II SAB/Wr 172/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z/s we W. na bezczynność Starosty Kłodzkiego w przedmiocie weryfikacji wyników prac geodezyjnych postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem dokonanego wpisu.

C. sp. z o.o. z/s we W. (dalej jako "skarżąca" lub "spółka"), wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę z dnia 11 stycznia 2022 r. na bezczynność Starosty Kłodzkiego przy weryfikacji wyników prac geodezyjnych o identyfikatorze zgłoszenia prac [...], polegającą na nierozpatrzeniu stanowiska Spółki co do wyników weryfikacji zawartych w protokole weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazanych do państwowego zasobu geodezyjnego z dnia 14 grudnia 2021 r.

Formułując takie zarzuty skargi jej autor wniósł o: 1/ zobowiązanie organu do rozpatrzenia stanowiska skarżącej, czyli: przyjęcia wyników prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego albo zwrócenie Spółce przekazanych przez nią zbiorów danych i materiałów wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych nieprawidłowości, albo wydanie decyzji o odmowie przyjęcia wyników prac geodezyjnych do zasobu; 2/ rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 3/ zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że w dniu 21 listopada 2021 r. Spółka zawiadomiła organ o wykonaniu prac geodezyjnych. W dniu 7 grudnia 2021r. za pośrednictwem sytemu WWW do obsługi zgłoszeń prac geodezyjnych, Starosta udostępnił jej datowany na dzień 7 grudnia 2021 r. protokół weryfikacji wyników prac geodezyjnych, w którym stwierdzono brak kompletności przekazanych wyników pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu i geodezji i kartografii. Dnia 14 grudnia 2021 r. Spółka ustosunkowała się do wyników weryfikacji prac geodezyjnych stwierdzając bezzasadność braku wskazanego przez organ. Pismo zostało przesłane do organu drogą elektroniczną za pośrednictwem sytemu WWW do obsługi zgłoszeń prac geodezyjnych. W dniu 3 stycznia 2021 r. skarżąca wniosła ponaglenie wynikające z bezczynności organu.

Autor skargi wyjaśnił także, że przedmiotowa sprawa jest sprawą administracyjną i podlega normom k.p.a, co potwierdzać ma przywołane orzecznictwo i poglądy doktryny. Ponieważ art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a bardzo szeroko zakreśla kognicję sądów administracyjnych w sprawach dotyczących bezczynności organów administracji publicznej nie ulega - zdaniem skarżącej – wątpliwości, że niezależnie od sposobu hipotetycznego rozstrzygnięcia sprawy (czynność materialna polegając na przyjęciu wyników prac geodezyjnych, czy decyzja o odmowie ich przyjęcia) sprawa leży we właściwości sądu administracyjnego. Na temat administracyjnego charakteru spraw związanych z przyjęciem wyników prac geodezyjnych do zasobu wypowiedział się także WSA w Gorzowie który stwierdził, że "postępowanie związane z weryfikacją złożonych opracowań geodezyjnych oraz ich przyjęciem do zasobu stanowi swoiste dwuetapowe postępowanie administracyjne kończące się czynnością materialno-techniczną przyjęcia tych opracowań do zasobu lub decyzją o odmowie ich przyjęcia do zasobu, bądź też nieprzyjęciem opracowań do zasobu spowodowanym negatywną weryfikacją przez organ i brakiem pisemnego stanowiska wykonawcy w tym zakresie albo przedstawieniem go po upływie 14 dni". Przyjęcie dokumentacji do zasobu jest czynnością materialno-techniczną a odmowa jej przyjęcia przybiera formę decyzji administracyjnej – co oznacza stosowanie w sprawie przepisów k.p.a.

Skarżący zauważył dalej, że nowelizacja Prawa geodezyjnego i kartograficznego z dnia 16 kwietnia 2020 r. wprowadziła w art. 12b ust. 1a jasno określone terminy weryfikacji wyników prac geodezyjnych. W przypadku prac dla obszaru o pow. od 1 ha do 10 ha, jest to termin nie dłuższy niż 10 dni roboczych. Zdaniem Spółki, w takiej sytuacji, weryfikacja złożonych przez nią prac geodezyjnych powinna być dokonana w terminie 10 dni roboczych, czyli do dnia 28 grudnia 2021 r. Organ przekroczył wyznaczony w ustawie termin załatwienia sprawy, gdyż od upływu przewidzianego prawem terminu weryfikacji do wniesienia skargi upłynęło 14 dni, co uzasadnia skargę.

W odpowiedzi na skargę Starosta Kłodzki wniósł o jej odrzucenie. Argumentując zgłoszony wniosek organ powołał następujące okoliczności: 1/ skarga została wniesiona przez podmiot nieuprawniony w niniejszej sprawie, gdyż praca geodezyjna została zgłoszona przez G., podczas gdy, skargę złożyła Spółka C. Organ wskazał, że zgodnie z art. 12 p.g.k obowiązek zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych nałożono na wykonawców prac geodezyjnych. Zgłoszenie wykonania prac winno zawierać dane identyfikujące wykonawcę prac – imię i nazwisko a w przypadku, gdy wykonawcą jest przedsiębiorca lub jednostka organizacyjna – nr NIP. Zdaniem organu, wykładnia art. 12 ust. 2c p.g.k wskazuje, że zmiana wykonawcy pracy geodezyjnej nie może być przedmiotem zgłoszenia uzupełaniającego lecz powinna być dokonana na zasadach ogólnych, tj. podmiot, który zgłosił prace powinien poinformować organ o odstąpieniu od ich wykonania a nowy podmiot powinien (przejmujący zgłoszenie) – powinien złożyć nowe zlecenie. W związku z powyższym organ uważa, że prawo do występowania w sprawach weryfikacji wyników prac geodezyjnych przekazanych do zasobu, ma jedynie wykonawca prac geodezyjnych który zgłosił je w trybie art. 12 p.g.k, a nie inny podmiot prowadzący działalność gospodarczą, który faktycznie je wykonał;

2/ w sprawie nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne – przedmiotem postępowania na tym etapie nie była więc sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie weryfikacji dokumentacji geodezyjnej przyjmowanej do zasobu miało charakter materialno-techniczny – zakończyło się pozytywnym protokołem weryfikacji stanowiącym wyłączną podstawę przyjęcia prac do zasobu.

Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 12 p.g.k weryfikacja zbiorów danych oraz innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych i ich ujawnienie w zasobie może być dokonane w trybie: 1/ czynności materialno – technicznej, zakończonej: a/ pozytywnym protokołem weryfikacji (art. 12 ust. 4); b/ pozytywnym (powtórnym) protokołem potwierdzającym wyniki weryfikacji usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych we wcześniejszym protokole - konieczność sporządzenia powtórnego protokołu wynika z zamieszczenia do pkt 6 objaśnień (art. 12b ust. 7-7a); 2/ administracyjnym – zakończonym decyzją o odmowie przyjęcia materiałów do zasobu w przypadku nie uwzględnienia przez organ stanowiska wykonawcy prac sformułowanego na piśmie a odnoszącego się wskazanych w protokole weryfikacji uchybień i nieprawidłowości (art. 12 ust. 8 ).

Wskazując na powyższe Starosta podał, że sporządzenie pozytywnego protokołu weryfikacji nr 2 oznacza, że uwzględnione zostało stanowisko wykonawcy prac przedstawione w piśmie z dnia 14 grudnia 2021 r. W konsekwencji, brak także podstaw do formułowania żądania "zobowiązania organu do rozpatrzenia stanowiska skarżącej, czyli przyjęcia wyników prac do zasobu". Skoro wyniki prac przyjęte zostały w trybie czynności materialno-technicznej, to nie toczyło się też żadne postępowanie administracyjne. Z tego powodu brak jest podstaw na powoływanie się na przepisy procesowe, w tym art. 37 k.pa. Weryfikacja prac geodezyjnych zakończona pozytywnym protokołem weryfikacji nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a.

W piśmie procesowym z dnia 24 kwietnia 2022 r. skarżąca Spółka przedstawiła argumentację polemiczną wskazując, że twierdzenie organu, że skarga została wniesiona przez podmiot nieuprawniony jest błędne. Skarżąca wyjaśniła, że w dniu 11 grudnia 2018 r. działalność gospodarcza prowadzona pod firmą G. uległa przekształceniu w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością C. Skarżąca jako przekształcona spółka, przejęła wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształconego, tym również prawa do kont systemów teleinformatycznych, za pomocą których następuje zgłoszenie prac geodezyjnych. Skarżąca wyjaśniła, że zgłoszenie prac geodezyjnych pod firmą przekształconego przedsiębiorcy wynikało z przyczyn od niej niezależnych (brak aktualizacji danych w systemie przez organ) i nie ma znaczenia, ponieważ ze względu na zakończone przekształcenie, wykonawcą prac geodezyjnych jest jeden podmiot – tj. skarżąca Spółka, co widoczne jest na dalszych etapach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kognicji sądów został określony w art. 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z unormowań tych wynika, że skarga na bezczynność organu dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt V SAB/Wa 2/07, LEX nr 337771, postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r., OSK 247/04, ONSA WSA 2004, nr 2, poz. 30).

W przedmiotowej sprawie, wskazany w skardze przedmiot nie należy do właściwości sądów administracyjnych, bowiem nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a kategorii form działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądowej.

Kwestie których dotyczy przedmiot skargi związane są z przyjęciem do zasobu geodezyjnego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Skarżąca Spółka wniosła bowiem skargę na bezczynność organu przy weryfikacji wyników prac geodezyjnych, polegającej na nierozpatrzeniu jej stanowiska z dnia 14 grudnia 2021r. co do wyników weryfikacji przedstawionej w protokole.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że problematykę zgłoszenia prac geodezyjnych regulują przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Kwestie związane z weryfikacją przekazanych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych zostały uregulowane w art. 12b p.g.k. W myśl ust. 1 tego przepisu organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem: 1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów, b) kompletności przekazywanych wyników; 2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych.

Weryfikacja jest dokonywana niezwłocznie, a w przypadku prac, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 3, dla obszaru objętego zgłoszeniem prac: 1) do 1 ha - nie później niż w terminie 7 dni roboczych, 2) powyżej 1 ha do 10 ha - nie później niż w terminie 10 dni roboczych, 3) powyżej 10 ha - nie później niż w terminie 20 dni roboczych - od dnia otrzymania przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zawiadomienia o przekazaniu wyników zgłoszonych prac (art. 12b ust. 1a).

Do terminów, o których mowa w ust. 1a, nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu (art. 12b ust. 1b). Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole. Wynik weryfikacji może być pozytywny albo negatywny (art. 12b ust. 3 ). O wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej informuje wykonawcę prac geodezyjnych za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie później niż w dniu roboczym następującym po dniu sporządzenia protokołu (art. 12b ust. 3a). Podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 12b ust. 4). Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, potwierdza ich przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu i opatruje dokumenty i materiały przeznaczone dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych wykonuje prace geodezyjne, klauzulą urzędową, o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3. Opatrzenie klauzulą następuje z chwilą przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 12b ust.5).

W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (art. 12b ust. 6). Wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma zaś prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 7). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (art. 12b ust. 8).

Przywołane przepisy jednoznacznie wskazują, że odmowa przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych następuje w formie decyzji administracyjnej. Dopiero ta decyzja objęta jest kontrolą sądów administracyjnych. Natomiast czynności poprzedzające wydanie tej decyzji, same w sobie, nie podlegają takiej kontroli w oparciu o art. 3 § 2 p.p.s.a. W tym względzie Sąd podziela dotychczas prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że czynność włączenia dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Jedynie odmowa dokonania takiego włączenia może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Go 153/19; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2020 r. III SA/Kr 1174/20; postanowienie NSA z 20 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 2896/16; postanowienie NSA z 1 kwietnia 2022 r. sygn. I OSK 341/22).

W związku z powyższym uznać należy, że czynność poprzedzająca ewentualne wydanie decyzji odmownej, polegająca na weryfikacji przez organ dokumentacji technicznej przekazanej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie może sama przez się zostać objęta zakresem działania sądów administracyjnych w oparciu o art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Go 153/19, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA, postanowienie WSA w Lublinie III SAB/Lu 19/20 z dnia 13 stycznia 2021 r.). Czynność weryfikacji wyników prac geodezyjnych nie należy do kategorii aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Rzeszowie z 16 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 509/18, od którego skarga kasacyjna została oddalona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2019 r, sygn. akt I OSK 425/19, CBOSA).

Zatem, skoro etap weryfikacji przez organ dokumentacji technicznej samodzielnie (bez związku z decyzją odmowną) nie podlega kontroli sądów administracyjnych, a kontrola taka jest możliwa dopiero w odniesieniu do negatywnej dla wykonawcy pracy decyzji odmawiającej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, to uznać należy niedopuszczalność wniesionej w niniejszej sprawie skargi na bezczynność organu w zakresie samej weryfikacji wyników pracy zgłoszonej przez skarżącą. Istotne także jest, że w przedmiotowej w ogóle nie zaistniały podstawy do wydania takiej decyzji. Organ uwzględnił bowiem uwagi zgłoszone przez skarżącą do protokołu weryfikacji w efekcie czego w dniu 13 stycznia 2022 r. sporządzony został pozytywny protokół weryfikacji i operat przyjęty został do zasobu.

Stan faktyczny niniejszej sprawy różni się zatem od stanu faktycznego w innych podobnych sprawach ze skargi skarżącej rozpoznawanych przez Sąd. W tamtych sprawach nie doszło bowiem do pozytywnego zweryfikowania zgłoszonej pracy geodezyjnej i przyjęcia jej do zasobu a organ wydawał decyzję odmowną albo, po uwagach wykonawcy, nadal podtrzymywał negatywny wynik weryfikacji. Z tego też względu możliwe było merytoryczne ich rozpoznanie.

Reasumując, stwierdzić należy, że skoro skarga na czynność w przedmiocie przyjęcia wyników dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie podlega kognicji sądu administracyjnego i jest niedopuszczalna, to skarga na bezczynność organu w tym zakresie również jest niedopuszczalna. Sąd raz jeszcze wyjaśnia, że skarga na bezczynność organu przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dodać także należy, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem sama czynność przyjęcia operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie stanowi czynności o której mowa aw art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. gdyż nie dotyczą bezpośrednio uprawnień ani obowiązków skarżącego wynikających z przepisu prawa" (por. też np. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 11 grudnia 2018 r., III SA/Łd 731/18; postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2015 r., II SA/Gl 1251/14, CBOSA). Analizując czynność przyjęcia operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez pryzmat jej reguł konsekwencyjnych - stwierdzić należy, że powoduje ona, że odnośny operat staje się jednym z materiałów zasobu, i w istocie do tego sprowadzają się jej skutki. Niepodobna zatem zidentyfikować żadnego uprawnienia lub obowiązku, z którym pozostawałaby ona w związku - takim związku, który można by opisać jako kształtowanie, określenie granic bądź sposobu czy też możliwości wykonywania praw podmiotowych (tak WSA w Krakowie w postanowieniu z dnia 18 lutego 2022 r. III SA/Kr 1534/21, CBOSA).

Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Tym samym nie została uwzględniona argumentacja organu opierająca wniosek o odrzucenie skargi na braku legitymacji procesowej po stronie Spółki. W tym względzie Sąd uznał, że przy ocenie tej legitymacji znaczenie ma, że to skarżąca spółka dokonała zgłoszenia wyników wykonanych prac geodezyjnych i przedstawiła zastrzeżenia do wyników weryfikacji. Tym samym miała interes prawny (jako podmiot wnoszący zastrzeżenia) w kwestionowaniu zachowania organu polegającego na braku ustosunkowania się do tych zastrzeżeń.

W tym stanie rzeczy, Sąd działając zgodnie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a skargę odrzucił. O zwrocie należnego wpisu sądowego w kwocie 100 zł orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając zaś na uwadze, że skarżąca uiściła wpis w wysokości 200 zł, pozostałą kwotę 100 zł, uznać należało za nadpłatę, która zgodnie z art. 225 p.p.s.a podlega zwrotowi z urzędu na rzecz i koszt strony skarżącej (pkt II sentencji postanowienia).