II SAB/Wa 771/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz A. G. 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. A. G. (zwany dalej: "Skarżącym") pismem z [...] listopada 2020r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: "PINB") o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1) kopii protokołu z przeprowadzonych czynności kontrolnych na posesji zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], o których zawiadomiono strony pismem z [...].07.2020, znak sprawy [...], 2) innych dokumentów wytworzonych przez organ na potrzeby tego postępowania, 3) dokumentów związanych ze sprawą, dostarczonych do PINB od innych organów, z wyłączeniem Urzędu Gminy [...].

2. PINB w odpowiedzi z [...] listopada 2020r. na ww. wniosek w zakresie wskazanym w pkt 1 ww. wniosku przekazał kopię protokołu z oględzin przeprowadzonych na posesji w [...] przy ul. [...].

PINB wyjaśnił jednocześnie, że informacje wskazane w pkt 2 i 3 wniosku stanowią informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020r. poz. 2176, zwana dalej "u.d.i.p."), gdyż stanowią sumę informacji prostych. W związku z tym wezwał Skarżącego do wykazania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego. PINB wyjaśnił, że wykazanie interesu publicznego jest niezbędne do uzyskania informacji przetworzonej, wiążącej się z koniecznością przeprowadzenia analiz na podstawie akt i rejestrów znajdujących się w Inspektoracie. Wnioskowana informacja musi dopiero zostać wytworzona, więc nie jest informacją publiczną prostą.

2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 października 2020r. (wpływ do organu 25 listopada 2020r.) Skarżący zaskarżył bezczynność PINB w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku z [...] listopada 2020r., wnosząc o zobowiązanie do udzielenia informacji publicznej - przez przekazanie odpowiedzi na pytania nr 2 i 3 ww. wniosku, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przypisanych.

Skarżący w uzasadnieniu stwierdził, że pytania zawarte w ww. wniosku dotyczyły kopii dokumentów wytworzonych na potrzeby jednej i tej samej sprawy i nie wymagały ani analizy, ani tworzenia specjalnego zestawienia informacji prostych. Ilość dokumentów wytworzonych w sprawie jest niewielka, na co wskazuje korespondencja z gminą [...]. Tym samym nie zachodzi przesłanka nakładu środków i zaangażowania pracowników, która negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu PINB. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech informacji. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

3. PINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie kwestionuje prawa Skarżącego do występowania o udostępnienie informacji publicznej w trybie u.d.i.p., ani wnoszenia skarg i odwołań, przysługujących w trybie przewidzianym w przepisach proceduralnych. PINB wskazał jednak, że ze względu na brak spójności w zajętym stanowisku oraz wielość pism i skarg kierowanych przez Skarżącego, zarówno w związku z tym postępowaniem, jak i w innych sprawach, zarówno do PINB, jak i do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - do których następnie PINB jest zobligowany się ustosunkować - spowalnia to działanie organu i stwarza potencjalne ryzyko popełnienia przez organ błędu.

PINB wskazał ponadto, że [...] listopada 2020r. wydał decyzję nr [...], w której odmówił udostępnienia informacji publicznej, w zakresie pkt 2 i 3 ww. wniosku - przesłania kopii innych dokumentów wytworzonych przez organ na potrzeby tego postępowania oraz dokumentów związanych ze sprawą, dostarczonych do PINB od innych organów, z wyłączeniem Urzędu Gminy [...], w sprawie dotyczącej rozbiórki i rozbudowy budynku mieszkalnego i utwardzenia terenu działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], w gminie [...]. W decyzji tej uznano, że informację, o którą wnioskował Skarżący w pkt 2 i 3 wniosku stanowią informację publiczną o charakterze przetworzonym, a także o braku wykazania i istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, szczegółowo przedstawiając stanowisko w uzasadnieniu ww. decyzji. W ocenie PINB żądania sformułowane w ww. wniosku są zbyt ogólne, a Skarżący winien precyzyjnie sformułować, jakie konkretnie dokumenty, będące nośnikiem informacji publicznej, objęte są żądaniem. PINB, powołując się na wyrok NSA z 14 lutego 2013r. sygn. akt I OSK 2662/12, stwierdził, że nie ma podstaw do twierdzenia jakoby prawo dostępu do akt sprawy wynikało z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Akta nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Oznacza to, że poszczególne informacje zawarte w dokumentach urzędowych, precyzyjnie określone, a znajdujące się w aktach nie będą podlegać u.d.i.p. jako nośnik konkretnej informacji. PINB wyjaśnił też, że wniosek Skarżącego nie spotkał się w całości z odmową, gdyż udostępniono kopię protokołu z oględzin, jako jednoznacznie wyodrębniona informacja z całości akt.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie wnioski mogły być uwzględnione.

2. Przedmiotem skargi jest bezczynność PINB w zakresie rozpatrzenia pkt 2 i 3 ww. wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z [...] listopada 2020r.

Termin na udzielenie przez PINB informacji publicznej należało liczyć od niespornej między stronami daty wpływu ww. wniosku do PINB – czyli od [...] listopada 2020r. (k. 16 akt administracyjnych).

Z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynika bowiem, że udostępnienie informacji publicznej winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli jednak informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Sąd stwierdza ponadto, że na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ:

- będąc w posiadaniu żądanej informacji, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.),

- nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie

- nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Z przepisów u.d.i.p. i ich wykładni wynika zatem, że z bezczynnością w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja, mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie podejmuje w ustawowym 14-dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadamia wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie udzielenia informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje o przeszkodach technicznych w uzyskaniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Warto też wskazać, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Charakter informacji publicznej należy wobec tego przypisać tym informacjom, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne także jest, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów.

Z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Sąd wskazuje też, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zawiera w sobie element określający relacje pomiędzy dwoma konstytucyjnymi prawami podmiotowymi: prawem do prywatności (art. 47 Konstytucji RP) i prawem do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Konieczne jest przy tym podkreślenie, że Konstytucja RP nie daje żadnych podstaw do przyjmowania priorytetu któregoś z tych praw jako punktu wyjścia w procesie wykładni regulacji ustawowych. Zwłaszcza przyjęta w polskim porządku prawnym konstrukcja prawa dostępu do informacji publicznej – jako prawa o treści pozytywnej i wykreowanego przez prawodawcę, a nie prawa zadeklarowanego i prawa, które miałoby charakter prawa wolnościowego - nie pozwala traktować go jako prawa nadrzędnego w stosunku do innych praw podmiotowych (por. wyroki NSA: z 17 marca 2017r. sygn. akt I OSK 1416/15; 3 marca 2017r. sygn. akt I OSK 1158/15). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006r. sygn. akt K 17/05 podkreślił "prawo dostępu do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów". Jest to ponad wszelką wątpliwość istotne prawo konstytucyjne determinujące sposób wykładni przepisów ustawowych na rzecz zachowania, realizowania i ochrony tego prawa, jednakże w jego granicach wyznaczonych w Konstytucji RP i z poszanowaniem innych, zwłaszcza konstytucyjnych praw podmiotowych.

Sąd stwierdza ponadto, że z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie pierwsze - stanowiącego, że "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (...)" wynika, że ustawodawca jako zasadę przyjął silniejszą ochronę prawa do prywatności w sytuacji jego kolizji z prawem do informacji publicznej. Zatem wspomniana kolizja występuje wyłącznie wtedy, gdy żądana informacja jest informacją publiczną. W innym przypadku ona nie zachodzi, gdyż prymat ma ochrona prywatności osoby fizycznej i dotyczących jej danych wrażliwych.

Sąd, reasumując wskazuje, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej. Jednocześnie akcentuje się powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z 31 maja 2004r. sygn. akt OSK 205/04, WSA w Warszawie z: 28 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Wa 1542/08, 12 października 2010r. sygn. akt II SA/Wa 933/10, 10 listopada 2010r. sygn. akt II SAB/Wa 117/09).

Zgodnie z art. 10 ust. 2 u.d.i.p., informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli jednak informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

3. Zdaniem Sądu w sprawie wątpliwości nie budzi, że PINB był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jeśli była w jego posiadaniu. Sąd wskazuje ponadto, że skoro PINB w ww. piśmie z [...] listopada 2020r. wezwał Skarżącego, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do wykazania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego żądanych przez Skarżącego informacji, należało powiadomić Skarżącego, że nie dojdzie do wydania żądanej informacji w terminie 14 dni, tak jak przewiduje art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

4. Sąd, mając powyższe na względzie, stwierdza, że jakkolwiek PINB w piśmie z [...] listopada 2020r., wezwał Skarżącego do wykazania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego żądanych przez Skarżącego informacji, tym niemniej nie uczynił zadość dyspozycji art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i nie poinformował Skarżącego w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w jakim terminie możliwe będzie udostępnienie informacji, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Sąd w związku z tym stwierdza, że PINB, co wynika z akt administracyjnych sprawy, pozostawał w bezczynności w dniu złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, czyli [...] listopada 2020r. PINB przestał być w bezczynności w dniu wydania ww. decyzji z [...] listopada 2020r. dotyczącej informacji żądanych przez Skarżącego w punkcie 2 i 3 ww. wniosku z [...] listopada 2020r. Jakkolwiek była to bezczynność jednodniowa, tym niemniej wystąpiła ona w sprawie w związku z tym, że organ nie wystosował do Skarżącego odpowiedniej, w świetle art. 13 ust. 2 u.d.i.p., informacji.

W związku z tym należało przyjąć, stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), że PINB dopuścił się bezczynności. Zestawienie daty wniosku ([...] listopada 2020r.) z datą wydania ww. decyzji przez PINB ([...] listopada 2020r.) wskazuje, że organ ten nie podjął w przewidzianym ustawowo terminie aktywności i nie poinformował Skarżącego, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o przyczynach takiego stanu rzeczy, choć mógł i powinien to uczynić w piśmie skierowanych do Skarżącego [...] listopada 2020r. Było to niezbędne, gdyż procedura udzielania informacji publicznych została sformalizowana w taki sposób, aby zapewnić wszystkim uprawnionym podmiotom szybki dostęp do żądanych informacji, skalsyfikowanych jako publiczne i nieudostępnionych w BIP. Uprawnienie to obejmuje również prawo do szybkiego poznania przyczyn odmowy udostępnienia żądanych informacji, stąd krótki termin na rozpoznanie wniosku.

5. Sąd stwierdza ponadto, że na mocy art. 149 § 1a P.p.s.a. był zobowiązany wskazać czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawne nie wskazywały, że bezczynność PINB miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Należy podkreślić, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 675/12; dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd stwierdza, że w sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniu prawa przez PINB, gdyż organ ten tylko o jeden dzień uchybił obowiązkom wynikającym z u.d.i.p., a w szczególności nie poinformował Skarżącego o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy. Tym samym przekroczenie terminu nie było znaczące, a wynikało z podejmowanych przez PINB czynności.

6. Sąd w tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie z punktu drugiego sentencji wyroku ma uzasadnienie w art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdza ponadto, że skoro PINB rozpoznał sprawę z wniosku Skarżącego przez wydanie ww. decyzji, należało przyjąć, że nie było podstaw do zobowiązania organu do dokonania czynności i w tym zakresie skargę należało, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddalić (punkt trzeci sentencji wyroku). Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych (punkt czwarty wyroku) wydano na mocy art. 200 i art. 209 P.p.s.a. Sąd wyjaśnia ponadto, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a.