II SO/Wa 23/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Śledzik po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku W.S. o wymierzenie grzywny Fundacji [...] z siedzibą w W. za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi W.S. z dnia [...] stycznia 2023 r., odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych postanawia: 1. wymierzyć Fundacji [...] z siedzibą w W. grzywnę w kwocie 3.000 zł (trzy tysiące złotych); 2. zasądzić od Fundacji [...] z siedzibą w W. na rzecz W.S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W. S. (zwany dalej: "wnioskodawcą") pismem z dnia

26 kwietnia 2023 r., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie grzywny Fundacji [...] z siedzibą

w W. z uwagi na niewykonanie przez organ zobowiązania przesłania do Sądu skargi z dnia 27 stycznia 2023 r. na bezczynność Fundacji [...] z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia

[...] września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 11 października 2023 r. organ został wezwany do udzielenia odpowiedzi na wniosek w terminie 7 dni. Do dnia rozpoznania sprawy organ nie odpowiedział na wezwanie Sądu, nie przekazał do Sądu skargi z dnia 23 stycznia 2023 r., jak również odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 P.p.s.a.).

Stosownie zaś do art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego, może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 P.p.s.a.).

Powyższy przepis statuuje obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Aby rozpocząć taką kontrolę, sąd musi bowiem posiadać materiały konieczne do jej przeprowadzenia i świadomość, że skarżący wszczął postępowanie.

Wskazać przy tym należy, mając na uwadze, że przedmiot sprawy dotyczy dostępu do informacji publicznej, na przepis art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września

2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902), mający charakter przepisu szczególnego, zgodnie z którym przekazanie sądowi akt

i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania przez organ skargi.

Obowiązek przekazania sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy organ (podmiot) ten uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uzna, że w istocie nie jest organem administracji, czy nawet dysponentem żądanych informacji, czy też stwierdzi że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już samo żądnie strony nadania skardze określonego biegu obliguje organ do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero bowiem Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna

z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Sąd jest jedynie władny do dokonania oceny skargi tak pod względem formalnym,

jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go

w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu

o niedopuszczalności skargi (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 września 2011 r., sygn. akt II OZ 799/11; z 30 czerwca 2010 r. sygn. akt

I OZ 495/10; z 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I OZ 996/10; z 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OZ 410/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Należy również podkreślić, że w sprawie inicjowanej wnioskiem o udzielenie informacji publicznej nie można pominąć regulacji zawartych w u.d.i.p., która jest ustawą szczególną w stosunku m.in. do ustawy P.p.s.a. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym katalog podmiotów wyliczonych

w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 nie jest katalogiem zamkniętym skoro ustawodawca posłużył się w określeniu tego katalogu zwrotem "w szczególności". Przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Zatem również kwestia, czy organ jest on podmiotem obowiązanym (organem

w znaczeniu funkcjonalnym) w rozumieniu przepisów u.d.i.p., z uwagi na przedmiot postępowania z wniosku o ukaranie karą grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., może zostać rozstrzygnięta dopiero w momencie rozpoznania skargi na bezczynność

w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Tym bardzie takiej oceny nie może dokonywać podmiot, do którego skarga jest kierowana. W postanowieniu z dnia

21 lutego 2019 r. sygn. akt I OZ 105/19 (publikowany jw.) NSA dobitnie stwierdził, iż: "Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest zaś bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy uważa, że nie jest organem w rozumieniu P.p.s.a., albo nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen zasadności skargi i żądania jej przekazania. To dopiero bowiem sąd administracyjny

w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać tych ocen

i ustalić, czy skarga, będąca pismem kierowanym do sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem żadna okoliczność nie zwalnia tego podmiotu od obowiązku przekazania skargi wraz

z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Stanowisko w tym przedmiocie jest utrwalone w judykaturze (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 czerwca 2010 r., sygn. I OZ 495/10; z 11 stycznia 2011 r., sygn. I OZ 996/10; z 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OZ 698/13, z 15 maja 2018 r., sygn. akt I OZ 454/18; dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl)".

W związku z wprowadzeniem pośredniego trybu wnoszenia skarg do wojewódzkich sądów administracyjnych, ustawodawca przewidział w procedurze sądowoadministracyjnej instytucję mającą na celu zdyscyplinowanie organów uchylających się od obowiązku przekazania skargi. W takim przypadku, na mocy art. 55 § 1 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Postępowanie sądowe o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 §1 P.p.s.a. jest odrębnym postępowaniem, wszczynanym na wniosek strony skarżącej, w wypadku niewywiązania się przez organ z obowiązku przesłania do sądu skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę.

Przewidziana w art. 55 § 1 P.p.s.a. instytucja wymierzenia grzywny ma na celu przede wszystkim wyegzekwowanie od organu wypełnienia przezeń obowiązków procesowych, o jakich mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Obok funkcji dyscyplinującej polegającej na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, występuje dodatkowo także funkcja represyjna grzywny. Ta funkcja znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a. (por. uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, publ. ONSA/WSA 2010/1/2). Instytucja wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni też funkcję prewencyjną, bowiem ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i inne organy.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej doręczono do Fundacji [...] z siedzibą w W. z siedzibą w dniu 2 lutego 2023 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru załączone do wniosku (karta 15 i 16 akt sądowych). Do dnia wydania niniejszego postanowienia Fundacja nie przekazała skargi do Sądu. Nie ulega zatem wątpliwości, że przewidziany w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. termin 15 dni – upłynął bezskutecznie.

Przedstawione okoliczności faktyczne i prawne prowadzą do wniosku, że spełniono przesłankę wymierzenia grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania Sądu nie jest ani kwestia, czy informacja objęta żądaniem wnioskodawcy jest informacją publiczną, ani prawidłowość reakcji strony przeciwnej na zgłoszone żądanie o udostępnienie informacji publicznej, czy też zasadność skargi na bezczynność tego organu. Przedmiot badania w niniejszej sprawie stanowi tylko

i wyłącznie kontrola prawidłowości wykonania przez ww. podmiot ustawowych obowiązków związanych z wpływem skierowanej do Sądu skargi na bezczynność

w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz możliwość zastosowania sankcji przewidzianych za ewentualne niewykonanie lub nienależyte wykonanie tych obowiązków.

Wymierzając grzywnę sąd bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy, uwzględnia więc m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji, wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego, a wreszcie i to, czy wnioskujący

o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 P.p.s.a. (tak postanowienie NSA o sygn. akt I OZ 1259/13, publ. CBOSA). Grzywna ma charakter dyscyplinująco-restrykcyjny (tak postanowienie NSA o sygn. akt II OSK 1024/06, publ. CBOSA), jest podstawową gwarancją procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz.U. z 1997 r, nr 78, poz. 483, ze zm.), ma służyć przede wszystkim zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości i stanowić istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a.

Grzywnę za naruszenie powyższego obowiązku, zgodnie z art. 154 § 6 P.p.s.a.

w związku z art. 55 § 1 P.p.s.a., wymierza się w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Aktualnie stanowi o tym komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2023 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2022 r. (M.P. z 2023 r., poz. 171), zgodnie z którym wynagrodzenie to wyniosło – 6.346,15 zł.

Należy jednak podkreślić, że wysokość grzywny sąd miarkuje w zależności od stopnia winy organu w niedokonaniu czynności.

Ustalając wysokość grzywny, Sąd wziął pod uwagę fakt, że skarga W. S. rozpatrywana jest w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, które jest trybem szczególnym i zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania skargi sądowi oraz fakt, że do dnia wydania niniejszego postanowienia - nie przekazano do Sądu przedmiotowej skargi wnioskodawcy z dnia

27 stycznia 2023 r.

Z przyczyn wskazanych wyżej, w ocenie Sądu, wymierzenie grzywny

w wysokości 3000 złotych pozwala na osiągnięcie celów, dla których środek ten został przewidziany.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt. 1 postanowienia.

O kosztach postępowania (pkt 2 postanowienia) Sąd orzekł na podstawie

art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez wnioskodawcę wpis w wysokości 100 zł.