis
II USKP 117/24
7
ten w nowym brzmieniu pozwolił na zaliczenie odwołującemu się do jego wysługi
emerytalnej okresu służby od 15 września 1999 r.
Wobec powyższego Sąd Okręgowy zmienił zaskarżoną decyzję w części w
ten sposób, że zaliczył powodowi do wysługi emerytalnej okres służby od 15
września 1999 r. oraz zobowiązał Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego
Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie do ponownego
ustalenia wysokości emerytury powoda, przy uwzględnieniu wysługi emerytalnej od
tej daty.
Sąd Okręgowy jednocześnie uznał, że przeliczenie emerytury możliwe jest od
12 września 2019 r., to jest od dnia wejścia w życie ustawy zaopatrzeniowej w
znowelizowanym brzmieniu. W art. 26 ustawy zmieniającej wskazano bowiem, że
wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z mocą od 1 lipca 2019 r.
Skoro ustawę opublikowano 28 sierpnia 2019 r., to 14 dniowy termin wejścia jej w
życie przypadał na 12 września 2019 r. Z tą datą możliwe stało się zaliczenie
odwołującemu się wysługi emerytalnej przypadającej na okres od 15 września
1999 r. Natomiast w pozostałym zakresie odwołanie w ocenie Sądu Okręgowego
było bezzasadne, tj. w przedmiocie zaliczenia odwołującemu się do tzw. wysługi
emerytalnej okresu poprzedzającego 14 września 1999 r. Odwołujący się wnosił o
zaliczenie do wysługi emerytalnej okresu już od 10 marca 1994 r. Do takiego
zaliczenia Sąd stwierdził brak podstaw prawnych. To ustawa zaopatrzeniowa
reguluje, jakie okresy służby, czy stosunku pracy, czy inne okresy, mogą być
uwzględnione przy ustalaniu prawa i wysokości emerytury policyjnej, a nie ustawy
regulujące uprawnienia związane z wykonywaniem służby w określonej formacji,
dlatego też przepisy o Służbie Celnej, czy ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej
nie mogą przesądzać o tym, jakie okresy zatrudnienia w oparciu o stosunek pracy w
administracji celnej mogą być traktowane jako pełnienie służby w rozumieniu ustawy
zaopatrzeniowej. Z tej przyczyny Sąd Okręgowy uznał, że nie może podzielić
argumentacji przywoływanej przez pełnomocnika odwołującego się w piśmie z 2 lipca
2019 r.
Na skutek apelacji powoda Sąd Apelacyjny w Warszawie, wyrokiem z 13
grudnia 2022 r., oddalił jego apelację.
II USKP 117/24
8
Sąd Apelacyjny podniósł, że podzielił ustalenia faktyczne Sądu pierwszej
instancji, przyjmując je za własne, gdyż podstawa faktyczna zaskarżonego
orzeczenia nie została w apelacji zakwestionowana.
Sąd drugiej instancji podniósł, że w wyniku wejścia w życie 1 stycznia 2018 r.,
ustawy z 11 maja 2017 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej, zabezpieczeniem
emerytalnym przysługującym funkcjonariuszom wymienionym w art. 1 ust. 1 tej
ustawy objęto również funkcjonariuszy Służby Celnej, którzy zostali mianowani do tej
Służby po 14 września 1999 r. lub których stosunek pracy został przekształcony w
stosunek służbowy na podstawie art. 22b ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej
(Dz.U. z 2004 r., poz. 1641, ze zm.) lub art. 99 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie
Celnej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1799 i 1948) (art. 1 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej).
Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy zmieniającej, funkcjonariuszom Służby Celnej lub
funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej, którzy zostali zwolnieni ze służby albo
których stosunek służbowy został przekształcony albo wygasł w okresie od 3 marca
2015 r. do dnia wejścia w życie ustawy, przysługiwało prawo do emerytury policyjnej
na zasadach określonych w art. 15d lub art. 15e ustawy zmienianej w art. 1 w
przypadku, gdy funkcjonariusz Służby Celnej lub funkcjonariusz Krajowej
Administracji Skarbowej, we wskazanym wyżej okresie, spełniał przesłanki do
nabycia prawa do emerytury określone w art. 12 ustawy zmienianej w art. 1, w
brzmieniu nadanym tą ustawą. W myśl art. 12 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w
brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez organ rentowy zaskarżonej decyzji,
emerytura policyjna przysługiwała funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który w
dniu zwolnienia posiadał 15 lat służby w formacjach w ustawie wymienionych z
wyjątkiem funkcjonariusza, który miał ustalone prawo do emerytury określonej w
ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, obliczonej
z uwzględnieniem okresów służby i okresów z nią równorzędnych. Art. 15d ustawy
zaopatrzeniowej, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez organ rentowy
zaskarżonej decyzji stanowił zaś, że emerytura dla funkcjonariuszy, o których mowa
w art. 12 ust. 2-3, którzy zostali mianowani do Służby Celnej po 14 września 1999 r.
wynosi 40% podstawy jej wymiaru za 15 lat służby i wzrasta na zasadach
określonych w art. 15a. Zgodnie natomiast z art. 92 ustawy o Służbie Celnej z 24
lipca 1999 r., która weszła w życie 15 września 1999 r. w wypadku przyjęcia
II USKP 117/24
9
propozycji pełnienia służby na stanowisku funkcjonariusza celnego, dotychczasowy
stosunek pracy przekształcał się w stosunek służby z dniem mianowania.
W myśl art. 22 ust. 2 ustawy zmieniającej, funkcjonariuszowi Służby Celnej i
funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej okresy, o których mowa w art. 150 ust. 8
ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947,
ze zm.), w art. 22b ust. 8 i art. 94 ust. 2 ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej
(Dz.U. z 2004 r., poz. 1641, ze zm.) oraz w art. 99 ust. 8 ustawy z 27 sierpnia 2009 r.
o Służbie Celnej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1799 i 1948) nie były traktowane jako okresy
służby, ani okresy równorzędne ze służbą w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego, Sąd Okręgowy trafnie powołał przepisy ustawy
zaopatrzeniowej przyjmując, że zasady ustalania prawa do zaopatrzenia
emerytalnego dla tej grupy funkcjonariuszy uregulowane zostały w art. 15d tej
ustawy. Sąd ten również trafnie powołał i zinterpretował przepisy ustawy z 24 lipca
1999 r. o Służbie Celnej, a także art. 22 ust. 2 ustawy z 11 maja 2007 r. o zmianie
ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym funkcjonariuszowi Służby Celnej i
funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej okresy, o których mowa w art. 150 ust. 8
ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, w art. 22b ust. 8 i art. 94 ust. 2 ustawy z
25 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz art. 99 ust 8 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o
Służbie Celnej, nie są traktowane jako okresy służby, ani okresy równorzędne ze
służbą w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej. Oznacza to, że w dacie wydania
zaskarżonej decyzji - 12 października 2018 r., okresy zatrudnienia odwołującego się
w administracji celnej, czyli okresy pracy przed wejściem w życie ustawy z 24 lipca
1999 r. o Służbie Celnej i przed otrzymaniem aktu mianowania, na podstawie
przepisów tej ustawy, nie były traktowane jako okresy służby, ani okresy
równorzędne ze służbą w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej. Nie było zatem
możliwe uwzględnienie w zaświadczeniu o przebiegu służby dla celów emerytalnych
okresów pracy odwołującego się w administracji celnej przed aktem mianowania,
udzielonym na podstawie art. 92 ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (dla
odwołującego się przed 1 lipca 2000 r.).
W świetle powyższego, mając na uwadze stan prawny obowiązujący w dacie
wydania zaskarżonej decyzji, Sąd odwoławczy uznał za nietrafny zarzut apelacji
naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 22 ust. 2 ustawy z 11 maja 2017 r. o
II USKP 117/24
10
zmianie ustawy zaopatrzeniowej. Sąd Apelacyjny nie dostrzegając błędów w
argumentacji prawnej przedstawionej przez Sąd Okręgowy, podzielił ją w całości i
przyjął za własną.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego przepis art. 22 ust. 2 ustawy z 11 maja 2017 r. o
zmianie ustawy zaopatrzeniowej znajdował zastosowanie do odwołującego się,
którego okres zatrudnienia w administracji celnej przed mianowaniem na stanowisko
w Służbie Celnej, został wymienionym przepisem wprost wyłączony i nie mógł być
tym samym traktowany jako okres służby albo okres równorzędny ze służbą w
rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej. Wynikające z odrębnych przepisów, wliczenie
spornego okresu do okresu pełnienia służby w Służbie Celnej (art. 222 ust. 1 i art. 231
ust. 2 ustawy o Służbie Celnej z 27 sierpnia 2009 r.), lub Służbie Celno-Skarbowej
(art. 171 ust. 1 i 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. - przepisy wprowadzające ustawę o
Krajowej Administracji Skarbowej), nie ma wpływu na wyraźne wyłączenie
przewidziane w art. 22 ust. 2 ww. ustawy.
Za nieskuteczny Sąd Apelacyjny uznał także zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 w
zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 22 ust. 2
ustawy z 11 maja 2017 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej polegający, zdaniem
apelującego, na braku dokonania tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności tego
przepisu i w efekcie braku stwierdzenia, że jest on niezgodny z art. 2 oraz art. 7
Konstytucji RP, a także art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez naruszenie zasady
równości (w innych służbach np. Państwowej Straży Pożarnej zaliczano poprzednie
okresy pracy w całości) i brak odmowy jego zastosowania w sytuacji oczywistej
niekonstytucyjności tego przepisu. Zgodnie z art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji
RP każdy sąd powszechny ma kompetencje do wydania merytorycznego
rozstrzygnięcia na podstawie Ustawy Zasadniczej, bez kierowania pytań prawnych
do Trybunału Konstytucyjnego. Jednak może to mieć miejsce wyłącznie wówczas,
gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności danego
przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ta ma charakter oczywisty.
Sąd drugiej instancji podkreślił, że z uwagi na bezpieczeństwo obrotu
prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi
są orzeczenia sądowe, odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić
II USKP 117/24
11
wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do
oczywistej niezgodności przepisu z Konstytucją RP.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego na gruncie niniejszej sprawy taka sytuacja nie
miała miejsca. Nie można mówić o naruszeniu gwarantowanej konstytucyjnie zasady
równości (art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), porównując sytuację
odwołującego się, będącego funkcjonariuszem Służby Celnej, do sytuacji
funkcjonariuszy innych służb mundurowych. Podobnie nie narusza wskazanej
zasady, jak również zasady ochrony praw nabytych, zastosowanie wobec
odwołującego się art. 22 ust. 2 ustawy z 11 maja 2017 r. zmieniającej ustawę
zaopatrzeniową. Sąd drugiej instancji przypomniał, że objęcie ustawą
zaopatrzeniową funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (art. 1 ust. 1) i
funkcjonariuszy Służby Celnej (art. 1 ust. 2), miało związek ze zmianami
organizacyjnymi tego pionu administracji państwowej. Służba Celna utworzona
została ustawą z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, a funkcjonariusze tej Służby zostali
objęci obowiązkiem ubezpieczenia społecznego (pkt 18a dodany w art. 6 ust. 1
ustawy systemowej) - tak jak funkcjonariusze pozostałych służb mundurowych (art. 6
ust. 1 pkt 13-18 ustawy systemowej). Z dniem 1 października 2003 r. funkcjonariusze
służb mundurowych działających przed 1 stycznia 1999 r. powrócili do systemu
zaopatrzenia społecznego (punkty 13-18 art. 6 ust. 1 zostały skreślone), z wyjątkiem
funkcjonariuszy Służby Celnej, którzy w tym systemie wcześniej nie byli
uwzględnieni. Z kolei Służba Celno-Skarbowa utworzona została ustawą z 16 lipca
2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, która wyodrębniła Służbę Celno-
Skarbową jako jednolitą umundurowaną formację. Funkcjonariusze tej służby objęci
zostali systemem zaopatrzenia społecznego od dnia wejścia w życie ustawy (1 marca
2017 r.), zaś Służba Celna została z tym dniem zlikwidowana oraz uchylono pkt 18a
art. 6 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nie ma zatem podstaw do
podzielenia zarzutu, że zastosowanie art. 22 ust. 2 ustawy z 11 maja 2017 r.
zmieniającej ustawę zaopatrzeniową, wyłączającego możliwość traktowania
wymienionych w nim okresów jako okresów służby oraz równorzędnych ze służbą na
potrzeby ustawy zaopatrzeniowej, „anuluje” zasady zapisane w dwóch innych ww.
ustawach oraz narusza prawa nabyte odwołującego się. Przed wejściem w życie
kwestionowanego przez odwołującego się przepisu, okresy w nim wymienione nie
II USKP 117/24
12
były bowiem także wliczane do okresu służby ani okresu równorzędnego ze służbą
w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej. W świetle powyższego Sąd Apelacyjny nie
podzielił twierdzeń apelacji o oczywistej niezgodności z Konstytucją RP wskazanych
w niej przepisów, uzasadniającej zastosowanie tzw. rozproszonej kontroli
konstytucyjnej.
W ocenie Sądu Apelacyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w
dacie wydania zaskarżonego orzeczenia istniały podstawy do zaliczenia
odwołującemu się okresu służby już od 15 września 1999 r. W dniu 12 września
2019 r. weszła bowiem w życie ustawa z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy
zaopatrzeniowej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1635 z 28 sierpnia 2019 r.). Zgodnie z art. 1
pkt 3 tej ustawy, w ustawie zaopatrzeniowej wprowadzono zmiany polegające na
tym, że w art. 13 w ust. 1 po pkt 1c dodano pkt 1d w brzmieniu: „1 d) okresy
zatrudnienia funkcjonariuszy od dnia 15 września 1999 r. do dnia przekształcenia
stosunku pracy w stosunek służby w przypadku, gdy osoba, która wykonywała
zadania przypisane dla Służby Celnej, otrzymała akt mianowania skutkujący tym
przekształceniem”. Oznacza to, że w wyniku nowelizacji wprowadzono nakaz
dotyczący kwalifikacji okresu zatrudnienia funkcjonariuszy od 15 września 1999 r. do
dnia przekształcenia stosunku pracy w stosunek służbowy, jako okres równorzędny
ze służbą w przypadku, gdy osoba która wykonywała zadania przypisane Służbie
Celnej, otrzymała akt mianowania skutkujący tym przekształceniem.
W ocenie Sądu drugiej instancji powyższa zmiana faktycznie wpłynęła na
możliwość zaliczenia odwołującemu się okresu zatrudnienia w Służbie Celnej od 15
września 1999 r., a nie od dnia mianowania, tj. od 1 lipca 2000 r. W tym aspekcie
Sąd Apelacyjny podkreślił, że opisana nowelizacja zmierzała do ujednolicenia zasad
emerytalnych we wszystkich grupach służb mundurowych, a więc także
funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, zarówno w zakresie warunków nabycia
praw emerytalnych, jak i w zakresie ustalania podstawy wymiaru emerytury. Dodanie
nowego przepisu do art. 13 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, dotyczącego
wprowadzenia jako okresów równorzędnych ze służbą, okresów zatrudnienia w
Służbie Celnej od 15 września 1999 r., tj. wejścia w życie ustawy z 24 lipca 1999 r. o
Służbie Celnej do dnia przekształcenia stosunku pracy w stosunek służby na
podstawie aktu mianowania, miało na celu ostateczne rozwiązanie wątpliwości
II USKP 117/24
13
prawnych w zakresie możliwości zaliczania powyższego okresu do wysługi
emerytalnej, tym samym wyeliminowanie negatywnych skutków wynikających z
różnic w dacie mianowania w okresie przejściowym wobec poszczególnych
funkcjonariuszy i zaliczanie tych okresów do wysługi emerytalnej.
Sąd Apelacyjny podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana 12
października 2018 r., tj. przed dniem wejścia w życie opisywanej wyżej nowelizacji.
Jednak, na gruncie niniejszej sprawy należało wziąć pod uwagę art. 316 § 1 k.p.c.,
zgodnie z którym po zamknięciu rozprawy sąd wydaje wyrok, biorąc za podstawę
stan rzeczy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. W dniu wydania zaskarżonego
wyroku przez Sąd pierwszej instancji obowiązywał już art. 13 ust. 1 pkt 1d ustawy
zaopatrzeniowej, w myśl którego jako równorzędne ze służbą w formacjach w tym
przepisie wymienionych, w tym Służbie Celnej i Służbie Celno-Skarbowej, traktuje
się okresy zatrudnienia funkcjonariuszy od 15 września 1999 r. do dnia
przekształcenia stosunku pracy w stosunek służby w przypadku, gdy osoba, która
wykonywała zadania przypisane Służbie Celnej, otrzymała akt mianowania
skutkujący tym przekształceniem. Uwzględnienie tego przepisu przy rozpoznaniu
odwołania nie wykraczało, w ocenie Sądu Apelacyjnego, poza przedmiot
zaskarżonej decyzji.
Od wyroku Sądu Apelacyjnego skargę kasacyjną wniósł powód J.P. Skarżący
zaskarżył wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i orzeczenie przez Sąd
Najwyższy, co do meritum sprawy przez zmianę wyroku w zaskarżonej części i
uznanie, że okresy powoda w administracji celnej są okresami służby, ewentualnie
okresami równorzędnymi do okresów służby.
W podstawach skargi kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie przepisów
prawa materialnego tj. art. 22 ust. 2 ustawy z 11 maja 2017 r. o zmianie ustawy o
zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby
Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej.
Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich
rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 1321) w zw. z art. 222
ust. 1 i art. 231 ust 2 ustawy o Służbie Celnej z 27 sierpnia 2009 roku (Dz.U. z 2016 r.,
poz. 1799. 1948) oraz art. 171 ust. 1 i 2 pkt. 2 lit f ustawy z 16 listopada 2016 r.
II USKP 117/24
14
przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z
2017 r., poz. 2354) przez zastosowanie w/w przepisu (art. 22 ust. 2) i w efekcie
niezaliczenie skarżącemu okresu pracy w administracji celnej przed 15 września
1999 r. na poczet służby w sytuacji, gdy art. 22 ust. 2 ustawy z nowelizującej 11 maja
2017 nie wyłączył stosowania pozostałych ww. przepisów (nie „anulował ich”) i tym
samym powinny one mieć zastosowanie, a stanowią one o powinności zaliczenia
powodowi okresów pracy w administracji celnej (od 10 marca 1994 r. do 14 września
1999 r.) na poczet okresu służby (co powinno mieć przełożenie bezpośrednie na
wysokość świadczenia emerytalnego).
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna strony powodowej wobec braku uzasadnionych podstaw
podlegała oddaleniu.
W rozpoznawanej sprawie, Sąd Apelacyjny podzielając trafność
rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji uznał, że należy zaliczyć powodowi do
wysługi emerytalnej jedynie okresy służby od 15 września 1999 r. Skarżący
natomiast domaga się zaliczenia mu do wysługi emerytalnej okresu zatrudnienia
począwszy od 10 marca 1994 r., czyli sprzed daty mianowania.
W ocenie Sądu Najwyższego nie jest uzasadniony podnoszony w ramach
podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia art. 22 ust. 2 ustawy z 11 maja 2017 r. o
zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu
Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego,
Straży Granicznej. Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby
Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 1321,
dalej zwanej „ustawą nowelizującą ustawę zaopatrzeniową”) przez jego niewłaściwe
zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Wstępnie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z 18 lutego
1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,
Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego,
Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu,
II USKP 117/24
15
Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r.,
poz. 132 ze zm., zwanej dalej „ustawą zaopatrzeniową”) emerytura policyjna
przysługuje funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia
posiada 15 lat służby w formacjach wymienionych w tym przepisie (w tym także w
Służbie Celnej, czy Służbie Celno-Skarbowej) z wyjątkiem funkcjonariusza, który ma
ustalone prawo do emerytury określonej w ustawie o emeryturach i rentach z
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, obliczonej z uwzględnieniem okresów służby i
okresów z nią równorzędnych. Zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu, w przypadku
funkcjonariuszy Służby Celnej lub funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej
dodatkowo wymagane jest ukończenie 55 lat życia i legitymowanie się stażem służby
wynoszącym co najmniej 5 lat przy wykonywaniu zadań określonych odpowiednio w
art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2004 r. Nr 156
poz.1641 ze zm.) lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie
Celnej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1799 ze zm.) lub służby w Służbie Celno-Skarbowej.
Funkcjonariusz Służby Celnej lub funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej,
który w dniu zwolnienia ze służby, przekształcenia albo wygaśnięcia stosunku
służbowego osiągnął staż służby 15 lat, w tym co najmniej 5 lat ww. służby
kwalifikowanej, ale nie osiągnął wieku 55 lat życia, nabywa prawo do emerytury w
dniu osiągnięcia tego wieku, niezależnie od przyczyny zwolnienia ze służby,
wygaśnięcia czy przekształcenia stosunku służbowego. Zasady ustalania prawa do
zaopatrzenia emerytalnego dla tej grupy funkcjonariuszy uregulowane zostały w
art. 15d ustawy zaopatrzeniowej. Wynika z niego, że emerytura dla funkcjonariuszy,
o których mowa w art. 12 ust. 2-3 ustawy zaopatrzeniowej, którzy zostali mianowani
do Służby Celnej po dniu 14 września 1999 r. wynosi 40% podstawy jej wymiaru za
15 lat służby i wzrasta na zasadach określonych w art. 15a tej ustawy. Przepisu tego
nie stosuje się do funkcjonariuszy Służby Celnej lub Służby Celno-Skarbowej w
przypadkach wymienionych w art. 15d ust.2 ustawy zaopatrzeniowej.
Powyższe reguły ustalania świadczeń dotyczą funkcjonariuszy Służby Celnej,
których stosunek pracy został przekształcony w stosunek służbowy na podstawie
art. 22b ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub art. 99 ustawy z 27 sierpnia
2009 r. o Służbie Celnej (art. 15d ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej).
II USKP 117/24
16
Przypomnieć należy, że ustawą z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej utworzono
jednolitą umundurowaną Służbę Celną w celu zapewnienia zgodności z prawem
przywozu towarów na obszar celny Wspólnoty Europejskiej oraz wywozu towarów z
obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej, a także wykonywania obowiązków
określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku
akcyzowego, jako nową formację mundurową pod nazwa Służby Celnej (art. 1,
art. 91, art. 92 ww. ustawy). Pracownicy administracji celnej, spełniający przesłanki
określone w tej ustawie otrzymali propozycję służby w nowo powołanej formacji. Z
art. 92 ustawy o Służbie Celnej wynika, że w wypadku przyjęcia propozycji pełnienia
służby na stanowisku funkcjonariusza celnego, dotychczasowy stosunek pracy
przekształcał się w stosunek służby z dniem mianowania. Natomiast poprzednie
regulacje dotyczące administracji celnej (w tym m.in. ustawa kodeks celny z 9
stycznia 1997 r.), nie przewidywały wymogu mianowania na stanowisko pracownika
administracji celnej.
Wobec braku odmiennych uregulowań w ustawie zaopatrzeniowej, organ
emerytalny ustalając okres służby musi kierować się brzmieniem przepisów ww.
ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.
Jednocześnie art. 22 ust. 2 ustawy nowelizującej ustawę zaopatrzeniową
stanowi, że funkcjonariuszowi Służby Celnej i funkcjonariuszowi Służby Celno-
Skarbowej okresy, o których mowa w art. 150 ust. 8 ustawy z 16 listopada 2016 r. o
Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947 ze zm.), w art. 22b ust. 8 i art. 94
ust. 2 ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz w art. 99 ust. 8 ustawy z 27
sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej nie są traktowane jako okresy służby, ani okresy
równorzędne ze służbą w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej. Oznacza to, że na
datę wydania zaskarżonej decyzji z 12 października 2018 r. okresy zatrudnienia
odwołującego się w administracji celnej, czyli okresy pracy przed wejściem w życie
ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej i przed otrzymaniem aktu mianowania na
podstawie przepisów tej ustawy, nie były traktowane jako okresy służby, ani okresy
równorzędne ze służbą w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej. W ówcześnie
obowiązującym stanie prawnym wskazane wyżej przepisy nie pozwalały zatem
uwzględnić w zaświadczeniu o przebiegu służby dla celów emerytalnych, okresów
II USKP 117/24
17
pracy odwołującego się w administracji celnej, przed aktem mianowania udzielonym
na podstawie art. 92 ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.
Nie bez znaczenia jest również fakt, że art. 12 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej
(uchylony 10 czerwca 2022 r.) posługiwał się pojęciem „posiadania stażu służby", co
najmniej 5 lat przy wykonywaniu zadań szczególnych, określonych w tym przepisie
bądź służby w Służbie Celno-Skarbowej. W związku z tym, w świetle stanu prawnego
na datę wydania zaskarżonej decyzji, przez staż służby należy rozumieć okres, w
którym funkcjonariusz pełnił służbę w ramach administracyjno-prawnego stosunku
służby, tj. na podstawie mianowania. Staż służby należało zatem obliczać od dnia
mianowania funkcjonariusza do służby, najwcześniej na podstawie art. 92 ustawy z
dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. W związku z powyższym organ rentowy
zasadnie przyjął, że w stanie prawnym obowiązującym na datę wydania decyzji nie
było podstaw do zaliczenia odwołującemu się okresu pracy w administracji celnej, to
jest okresu służby przypadającego przed aktem mianowania z 1 lipca 2000 r.
Natomiast 12 września 2019 r. weszła w życie ustawa z 19 lipca 2019 r. o
zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu
Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego,
Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby
Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw
(Dz.U. z 2019 r. poz. 1635), która z mocą wsteczną od 1 lipca 2019 r. dodała art. 13
ust.1 pkt 1d, na podstawie którego jako równorzędne ze służbą w Policji, Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu
Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym,
Straży Granicznej, Służbie Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie
Celnej, Służbie Celno-Skarbowej i w Służbie Więziennej traktuje się także okresy
zatrudnienia funkcjonariuszy od 15 września 1999 r. do dnia przekształcenia
stosunku pracy w stosunek służby w przypadku, gdy osoba, która wykonywała
zadania przypisane dla Służby Celnej, otrzymała akt mianowania skutkujący tym
przekształceniem. Skarżący akt mianowania do Służby Celnej otrzymał 1 lipca 2000 r.
Mając zatem na uwadze literalną treść art. 22 ust. 2 ustawy nowelizującej
ustawę zaopatrzeniową, funkcjonariuszowi Służby Celnej i funkcjonariuszowi Służby
II USKP 117/24
18
Celno-Skarbowej okresy, o których mowa w art. 22b ust. 8 i art. 94 ust. 2 ustawy z
24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz w art. 99 ust. 8 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o
Służbie Celnej nie są traktowane jako okresy służby, ani okresy równorzędne ze
służbą w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej. Tym samym brak możliwości
zakwalifikowania okresu służby odwołującego się w Służbie Celnej przed dniem jego
mianowania jako okresu służby, ani okresu równorzędnego ze służbą w rozumieniu
ustawy zaopatrzeniowej. Z wyżej przytoczonych przepisów wynika, że stosunek
służby powstaje dopiero z dniem mianowania funkcjonariusza do służby.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że art. 22 ust. 2 ustawy
nowelizującej ustawę zaopatrzeniową nie jest niezgody z art. 2, 32 i 67 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie zajmował się oceną zgodności z Konstytucją
przepisów ustawy zaopatrzeniowej w kontekście uprawnień emerytalnych
funkcjonariuszy służb mundurowych, w tym Służby Celnej (m.in. sygn. K 39/13, K
14/96, P 47/07, P 38/06). Rozważając istotę regulacji ustawowych w dziedzinie
zaopatrzenia społecznego Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę, że w celu trwałej
realizacji konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego organy władzy
publicznej mają obowiązek zdefiniowania przesłanek nabycia praw do świadczeń,
których mogą domagać się uprawnieni oraz nadania im stosownej treści.
Ustawodawca, korzystając z szerokiego marginesu swobody (jaki wynika chociażby
z art. 67 Konstytucji), określając zakres i formy zabezpieczenia społecznego, musi
uwzględniać w koniecznej perspektywie czasowej obiektywne czynniki gospodarcze,
finansowe i demograficzne. Nałożony na ustawodawcę obowiązek urzeczywistnienia
wyrażonych w Konstytucji gwarancji socjalnych w drodze stosownych regulacji
normatywnych nie oznacza obowiązku maksymalnej rozbudowy systemu świadczeń.
Obowiązek ten musi być natomiast rozumiany jako nakaz urzeczywistnienia przez
regulacje ustawowe treści konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego w
taki sposób, aby z jednej strony uwzględniać istniejące potrzeby społeczne, z drugiej
możliwości ich zaspokojenia. Granice tych możliwości wyznaczone są przez inne
podlegające ochronie wartości konstytucyjne, takie jak np. równowaga budżetowa,
które mogą w pewnym zakresie pozostawać w opozycji do rozwiązań ustawowych
zmierzających do maksymalizacji gwarancji socjalnych.
II USKP 117/24
19
Z art. 67 Konstytucji nie da się wyprowadzić prawa do konkretnej postaci
świadczenia społecznego ani konkretnego mechanizmu jego ustalania. Podstawą
roszczeń osób ubiegających się o świadczenia z zabezpieczenia społecznego są
przepisy ustaw regulujące szczegółowo te kwestie, a nie art. 67 Konstytucji, który
upoważnia jedynie ustawodawcę do określenia zakresu i form zabezpieczenia
społecznego, z ograniczeniami, które mają chronić świadczeniobiorców przed jego
arbitralnością (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2012 r., K 9/12, i
powołane orzecznictwo).
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wielokrotnie zwracał uwagę na
uprzywilejowanie funkcjonariuszy służb mundurowych, jeśli chodzi o warunki
nabywania uprawnień emerytalno-rentowych i ich wysokość. W wyroku z 29 kwietnia
2008 r. (w sprawie P 38/06) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, odnosząc się do
zarzutu niezgodności kwestionowanych przepisów dotyczących uprawnień
emerytalnych funkcjonariuszy Służby Celnej z art. 67 ust. 1 Konstytucji z zasadą
zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art.2 Konstytucji,
że nieobjęcie systemem zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Służby Celnej
jest wyrazem polityki prawodawcy od czasu powołania Służby Celnej w 1999 r., a
nawet wcześniej, gdy administracja celna działała w innych formach organizacyjnych.
Trybunał wskazywał, że zgodnie z jego doktryną orzeczniczą, system zaopatrzenia
emerytalnego funkcjonariuszy służb mundurowych stanowi szczególny rodzaj
ustawowego "przywileju" z punktu widzenia osób objętych powszechnym systemem
emerytalnym.
Korzystniejsze zasady nabywania przez funkcjonariuszy służb mundurowych
uprawnień emerytalnych, ustalania podstawy wymiaru emerytury oraz tzw. wysługi
emerytalnej są uzasadniane szczególnymi warunkami pełnienia przez nich służby.
Nie wynika z tego jednak obowiązek ustawodawcy - po wyważeniu konkurujących ze
sobą wartości konstytucyjnych - do zapewnienia takiego samego świadczenia
emerytalnego każdemu funkcjonariuszowi i każdej służbie "mundurowej", bez
względu na cechy i okoliczności charakteryzujące beneficjentów. Zdaniem Trybunału,
z Konstytucji nie wynika obowiązek ustawodawcy obejmowania kolejnych grup
zawodowych systemem zaopatrzenia społecznego czy tworzenia przepisów na jego
wzór. Z konstytucyjnych zasad, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym
II USKP 117/24
20
wszystkich obywateli (art. 1), urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości
społecznej (art. 2) oraz równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) wynika obowiązek
ustawodawcy objęcia powszechnym systemem emerytalnym wszystkich grup
zawodowych. W jego ramach ustawodawca może - według starannie wyważonych
racji - różnicować zasady nabywania praw emerytalnych, ustalania podstawy
wymiaru emerytury oraz tzw. wysługi emerytalnej stosownie do specyfiki zawodu czy
służby, zachowując istotę tych uprawnień. Do kompetencji ustawodawcy należy
stanowienie regulacji socjalnych odpowiadających założonym celom politycznym i
gospodarczym oraz przyjmowanie takich rozwiązań prawnych, które jego zdaniem
będą najlepiej służyły realizacji tych celów. W zakresie tych kompetencji
ustawodawca może wybrać jeden z konstytucyjnie możliwych wariantów
unormowania danej kwestii, nawet jeżeli można mieć wątpliwości czy unormowanie
to było najlepsze z możliwych. Wprawdzie funkcjonariusze Służby Celnej należą do
kategorii służb mundurowych, to jednak nie wynika z tego, że powinni zostać objęci
ochroną emerytalną identyczną jak dla funkcjonariuszy innych służb mundurowych
w pełnym zakresie. W tym kontekście podnieść należy, że zgodnie z utrwaloną linią
orzeczniczą Trybunału, konstytucyjna zasada równości wobec prawa, wyrażona w
art. 32 ust. 1, nakazuje identyczne traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej
samej lub zbliżonej sytuacji prawnie relewantnej. Omawiana zasada nakazuje zatem,
przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną,
a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by przyznawać różne prawa
podmiotom, które mają taką cechę, oraz podmiotom, które jej nie mają.
Jak wynika z jednolitego orzecznictwa Trybunału, ocena regulacji prawnej z
punktu widzenia zasady równości wymaga rozpatrzenia trzech zagadnień.
Po pierwsze, należy ustalić czy można wskazać wspólną cechę istotną,
uzasadniającą równe traktowanie określonych podmiotów, co wymaga
przeprowadzenia analizy treści i celu aktu normatywnego, w którym została zawarta
kontrolowana norma prawna. Po drugie, konieczne jest stwierdzenie czy
prawodawca zróżnicował prawa lub obowiązki podmiotów znajdujących się w takiej
samej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej. Po trzecie wreszcie, jeżeli
prawodawca odmiennie potraktował podmioty charakteryzujące się wspólną cechą
istotną, to - mając na uwadze, że zasada równości nie ma charakteru absolutnego -
II USKP 117/24
21
niezbędne okazuje się rozważenie, czy wprowadzone od tej zasady odstępstwo
można uznać za dopuszczalne. Odstępstwo takie jest dozwolone, jeżeli
zróżnicowanie odpowiada wymogom relewantności, proporcjonalności oraz
powiązania z innymi normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi, w tym w
szczególności z zasadą sprawiedliwości społecznej. Należy przy tym pamiętać, że -
wobec przyznania prawodawcy przez ustawę zasadniczą szerokiego zakresu
swobody regulacyjnej - przy orzekaniu przez sąd konstytucyjny o zgodności
określonego unormowania z zasadą równości, ze względu na konieczność
stosowania w tym wypadku kryteriów ocennych, niezbędne jest zachowanie pewnej
powściągliwości, zwłaszcza jeżeli weźmiemy pod uwagę domniemanie
konstytucyjności ustanowionych przepisów prawnych (zob. wyroki Trybunału
Konstytucyjnego: z 30 października 2007 r., P 36/06; z 18 listopada 2008 r., P 47/07
i z 18 stycznia 2011 r., P 44/08).
W konsekwencji, z samego określenia przez ustawodawcę danej formacji jako
mundurowej nie można a priori wysnuć wniosku, że status prawny wszystkich takich
formacji (wymienionych w ustawie zaopatrzeniowej) i ich funkcjonariuszy powinien
być ukształtowany przez ustawodawcę w taki sam sposób.
Z powyższych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 39814 orzekł o
oddaleniu skargi kasacyjnej jako bezzasadnej. Sprostowania oczywistej omyłki w
nazwisku odwołującego się dokonano na podstawie art. 39821 k.p.c. w związku z
art. 350 § 3 k.p.c.
[SOP]
