II SAB/Wa 665/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz M. P. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W piśmie z dnia [...] października 2022 r. M. P. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") wniosła (wniosek wpłynął [...] października 2022 r.) do Wójta Gminy [...] (dalej: "organ") o udostępnienie informacji publicznej

w postaci rejestru wszystkich wyjazdów służbowych, zrealizowanych przez Wójta

w okresie od [...] stycznia 2022 r. do dnia rozpatrzenia wniosku (m.in. dzień wyjazdu, rodzaj środka transportu, cel podróży) oraz o udostępnienie skanów poleceń wyjazdów służbowych, zrealizowanych przez Wójta w okresie od [...] stycznia 2022 r. do dnia rozpatrzenia wniosku.

Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji podała formę przesłania odpowiedzi za pośrednictwem poczty elektronicznej na wskazany adres e-mail.

W odpowiedzi, pismem z dnia [...] października 2022 r. organ poinformował, że z uwagi na braki w strukturze pracowników, urząd będzie gotowy przekazać szczegółową odpowiedź w terminie do [...] grudnia 2022 r. Wyjaśnił, że informacje,

których zażądano wymagają wyszukania, a także przygotowania dokumentacji,

w związku z czym udostępnienie informacji publicznej w chwili obecnej nie jest możliwe.

Pismem z dnia [...] listopada 2022 r. skarżąca zwróciła się do organu

z wnioskiem o niezwłoczne udostępnienie wnioskowanych informacji.

Pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. organ poinformował skarżącą, że

w zakresie pytania nr 1, Gmina [...] nie dysponuje zestawieniem w postaci "rejestru wyjazdów służbowych", natomiast w zakresie pytania nr 2, Gmina [...] nie dysponuje poleceniami wyjazdów służbowych Wójta, ponieważ Wójt nie deleguje samego siebie na wyjazdy służbowe.

W dniu [...] marca 2023 r. zaskarżono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżąca podniosła, że informacje, które usiłowała uzyskać, stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Powołała się również na art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, według którego w przypadku wójta, czynności z zakresu prawa pracy, w tym sporządzanie poleceń wyjazdów służbowych, wykonuje sekretarz gminy. W opinii skarżącej delegacje (polecenia wyjazdów) są informacją podlegającą udostępnieniu.

W uzasadnieniu skargi powołała się na stanowisko WSA w Opolu, zgodnie

z którym skany poleceń wyjazdów służbowych zarówno w kraju, jak i zagranicą, finansowanych ze środków gminy, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskowana informacja jest bowiem rodzajem informacji o treści dokumentów, w tym

w szczególności o dysponowaniu majątkiem i środkami publicznymi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, ewentualnie o umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego.

WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 205/23 uwzględnił skargę stwierdzając, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że rejestr wyjazdów służbowych oraz skany poleceń służbowych wójta stanowią informacje związane z dysponowaniem przez jednostkę samorządu terytorialnego majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.).

Sąd uznał, że jakkolwiek Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] października 2022 r., tj. w terminie 14 dni od daty wpływu wniosku do organu, poinformował skarżącą w zakresie pytań zawartych w pkt. 1 i 2 wniosku z dnia [...] października 2022 r., a więc "formalnie" dopełnił obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to jednak z całokształtu sprawy wynika, że dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej. Powołane przez organ w piśmie skierowanym do skarżącej okoliczności, wskazujące na konieczność przedłużenia udzielenia żądanych informacji, w postaci konieczności "wyszukania, a także przygotowania dokumentacji (...)" oraz z uwagi na "skomplikowany charakter przedmiotowej sprawy", nie uzasadniały zastosowania regulacji określonej w art. 13 ust 2 u.d.i.p., skoro w udzielonej w dniu [...] grudnia 2022 r. skarżącej odpowiedzi organ wskazał, że "(...) Gmina [...] nie dysponuje zestawieniem w postaci rejestru wyjazdów służbowych" oraz "nie dysponuje poleceniami wyjazdów służbowych Wójta". Z przedmiotowej odpowiedzi wynika bowiem, że organ już w momencie zapoznania się z wnioskiem skarżącej miał świadomość, że po prostu nie posiada żądanej informacji publicznej.

Redakcja przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie wskazuje aby organ "dowolnie" mógł sobie przedłużać postępowanie w zakresie udzielenia informacji (tj. do dwóch miesięcy), gdyż przeczy temu nie tylko zasada sprawnego działania i załatwiania sprawy, ale – zdaniem Sądu – prowadzić to może do nadużycia instytucji przewidzianej w tym przepisie.

Skarżąca powyższy wyrok zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 3 września 2024 r. sygn. akt III OSK 231/24 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 205/23 w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Sąd kasacyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie ocenił prawidłowości stanowiska Wójta Gminy [...] zawartego w piśmie z [...] grudnia 2022 r., w którym stwierdził, iż nie dysponuje wnioskowanymi informacjami, tj. nie posiada rejestru wszystkich wyjazdów służbowych oraz poleceń wyjazdów służbowych, zrealizowanych przez Wójta Gminy [...] w okresie od [...] stycznia 2022 r. do dnia rozpatrzenia wniosku.

NSA wyeksponował, że do skargi załączono historyczny wniosek dostępowy skarżącej z dnia [...] września 2022 r. oraz udzieloną na niego odpowiedź organu

z dnia [...] września 2022 r., z której wynika, że organ prowadzi "rejestr wszystkich wyjazdów służbowych pracowników Urzędu Gminy w [...] od dnia [...] stycznia 2022 r. do dnia rozpatrzenia wniosku.

Zdaniem NSA, brak stanowiska Sądu pierwszej instancji w opisanym zakresie należy kwalifikować jako naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., polegające na niepowołaniu i niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem możliwości zweryfikować, z jakich przyczyn WSA w Warszawie nie skorzystał z przewidzianej w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. kompetencji do zobowiązania pozostającego w bezczynności organu do załatwienia wniosku dostępowego skarżącej z dnia [...] października 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest bezczynność, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a."

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpatrując sprawę ponownie wyjaśnić należy, że przepisy ustawy z dnia

6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej

w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2, po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, ponadto (ust. 2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne, po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p., polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji.

Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona

w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

W rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy

o dostępie do informacji publicznej został spełniony, co nie było w sprawie kwestionowane.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., Wójt Gminy [...], jako organ jednostki samorządu terytorialnego, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Również przedmiot wniosku skarżącej z dnia [...] października 2022 r. posiada walor informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ rejestr wyjazdów służbowych oraz skany poleceń służbowych wójta stanowią informacje związane z dysponowaniem przez jednostkę samorządu terytorialnego majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.).

Z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika zasada, że do udzielania informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w ich posiadaniu. Przesłanką zaistnienia obowiązku udostępnienia informacji jest więc określony stan faktyczny, tj. posiadanie żądanej informacji przez podmiot zobowiązany. Zatem, adresat wniosku

o udostępnienie informacji publicznej jest zwolniony z obowiązku jej udzielenia

w przypadku, gdy nie dysponuje żądaną informacją publiczną.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie i orzecznictwie, w sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia, powinien poinformować o tym wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa

o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 259; wyrok NSA

z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1557/09, publ. LEX nr 1264573).

Na gruncie u.d.i.p. informację publiczną udostępnia ten podmiot zobowiązany, który ją posiada. Z tych względów, zdaniem Sądu, organ załatwił więc powyższy wniosek w sposób zgodny z przepisami prawa. Powiadomienie wnioskodawcy

o braku żądanych danych uwalnia adresata wniosku od zarzutu bezczynności

w sprawie, o ile odpowiedź została udzielona w terminie przewidzianym w ustawie

o dostępie do informacji publicznej. Nie można bowiem oczekiwać od podmiotu zobowiązanego, udzielenia informacji niebędącej w jego dyspozycji.

Jednakże należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie odpowiedź powiadamiająca wnioskodawcę o braku żądanych danych została udzielona po terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Organ bowiem zareagował na wniosek skarżącej z dnia [...] października 2022 r. (który wpłynął do organu [...] października 2022 r.) dopiero pismem z dnia [...] października 2022 r., którym przedłużono termin udzielenia odpowiedzi do dnia [...] grudnia 2022 r.

Zatem już samo przedłużenie terminu pismem z dnia [...] października 2022 r. nastąpiło z naruszeniem normy z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym, ostateczną odpowiedź o braku żądanych we wniosku informacji skarżąca otrzymała dopiero pismem z dnia [...] grudnia 2022 r.

Skarżąca twierdzi jednak, że organ posiada wnioskowaną informację publiczną, na co - jej zdaniem - wskazuje pismo organu z dnia [...] września 2022 r., stanowiące odpowiedź na jej inny wniosek o udostępnienie informacji publicznej

z dnia [...] września 2022 r. (wniosek i odpowiedź organu stanowią załączniki nr 3 i 4 do skargi), z którego wynika, że organ prowadzi rejestr wyjazdów służbowych pracowników Gminy. Zwraca przy tym uwagę, że art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych przewiduje, iż pracodawcą wójta jest urząd gminy. W związku z tym organ w swoim rejestrze powinien również posiadać informacje o wyjazdach Wójta.

Skarżąca nie zgodziła się ponadto ze stanowiskiem organu, że Gmina [...] nie dysponuje poleceniami wyjazdów służbowych Wójta, z tego względu, że Wójt nie deleguje samego siebie na wyjazdy służbowe, bowiem zgodnie z art.

8 ust. 2 o pracownikach samorządowych, w przypadku wójta, czynności z zakresu prawa pracy, w tym sporządzanie poleceń wyjazdów służbowych, wykonuje sekretarz gminy.

W tym kontekście Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadził dowód uzupełniający z załączonych do skargi dokumentów, tj. wniosku skarżącej

z dnia [...] września 2022 r. oraz odpowiedzi organu na ten wniosek z dnia [...] września 2022 r.

Zdaniem Sądu, z ww. dokumentów nie wynika, aby organ - wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi udzielonej skarżącej pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. - posiadał jednak informację w zakresie określonym w jej wniosku z dnia [...] października 2022 r.

Sąd, oceniając udzieloną skarżącej odpowiedź organu z dnia [...] grudnia

2022 r. na jej wniosek z dnia [...] października 2022 r., stwierdził, że organ, jako adresat wniosku, wprost i w jednoznaczny sposób wypowiedział się, że nie posiada żadnej z wnioskowanych informacji.

Zdaniem Sądu, udzielona skarżącej w tym zakresie przez organ odpowiedź była wystarczająca.

W realiach rozpoznawanej sprawy zaistniała zatem sytuacja tego rodzaju, że w dacie orzekania przez Sąd, stan bezczynności organu już nie istniał, gdyż organ prawidłowo wyjaśnił, że nie posiada żądanej informacji publicznej. W takim przypadku rozpoznanie skargi na bezczynność organu, polega na stwierdzeniu, że organ dopuścił się bezczynności, co stanowi uwzględnienie skargi.

Z kolei stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności obliguje sąd do oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), a także stwarza możliwość wymierzenia organowi grzywny lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2660/18, publik. CBOSA).

Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność nie miała miejsca

z rażącym naruszeniem prawa.

Podkreślić należy, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy

w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Wykładnia językowa art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane jedynie dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt I FSK 644/21, LEX nr 3218891).

W niniejszej sprawie wniosek skarżącej, choć z uchybieniem ustawowych terminów, ale został załatwiony. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt

II SAB/Gd 107/20).

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - jak w punkcie 3 sentencji wyroku.