II SAB/Wa 96/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Rady Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Radę Gminy [...] do rozpoznania wniosku W. S. z dnia [...] września 2018 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Radzie Gminy [...] grzywnę w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych), 4. oddala skargę w pozostałej części, 5. zasądza od Gminy [...] na rzecz W. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W. S. złożył skargę na bezczynność Rady Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2018r., o udostępnienie informacji publicznej.

Dnia [...] września 2018r., pismem skierowanym pocztą elektroniczną, doręczonym w tej samej, skarżący zwrócił się z prośbą o poinformowanie: czy w związku z unieważnieniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993r., znak: [...] organ dopełnił obowiązku wynikającego z art. 145 §1 pkt 8 k.p.a. i wznowił postępowanie w sprawie podziału działki nr ew. [...] w obrębie [...], a jeśli tak to w jakiej dacie? Jeśli w sprawie zapadła decyzja wnosił o przesłanie jej kopii wraz z integralnymi załącznikami z informacją kiedy stała się ostateczna i wykonalna.

Pismem z dnia [...] września 2018 r. znak: [...], organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] września 2018r. poinformował, iż ww. wniosek nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. W ocenie organu wniosek zawierał prośbę o dokonanie wykładni przepisów prawa, czy swego rodzaju opinii prawnej.

W. S. złożył skargę datowaną na dzień 19 stycznia 2022r. na bezczynność organu.

Wnosił o:

1) zobowiązanie skarżonego do niezwłocznego rozpoznania mojego wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej,

2) stwierdzenie, że skarżony rażąco naruszył art. 13,14, 16 ust.1 u.o.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP i na podstawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. o przyznanie od organu na moją rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 tej ustawy lub wymierzenie mu grzywny w oparciu o art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy,

3) zasądzenie od skarżonego na moją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego,

4) załączenie do akt tej sprawy akt sprawy o sygn. II SABA/Wa 155/19, jako dowodu na analogiczne rażące naruszenie prawa przez skarżonego,

5) wnosił o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W ocenie skarżącego wniosek bezsprzecznie stanowi informację publiczną, bowiem dotyczy informacji na temat trybu działania osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych. Natomiast, Rada Gminy jako organ samorządowy, jest zobowiązany do udzielania informacji publicznych na wniosek, w sytuacji nieudostępnienia ich w BIP urzędu ani w centralnym repozytorium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wówczas stosownie do art. 120 p.p.s.a. sprawę rozpoznaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Konkretyzację wskazanego prawa konstytucyjnego stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 – dalej: u.d.i.p.). Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Prawo do uzyskania informacji publicznej stanowi emanację konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej.

Stosownie do treści art.1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art.2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

W art. 6 u.i.d.p. ustawodawca wskazał kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Walor informacji publicznej należy przyznać treści dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną.

Analizując zakres przedmiotowy prawa dostępu do informacji publicznej w rozpatrywanej sprawie należy zwrócić uwagę, że Rada Gminy [...] była podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Rada Gminy niewątpliwie realizuje również zadania publiczne. Zwraca się również uwagę, iż ustawodawca nie utożsamił pojęcia "podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej" z pojęciem "organ administracji publicznej" z art. 1 k.p.a., ale rozszerzył krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji tak, aby każdy podmiot publiczny, który taką informację posiada, ją udostępnił. Do ustalenia, czy określony podmiot może być zobowiązany do udzielenia informacji na podstawie omawianej ustawy, konieczne jest zbadanie istnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, po drugie, czy w ramach wykonywania powierzonych mu zadań publicznych może wytwarzać lub pozyskiwać informację publiczną. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie rozstrzygano kwestię, czy dany podmiot w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej. Może on działać przez wyspecjalizowane organy, określone w przepisach szczególnych, które w imieniu tego podmiotu realizują prawo do uzyskania informacji publicznej (patrz I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, wyd. III., komentarz do art. 4).

W świetle powyższej wykładni Rada Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jeśli jest w posiadania takiej informacji.

W odpowiedzi na wniosek skarżącego, Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] września 2018r. poinformował, iż ww. wniosek nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. W ocenie organu wniosek zawierał prośbę o dokonanie wykładni przepisów prawa, czy swego rodzaju opinii prawnej.

W ocenie Sąd organ przyjął błędne założenia w zakresie kwalifikacji prawnej wniosku.

Skarżący zwrócił się: "Proszę o pilne poinformowanie, czy w związku z unieważnieniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...].04.1993 znak: [...] organ dopełnił obowiązku wynikającego z art. 145 § 1 pkt 8 kpa i wznowił postepowanie w sprawie podziału działki nr ew. [...] w obrębie [...], a jeśli tak to w jakiej dacie? Jeśli w sprawie zapadła decyzja wnoszę o przesłanie jej kopii wraz z integralnymi załącznikami z informacją kiedy stała się ostateczna i wykonalna. (...)."

Należy zważyć, iż w zakresie pierwszego fragmentu wniosku (czy organ dopełnił obowiązku wynikającego z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), istotnie zawiera on zapytanie o wykładnie przepisów. Kwestia tego czy organ dopełnił obowiązki wynikające z konkretnego przepisu prawa, poprzez określone działanie jest bowiem zagadnieniem ocennnym. Taka ocena nie będzie zawierała informacji publicznej, czyli konkretnych informacji faktycznych.

Pozostała część pisma stanowi jednak wniosek o udzielenie informacji publicznej. Odnosi się bowiem do konkretnego działania lub zaniechania działania po stronie organu, zawiera również prośbę o doręczenie odpisu decyzji (o ile taka decyzja została wydana) wraz z załącznikami i informacje, o tym kiedy stała się ona ostateczna i wykonalna. Należy jednocześnie podkreślić, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją, jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (vide: wyrok NSA z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1060/05). W świetle powyższej wykładni omawiany powyżej wniosek skarżącego (za wyjątkiem fragmentu ocennego) stanowił wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022r., poz.559, dalej "u.s.g.") wymienia dwa organy gminy: są nimi rada gminy i wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Poza wyjątkami regulowanymi ustawą o referendum lokalnym rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym (art. 15 ust. 1 u.s.g.), a wójt lub burmistrz oraz prezydent miasta są organami wykonawczymi (art. 26 ust. 1 u.s.g.).

Skarżący skierował wniosek jednym pismem do Wójta Gminy [...] oraz Rady Gminy [...]. Udzielenie odpowiedzi przez Wójta Gminy, w świetle wskazanych przepisów nie stanowiło zatem uchybienia obowiązującym regulacjom prawnym. W sprawie zasadnicze znaczenia ma natomiast mylna wykładnia w zakresie wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Dla oceny prawnej nie ma też zasadniczego znaczenia informacja zawarta przez organ w odpowiedzi na skargę, iż organ [...] listopada 2021 r. zamieścił na stronie internetowej w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy w [...] informację o aktualnej księdze inwentarzowej gruntów gminnych (wykaz środków trwałych), która zawiera: numery inwentarzowe, numery ewidencyjne działek, wartość, daty przyjęcia oraz inne informacje stanowiące całościową ewidencję środków trwałych.

Powyższy zakres informacji z BIP UG w [...] nie zawierał bowiem informacji publicznej, o której udostępnienie wnosił skarżący.

Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej przepisami u.d.i.p. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło.

W przedmiotowej sprawie podmiot zobowiązany nie udzielił skarżącemu informacji publicznej.

Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast według art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Sąd, stwierdzając, że dotychczas (tj. do dnia wyrokowania) organ nie podjął prawidłowego działania względem wniosku skarżącego z dnia [...].09.2018 r., na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Radę Gminy [...] do rozpoznania ww. wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Oceniając, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., podnieść trzeba, iż rażącym naruszeniem prawa jest ciężkie (kwalifikowane) naruszenie, z którym związane są cechy wyraźnej

i niewątpliwej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 745/20). Samo przekroczenie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy nie jest wystarczające do przyjęcia rażącego naruszenia prawa.

W przedmiotowej sprawie Sąd dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w bezczynności organu, o czym orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Wskazane w odpowiedzi na skargę motywy uzasadniające pozostawienie wniosku bez odpowiedzi, potwierdzają brak świadomości Rady Powiatu w zakresie prawidłowej wykładni wniosku w zakresie tego czy odnosi się on do informacji publicznej. Nie może być to jednak okoliczność usprawiedliwiająca bezczynność. Konstrukcja wniosku był jasna i nie wymagała skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Pozostawienie wniosku z dnia [...].09.2018r. bez rozpoznania, do dnia wyrokowania przez Sąd należało zatem uznać za rażące naruszenie prawa.

Zastosowanie grzywny (lub sumy pieniężnej bądź obu tych środków łącznie) jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu administracyjnego, z którego może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Istotne są przy tym funkcje prewencyjno-represyjne tych środków. Wójt Gminu [...] pismem z dnia [...].09.2018r. udzielił pisemnej informacji skarżącemu. Wprawdzie pismo zawierało błędna wykładnię, tym, nie mniej świadczy, iż organ podejmował działania zmierzające do załatwienia sprawy. Z tych powodów Sąd uznał, iż Radzie Powiatu nie można przypisać lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach zasądzenia grzywny oraz sumy pieniężnej w zakresie wnioskowanym przez skarżącego. Sąd uznał, iż zachowanie Rady Powiatu nie nosi znamion celowego unikania podjęcia czynności w sprawie z wniosku. W tym stanie faktycznym w ocenie Sądu wystarczający charakter prewencyjny będzie miała grzywna w wysokości 500 złotych (pkt 3 wyroku) a w pozostałej części skargę oddalił (pkt 4 wyroku).

O kosztach postępowania (obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w punkcie piątym sentencji wyroku, mając za podstawę art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.