II SAB/Wa 715/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Dyrektora Rządowego Centrum Bezpieczeństwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Rządowego Centrum Bezpieczeństwa dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. w części dotyczącej imienia i nazwiska osoby, o której mowa w pytaniu pierwszym i drugim; 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Rządowego Centrum Bezpieczeństwa nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę; 4. zasądza od Dyrektora Rządowego Centrum Bezpieczeństwa na rzecz strony skarżącej [...] z siedzibą w [...] kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu [...] lipca 2020 r. przez e-PUAP wpłynął do Rządowego Centrum Bezpieczeństwa (dalej również RCB) wniosek [...] (skarżący) o udostępnienie na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej informacji (Dz.U. z 2019 r. poz.1429 ze zm.) dalej u.d.i.p. w zakresie odpowiedzi na następujące pytania:

- Kto jest odpowiedzialny za decyzję o wysłaniu przez Rządowe Centrum Bezpieczeństwa wiadomości SMS o treści "II tura wyborów prezydenckich

w niedzielę 12.07. Osoby 60+, kobiety w ciąży oraz osoby niepełnosprawne będą mogły głosować w komisjach wyborczych bez kolejki"? Wnosimy o podanie imienia i nazwiska oraz funkcji,

- Kto ułożył i zadecydował o treści wysłanej wiadomości? Wnosimy o podanie imienia i nazwiska oraz funkcji.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Rządowe Centrum Bezpieczeństwa

w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. wskazało, że podstawą do wysłania SMS-a - Alert RCB jest ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U.

z 2019 r. poz. 398 ze zm.). SMS został wysłany w związku z nowelizacją rozporządzenia ministra zdrowia z 6 lipca 2020 r. w sprawie wykazu środków ochrony osobistej związanej ze zwalczaniem epidemii COVID-19 dla członków obwodowych komisji wyborczych oraz szczegółowych zasad bezpieczeństwo sanitarnego w lokalu wyborczym oraz apelem Państwowej Komisji Wyborczej, skierowanym do organów władzy i administracji publicznej o jak najszersze rozpowszechnienie wśród wyborców informacji o zmianie zasad obsługi wyborców przez obwodowe komisje wyborcze.

Przepisy, istotne dla bezpieczeństwa epidemicznego, weszły w życie krótko przed wyborami, stąd decyzja o użyciu Alertu RCB, który jest narzędziem umożliwiającym szybkie dotarcie do tak szerokiego grona odbiorców.

W dniu [...] listopada 2020 r. wpłynęła do Rządowego Centrum Bezpieczeństwa, poprzez platformę e-PUAP, skarga [...] na bezczynność Dyrektora Rządowego Centrum Bezpieczeństwa w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący zarzucał Rządowemu Centrum Bezpieczeństwa bezczynność

w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie, stanowiącą naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej - poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustaw o dostępie do informacji publicznej,

w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona

w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku - poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, czyli poprzez wyłącznie pozorne zrealizowanie wniosku Stowarzyszenia.

Skarżący wnosi o:

1. stwierdzenie, że organ skarżony pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej,

2. zobowiązanie Dyrektora Rządowego Centrum Bezpieczeństwa do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku,

3. zasądzenie od Dyrektora Rządowego Centrum Bezpieczeństwa na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Stowarzyszenie wniosło o wskazanie

imienia, nazwiska i funkcji osoby lub osób odpowiedzialnych. Dyrektor Rządowego Centrum Bezpieczeństwa [...] lipca 2020 r. przesłał do skarżącego pismo, w którym poruszył temat wspomnianego alertu RCB. Wskazał w nim podstawę prawną, okoliczności towarzyszące oraz ideę przesłania komunikatu. Pismo nie zawierało jednak informacji, o którą wnioskował skarżący.

Wskazano, że skarga na bezczynność przysługuje wnioskodawcy m.in. wówczas, gdy podmiot zobowiązany udziela odpowiedzi wymijającej, czyli takiej, która tylko pozornie stanowi odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przez co można wątpić, czy została w ogóle zrealizowana właściwa czynność materialno-techniczna (P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Przegląd Prawa Publicznego", nr 6/2012, s. 74-82.) Autor ten wskazuje, że bezczynność zakresie udzielenia informacji publicznej może mieć miejsce w trzech przypadkach: 1) braku odpowiedzi na złożony wniosek,

2) przekroczenia terminów z art. 13 u.d.i.p., 3) udzielenia informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, tudzież udzielenie informacji wymijającej (Ibidem, s. 75).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Udzielona w sprawie odpowiedź na wniosek nie odnosi się do treści wniosku, przez co tylko pozornie stanowi realizację obowiązku informacyjnego, ciążącego na organie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano między innymi, że:

Rządowe Centrum Bezpieczeństwa podkreśliło, że wszelkie działania dotyczące Alertu RCB są prowadzone w sposób transparentny, co oznacza, iż przy każdej wysyłce Alertu RCB, w tym samym czasie, na stronach internetowych RCB oraz prowadzonych przez Centrum profilach w mediach społecznościowych (Facebook, Twitter) publikowana jest informacja o wysłanym Alercie RCB, jego treści i zasięgu. Jest to standardowa wewnętrzna procedura, która uwiarygadnia proces informowania o zagrożeniach. W przeszłości dochodziło bowiem do sytuacji, gdy nieznane osoby podszywały się pod Alert RCB.

Informacje o tym, że decyzje w sprawie wysyłki Alertu RCB podejmuje Dyrektor Rządowego Centrum Bezpieczeństwa zawarte są w ustawie o zarządzaniu kryzysowym, o czym RCB poinformowało Stowarzyszenie [...] w odpowiedzi na pytania w dniu [...] lipca 2020 r. Informacja ta jest dostępna również na stronach internetowych RCB. Zgodnie z art. 21a ust. 3 ww. ustawy "Operator ruchomej publicznej sieci telekomunikacyjnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2019 r. poz. 2460 oraz z 2020 r. poz. 3 74), zwany dalej "operatorem", jest obowiązany, na żądanie dyrektora Centrum, do niezwłocznego, nieodpłatnego wysłania lub wysyłania, komunikatów do wszystkich lub określonych przez dyrektora Centrum grup użytkowników końcowych, w szczególności przebywających na określonym przez niego obszarze, jednorazowo lub przez wskazany przez dyrektora Centrum okres." Z cytowanego wyżej przepisu wprost wynika, że to Dyrektor Rządowego Centrum jest odpowiedzialny za decyzję o wysłaniu Alertu RCB oraz decyduje

o treści wysłanego komunikatu. Dyrektorem RCB w dniu [...] lipca 2020 r. był M. K. o czym informowała strona internetowa Centrum.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, co następuje:

Skarga częściowo okazała się zasadna.

Instytucja skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie.

W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, Baza NSA). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych

w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Równocześnie, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej

w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany

do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji

z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Co warte podkreślenia, w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, Baza NSA).

W myśl art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Obowiązkiem Sądu, rozpoznającego niniejszą sprawę, było określenie, czy informacja, o którą wnosił skarżący w postaci udzielenia odpowiedzi na pytanie zawarte we wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. stanowi informację publiczną. Nie budzi przy tym wątpliwości, że adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, gdyż Rządowe Centrum Bezpieczeństwa jest państwową jednostką budżetową podległą Prezesowi Rady Ministrów zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Jest zatem podmiotem reprezentującym Skarb Państwa w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej i ciąży na nim obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Dyrektor Rządowego Centrum Bezpieczeństwa kieruje jego pracami i reprezentuje je na zewnątrz (art. 10 ust. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym i § 2 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 2015 r. w sprawie organizacji trybu działania Rządowe Centrum Bezpieczeństwa Dz. U. z 2015 .508 ).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych.

Zakres przedmiotowy informacji, stanowiących informację publiczną został doprecyzowany w art. 6 ustawy o dostępie o informacji publicznej, przy czym wymienione tam formy działań uznane za informacje podlegające udostępnieniu na podstawie ustawy, mają formułę katalogu otwartego. Przy wykładni tego przepisu należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne.

Podsumowując ten fragment rozważań stwierdzić należy, iż informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych,

a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej

i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów.

Mając powyższe na względzie przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość będąca w posiadaniu władz publicznych, w szczególności dotycząca bezpośrednio sfery działalności tych władz, a więc zarówno ta, której nadano formę dokumentu urzędowego, jak i ta, której wprawdzie nie utrwalono

w sposób oficjalny na dostępnych nośnikach informacji, ale istniejąca w sferze faktów, znana piastunom organów władzy publicznej bądź osobom działającym z ich upoważnienia, jako niefunkcjonująca w obiegu publicznym, mogąca być udostępnioną w sposób werbalny w formie ustnego przekazu osobom zainteresowanym, względnie nagrania audiowizualnego bądź zapisu w formie papierowej.

W orzecznictwie utrwalony został również pogląd, wedle którego domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej, toteż

w takim wypadku nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, a odpowiedzi udziela się pismem zawiadamiającym o tym fakcie

(por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1380/12 oraz z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1963/12 - publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Podkreślić również należy, że żądanie informacji o obowiązującym prawie nie nie dotyczy faktów. Istota postępowania w niniejszej sprawy sprowadzała się

do ustalenia, czy pytany podmiot odpowiedział na wniosek z [...] lipca 2020 r., a jeśli tak, to kiedy tej odpowiedzi udzielił.

Analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie prowadzi do konkluzji, że organ udzielił wnioskodawcy w części żądanej przez niego informacji. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. podał akt prawny stanowiący podstawę do podjęcia przez Dyrektora Centrum decyzji o wysłaniu SMS-ów oraz określeniu ich treści – art. 21a ust. 3 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Jak wyżej wskazano informacja o prawie nie stanowi informacji publicznej tak więc w tym zakresie organ nie mógł pozostawać

w bezczynności.

Organ nie podał natomiast imienia i nazwiska Dyrektora Centrum i w tym zakresie pozostawał w bezczynności, gdyż niewątpliwie Dyrektor Centrum jest osobą publiczną. Dla wyrokowania, wielce istotne znaczenie miała także okoliczność, iż powyższa odpowiedź na wniosek co do imienia i nazwiska Dyrektora Centrum, została udzielona stronie dopiero po wywiedzeniu przedmiotowej skargi

na bezczynność. Na dzień wnoszenia skargi, pytany podmiot pozostawał zatem

w bezczynności i okoliczność ta musiała znaleźć odzwierciedlenie w treści wydanego wyroku.

Bez wpływu na powyższą konkluzję pozostawała podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność, iż żądane informacje znalazły się już wcześniej na stronie internetowej pytanego podmiotu oraz w mediach społecznościowych. Należy bowiem mieć na względzie to, że w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko umiejscowienie konkretnych danych na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, zwalnia pytany podmiot z obowiązku ich udostępniania na wniosek. Skoro zatem dane objęte wnioskiem z [...] lipca 2020 r. nie zostały uwidocznione na stronie BIP organu i to przed wniesieniem niniejszej skargi, należało uznać, że pytany podmiot dopuścił się zarzucanej bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie biorąc więc pod uwagę to, że dopiero po wywiedzeniu niniejszej skargi organ uczynił zadość żądaniu strony, orzekł jak w pkt. 1 wyroku zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. i stwierdził fakt bezczynności.

Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano zaś na podstawie art. 149 § 1a. p.p.s.a. wobec uznania, że bezczynność organu była krótka.

W pkt. 3 wyroku Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę

w pozostałej części.

O kosztach rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji art. 200 p.p.s.a. w zw.

z art. 206 p.p.s.a zasądzając na rzecz skarżącego zwrot połowy uiszczonego przez niego wpisu od skargi, z uwagi na fakt, że w części skarga została oddalona.

-----------------------

8