II SAB/Wr 134/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia NSA Sędzia WSA Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Sędzia NSA, Wojciech Śnieżyński (spr.) Władysław Kulon, Halina Filipowicz - Kremis Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Gabriel Węgrzyn Halina Filipowicz-Kremis, , , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 czerwca 2023r. sprawy ze skargi W. H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania przez Starostę Oleśnickiego w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę I. stwierdza, że Starosta Oleśnicki dopuścił się bezczynności i przewlekłości; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość Starosty Oleśnickiego mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Starostę Oleśnickiego do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. wymierza Staroście Oleśnickiemu grzywnę w wysokości 2 000 (słownie: dwa tysiące) zł; V. zasądza od Starosty Oleśnickiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 08.07.2020 r. do Starosty Powiatu Oleśnickiego wpłynął wniosek W. H. (dalej także jako: skarżący) dotyczący wznowienia postępowania zakończonej decyzją ostateczną tego organu z 02.06.2017 r., nr Is-97/2017, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę z nadbudową budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, zlokalizowanego w S. przy ul. [...].

Postanowieniem z 25.01.2021 r. Starosta Oleśnicki odmówił wznowienia postępowania, powołując się na przepis § 148 k.p.a., w związku z upływem jednego miesiąca od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu decyzji.

Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie. Postanowieniem z 25.05.2021 r., Wojewoda Dolnośląski uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wezwaniem z 03.03.2022 r., Starosta zobowiązał skarżącego do wskazania konkretnej przesłanki, na podstawie której wniósł o wznowienie postępowania oraz określenia kiedy dowiedział się o zaistnieniu okoliczności stanowiących podstawę do wznowienia postępowania a także do przedstawienia dowodu potwierdzającego powyższe fakty. Na powyższe wezwanie skarżący udzielił odpowiedzi w dniu 11.03.2022 r.

W dniu 31.05.2022 r. do Starosty wpłynął wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z oględzin.

Postanowieniem z 01.08.2022 r. Starosta wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z 02.06.2017 r.

W dniu 12.08.2022 r. skarżący wniósł ponaglenie kierowane do organu wyższego stopnia w związku z bezczynnością i przewlekłością Starosty.

Postanowieniem z 13.10.2022 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że bezczynność i przewlekłość Starosty Oleśnickiego w załatwieniu sprawy miały mające z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie wyznaczył termin 1 miesiąca do załatwienia sprawy.

W dniu 22.11.2022 r. skarżący wystąpił z wnioskiem dowodowym oraz zwrócił się o udzielenie wyjaśnień na temat prowadzonego postępowania. Następnie w dniu 08.12.2022 r. skarżący wystąpił z ponagleniem w sprawie udzielenia odpowiedzi na jego pismo.

Przy piśmie z 16.12.2022 r. Starosta przekazał Wojewodzie ponaglenie i jednocześnie zwrócił się o zmianę postanowienia z 13.10.2022 r. poprzez wyznaczenie dłuższego terminu załatwienia sprawy wznowienia postępowania. W tym samym dniu Starosta wystąpił także do Urzędu Miasta i Gminy S. o udostępnienie projektu budowlanego budynku zlokalizowanego w S. przy ul. [...], celem ustalenia jego lokalizacji na działce.

W dniu 21.12.2022 r. do Starosty wpłynął wniosek dowodowy skarżącego dotyczący przeprowadzenia kolejnego dowodu.

W dniu 23.12.2022 r. skarżący wniósł do Wojewody Dolnośląskiego skargę na bezczynność Starosty wraz z wnioskiem o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do pracowników odpowiedzialnych za bezczynność.

W dniu 20.01.2023 r. Starosta wystąpił do PINB w Oleśnicy o udzielenie informacji dotyczących realizacji spornej inwestycji w tym przekazanie uwierzytelnionych dokumentów tj. zawiadomienia o rozpoczęciu i ewentualnym zakończeniu inwestycji oraz mapy powykonawczej. Przedmiotowe dokumenty wpłynęły do Starosty w dniu 26.01.2023 r. Następnie Starosta postanowieniem z 27.01.2023 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego o część rysunkową projektu zagospodarowania działki, oznaczonej jako nr [...] w S., sporządzoną na aktualnej mapie do celów projektowych oraz zawierającą m.in. określenie granic działki, usytuowanie i układ obiektów oraz oznaczenie odległości od granicy, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. Postanowienie to powtórnie awizowane wróciło do nadawcy jako nieodebrane w dniu 20.02.2023 r.

W dniach 01 i 08.02.2023 r. do Starosty wpłynęły kolejne wnioski dowodowe skarżącego.

Postanowieniem z 24.02.2023 r. Wojewoda Dolnośląski zmienił własne postanowienie z 13.10.2022 r. poprzez zobowiązanie Starosty Oleśnickiego do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia.

W dniu 23.02.2023 r. wpłynęła skarga W. H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Starostę Oleśnickiego postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z 02.06.2017 r., nr Is-97/2017. Skarżący zarzucił Staroście naruszenie obowiązków określonych w art. 35 § 1 i § 3 oraz art 36 k.p.a. Wskazał, że organ prowadzi postępowanie już ponad 18 miesięcy, licząc od miesiąca następnego, od daty wydania przez Wojewodę Dolnośląskiego postanowienia z 25.05.2021 r. Zdaniem skarżącego przez ten okres Starosta nie wykonał obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i do dnia sporządzenia skargi nie zawiadomił o nowym terminie zakończenia postępowania oraz nie wskazał przyczyn z powodu których nie zakończył postępowania w terminie określonym przez Wojewodę. Ponadto organ do tej pory, nie rozpatrzył wniosku dowodowego skarżącego. Jednocześnie Starosta zignorował postanowienie z 13.10.2022 r., którym to Wojewoda Dolnośląski zobowiązał organ I instancji do rozstrzygnięcia sprawy w ciągu jednego miesiąca oraz wyjaśnienia przyczyn bezczynności i przewlekłości. W ocenie skarżącego organ I instancji nie podjął żadnych działań we wskazanym zakresie.

Mając na względzie okoliczności występujące w sprawie skarżący wniósł o: 1/ zobowiązanie Starosty do realizacji obowiązku określonego w art 36 k.p.a. poprzez wskazanie terminu zakończenia postępowania oraz wskazanie z jakich powodów postępowanie trwa ponad 18 miesięcy; 2/ wymierzenie Staroście grzywny; 3/ zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotów kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Starosta Oleśnicki wniósł o jej oddalenie. Po przytoczeniu stanu sprawy Starosta wskazał, że prowadzone postępowanie dotyczy sprawy o skomplikowanym stanie faktycznym i prawnym. Strony domagają się dokonania pomiarów na gruncie i tym samym rozwiązania konfliktu, związanego z ewentualnym przebiegiem granicy pomiędzy ich nieruchomościami, podczas gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do oceny zgodności ze stanem rzeczywistym wpisów znajdujących się w ewidencji gruntów i budynków. Jednocześnie strona nie odbiera kierowanej do niej korespondencji utrudniając pozyskanie istotnych dla wznowionego postępowania dowodów. Na terminy podejmowanych czynności wpływ miał także fakt prowadzenia postępowania dyscyplinarnego, w wyniku którego pracownika prowadzący postępowanie został wyłączony a w rezultacie i czego zachodziła konieczność zapoznania się ze sprawą wyznaczonego do prowadzenia postępowania nowego pracownika. Pomimo zaistniałe sytuacji, zdaniem Starosty, podejmowane były w sprawie czynności umożliwiające zgromadzenie materiału dowodowego, niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia.

Z przekazanych wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, że Geodeta Powiatowy przeprowadził w dniu 08.03.2023 r. analizę dokumentacji geodezyjnej zgromadzonej w zasobie. Następnie zawiadomieniem z 10.03.2023 r. Starosta powiadomił strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Po myśli zaś art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny przy rozpoznaniu skargi nie jest związany zawartymi w niej wioskami i zarzutami.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę Oleśnickiego w sprawie wznowienia postępowania zakończonej decyzją ostateczną tego organu z 02.06.2017 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę z nadbudową budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, zlokalizowanego w S. przy ul. [...].

Bezczynność i przewlekłość nie zostały zdefiniowane w przepisach p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że są to dwa stany zaniechania organu w wyniku których konkretna sprawa indywidulana nie zostaje załatwiona w terminie. Bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność to brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również, gdy nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca.

W orzecznictwie przyjęto, że przewlekłość jest pojęciem nieco szerszym niż bezczynność, gdyż to nie tylko długotrwała bezczynność lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (tak NSA w wyroku z 16.07.2020 r., sygn. akt I GSK 631/20). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i maskujących bezczynność w sposób formalny (wskazane wcześniej mnożenie czynności i dokonywanie czynności zbędnych) co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z 24.05.2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z 25.05.2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z 16.05.2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA). Według ujęcia doktrynalnego przewlekłość może przybierać trojaką postać: statyczną, dynamiczną oraz mieszaną (P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73). Przewlekłość statyczna uznawana jest za synonim bezczynności – wyraża się ona zanikiem jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracyjny po wszczęciu postępowania. Także w orzecznictwie przyjęto, że instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 15.11.2017 r., sygn. akt II OSK 269/17). Z kolei, przewlekłość dynamiczna przyjmuje formę nadczynności organu – w trakcie postępowania podejmowane są z dużym natężeniem czynności procesowe, które jednak nie przybliżają tej procedury do zakończenia. Sprowadza się ona więc do podejmowania czynności zbędnych. Natomiast postać mieszana przewlekłości przejawia się zmieniającym się natężeniem czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej. W tym wypadku bezczynność organu przeplata się z jego nadaktywnością i wykonywaniem czynności zbędnych (P. Dobosz, op. cit., s. 73 – 75,).

W konkretnym przypadku mogą wystąpić obie omówione wyżej postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny - "przewlekłość", a w związku z tym, nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a. bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. – "bezczynność" (zob. wyrok NSA z 04.09.2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14). Co jednak istotne, w obu przypadkach skarga ma ten sam cel - skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej.

Aby dokonać oceny, czy organ administracji dopuścił się bezczynności lub zakwestionowane przez stronę postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle, należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wynika z nich, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Organ administracji publicznej powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by określone w nim terminy załatwienia sprawy traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania nie każde ich przekroczenie przez organ oznacza, że pozostaje on w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. wyrok NSA z 24.07.2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17).

Analiza przebiegu postępowania wskazuje, że Starosta dopuścił się zarówno bezczynności jak i przewlekłości w procesowaniu w sprawie żądania skarżącego dotyczącego wznowienia postępowania zakończonej decyzją ostateczną tego organu z 02.06.2017 r. Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącego wpłynął do Starosty w dniu 08.07.2020 r. Jednakże samo wznowienie postępowania nastąpiło dopiero dnia 01.08.2022 r. (po uchyleniu przez Wojewodę w dniu 25.05.2021 r. postanowienia Starosty z 25.01.2021 r. odmawiającego wznowienia postępowania). Od dnia doręczenia postanowienia Wojewody Dolnośląskiego z 25.05.2021 r. do wezwania z 03.03.2022 r. Starosta nie podejmował w sprawie żadnych czynności. Przyjdzie dalej zauważyć, że pomimo uczynienia przez skarżącego w dniu 11.03.2022 r. zadość wezwaniu z 03.03.2022 r., organ ten wznowił postępowanie dopiero w dniu 01.08.2022 r. Niewątpliwie zatem za ten okres Staroście można postawić zarzutu bezczynności i przewlekłości. Także w późniejszym okresie organ prowadził postępowanie w sposób opieszały. Poza bowiem dokonywaniem czynności w dużym odstępie czasu (wystąpienie z 16.12.2022 r. do Urzędu Miasta i Gminy S. o udostępnienie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy S. z 29.10.1980 r., zwrócenie się do PINB w Oleśnicy w dniu 20.01.2023r. o udzielenie informacji dotyczących realizacji przebudowy z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w S., wydanie w dniu 27.01.2023 r. postanowienia, którym nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego we wskazanym zakresie), Starosta nie tylko nie podejmował innych skoncentrowanych działań zmierzających do zakończenia postępowania wznowieniowego. Ponadto nie informował skarżącego o przyczynach opóźnienia, w tym nie odpowiadał na jego wnioski dowodowe. Starosta zignorował także terminy na rozstrzygnięcie sprawy wyznaczone w postanowieniach Wojewody Dolnośląskiego z 13.10.2022 r. i 24.02.2023 r. Dopiero po złożeniu niniejszej skargi Starosta zawiadomił strony w dniu 10.03.2023 r. o zakończeniu postępowania dowodowego, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Przedstawione okoliczności wskazują bezspornie, że Starosta Oleśnicki nie załatwiając sprawy do dnia wniesienia skargi (23.02.2023 r.) pozostawał ponad dwuletniej zwłoce, kilkunastokrotnie przekraczając terminy wyznaczone przepisami k.p.a.

Zasadny jest także zarzut przewlekłości postępowania. Opis przebiegu postępowania wskazuje, że zabrakło w nim niezbędnej dla zachowania zasady szybkości postępowania koncentracji działań i stałej aktywności procesowej organu. Wniosek skarżącego o wznowienie postępowania procedowany jest przez ponad dwa lata. Pomimo, że skarżący uczynił zadość wezwaniu organu i wskazał przesłanki, na podstawie których wniósł o wznowienie postępowania oraz określił kiedy dowiedział się o zaistnieniu okoliczności stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, Starosta nie doprowadził nadal do zakończenia tego postępowania. Sąd dostrzega (co wcześniej już sygnalizowano), że w toku postępowania występowały okresy, w których nie można organowi skutecznie zarzucać zwłoki, w szczególności chodzi tu o okresy związane z podejmowanymi czynnościami procesowymi, tym niemiej nawet uwzględnienie tych okoliczności nie zwalnia organu z zarzutu przewlekłości. Opieszałość organu przez większość wskazanego wyżej okresu nie znajdowała żadnego uzasadnienia.

Biorąc pod uwagę całokształt powyższych ustaleń, uwzględniając także stopień skomplikowania sprawy oraz zakres stwierdzonego naruszenia prawa Sąd stwierdził, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania i bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z 18.03.2021 r., sygn. akt III OSK 495/21). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że będzie ono miało miejsce wówczas, gdy termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie w przekroczony w sposób znaczący. Sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania w toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. Zatem zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniać może ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania.

W ocenie Sądu, kilkukrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle istotnym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące. Tak duże przekroczenie bazowego terminu do rozpoznania sprawy, powinno być też traktowane jako przekroczenie dające podstawę do stwierdzenia, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 13.12.2022 r., sygn. akt II OSK 2012/21).

Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności już tylko pobieżna analiza przebiegu i terminów podejmowania poszczególnych czynności wskazuje, że naruszono w oczywisty sposób art. 35 § 3 k.p.a. który przyjmuje maksymalny termin dwóch miesięcy na załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie organ naruszył art. 12 oraz art. 35, art. 36 k.p.a. Zaistniała zwłoka nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na kilkunastokrotne przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy oraz brak należytej aktywności organu w postępowaniu. Starosta przez co najmniej dwa lata zachowywał bierność i nie podejmował należycie skoncentrowanych czynności w sprawie. Tymczasem jego rola sprowadzała się do oceny decyzji w kontekście przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. Zwłoka która wystąpiła w niniejszym postępowaniu została zatem zawiniona przez organ, który nie dołożył należytych starań, aby zakończyć postępowanie zgodnie z wymogiem art. 12 k.p.a.

Opisane zachowanie organu pozostaje w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy. Procedowanie sprawy łącznie przez ponad dwa lata (nawet po odliczeniu okresów uzasadnionej zwłoki), podważa nie tylko wskazane wcześniej regulacje procesowe ale również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a.

Opisana postawa organu nie daje się także pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które w okresie przed wniesieniem skargi nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej.

Z tych też względów, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie Starosta Oleśnicki dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku).

Na dzień orzekania przez tut. Sąd organ nie załatwił sprawy, co uzasadniało zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do jej załatwienia w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt administracyjnych (pkt III sentencji wyroku). Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie formułuje dla sądu żadnych wytycznych odnoszących się do sposobu wyznaczenia organowi terminu załatwienia sprawy, a zatem jedyną przesłanką jego zastosowania jest okoliczność, aby na dzień wyrokowania sprawa nadal pozostawała zawisła przed organem administracji. Mając to na uwadze, Sąd uznał, że należało zobowiązać organ do wydania stosownego rozstrzygnięcia w w/w terminie.

W odniesieniu natomiast do wniosku skargi w postaci wymierzenia organowi grzywny, to korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., Sąd wymierzył grzywnę w wysokości 2000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle przywołanego przepisu grzywna stanowi jeden z dwóch środków (obok sumy pieniężnej) o charakterze finansowym który może być orzeczony w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jednak decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie), należy wyłącznie do sądu (por. wyroki NSA: z 08.02.2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16 i z 11.04.2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16). Tym samym nałożenie na organ grzywny na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. - podobnie jak i zasądzenie sumy pieniężnej od organu - jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 03.02.2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16 i z 19.12.2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17).

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że wymierzenie grzywny ma na celu oddziaływać na organ mobilizująco w sytuacji gdy pozostaje w stanie przewlekłości, ale także represyjnie – z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości – i prewencyjnie w celu wzmocnienia gwarancji terminowego załatwiana spraw (por. wyrok NSA z 25.02.2021 r., sygn. akt II GSK 988/20). Wymierzenie grzywny pełni funkcję represyjno-prewencyjną, to jest ma dyscyplinować organ w procedowaniu. Natomiast suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego – ma charakter prewencyjny i kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika także, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie odwołania, czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości.

Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zasadnym było zastosowania środka w postaci wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w pkt IV sentencji wyroku. W ocenie Sądu zastosowany środek winien zdyscyplinować organ do działania. Orzeczona grzywna będzie skutecznym środkiem prowadzącym do zmobilizowania organu do jak najszybszego i efektywnego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu wymierzona grzywna stanowić będzie również wystarczającą sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.

O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).