II SAB/Wa 664/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę -

Postępowanie w sprawie zainicjował J. M. , który pismem z dnia [...] sierpnia 2020r., skierował do Komendanta Głównego Policji wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wystąpił w nim o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie, tj. wskazania obowiązywania zaleceń (lub inaczej brzmiącej nazwy) dla policjantów, którzy dokonują pouczeń sprzedawców aby nie sprzedawali swoich produktów lub nie świadczyli usług dla osób, które nie posiadają maseczek lub innych środków ochrony.

W razie istnienia takich zaleceń wniósł o przekazanie mu tego dokumentu, a w razie ich braku, wniósł o potwierdzenie, czy jakiekolwiek patrole policji dokonywały takich pouczeń na terenie gminy [...].

Na tak sformułowany wniosek pracownik Komendy Głównej Policji w imieniu organu poinformował Skarżącego za pośrednictwem poczty elektronicznej, że funkcjonariusze Policji wykonują czynności służbowe na podstawie powszechnie obowiązującego prawa oraz, że zapytania w sprawach indywidualnych nie stanowią informacji publicznej.". Odpowiedź ta została przekazana Skarżącemu w dniu 10 września 2020 r.

J. M. wywiódł do tut. Sądu skargę na bezczynność organu w udostępnieniu żądanej informacji publicznej wnosząc o :

1) zobowiązanie KGP do udzielenia żądanej informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem Skarżącego z dnia [...] sierpnia 2020 r. - w terminie czternastu dni od daty wydania prawomocnego wyroku;

2) na podstawie art, 149 § 2 ppsa przyznanie skarżącemu kwoty pieniężnej w wysokości 3000 zł ewentualnie nałożenie grzywny również w tej samej wysokości;

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że osoba, która udzieliła odpowiedzi na żądanie wniosku, nie powołała się na żadne pełnomocnictwo organu do udzielenia odpowiedzi w zakresie informacji publicznej. Powyższe rodzi w ocenie skarżącego wątpliwości odnośnie charakteru prawnego przedmiotowego pisma - czy może ono być traktowane jako odpowiedź organu na wniosek o dostęp do informacji publicznej, albowiem zobligowanym do udzielenia informacji publicznej jest organ a nie pracownik urzędu. Pracownik może zostać upoważniony, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, do załatwiania spraw w imieniu organu, jednakże żeby móc realizować takie zadania musi mieć właściwe pełnomocnictwo. Na takie pełnomocnictwo osoba udzielająca mi odpowiedź nie powołała się. W związku z powyższym skarżący stwierdził, że KGP pozostaje w bezczynności, ponieważ nie tylko nie udzielił informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 r., lecz w ogóle nie rozpatrzył wniosku.

Dalej skarżący wyjaśnił, że spotkał się z sytuacją, w której odmówiono mu sprzedaży - z powodu braku noszenia maseczki, której nie nosi z przyczyn zdrowotnych, właśnie powołując się na fakt, iż takie wytyczne zostały skierowane do sprzedawcy przez policjantów. Z uwagi na powyższe pragnie on poznać podstawy merytoryczne takich pouczeń, które mają wpływ nie tylko na jego życie lecz również wszystkich obywateli w kraju.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że odpowiedź na wniosek została przekazana Skarżącemu w dniu 10 września 2020 r. a zatem w terminie, o którym mowa w art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2019 r. poz. 1429, ze zm.). Nie zgadza się więc z zarzutem skargi, że pozostaje w bezczynności. O uwzględnieniu tegoż zarzutu nie może przesądzać twierdzenie Skarżącego, iż de facto informacja nie została udostępniona a wniosek nie został rozpatrzony, bowiem ww. odpowiedzi nie można traktować jako odpowiedzi organu z uwagi na fakt, że - zdaniem Skarżącego - pracownik udzielający odpowiedzi nie był upoważniony do udzielenia informacji publicznej. Organ zauważył, że Kodeks postępowania administracyjnego wprowadził w art. 268a ogólną regulację, w myśl której organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Zatem dopuszczalne jest scedowanie przez organ uprawnień do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji, na pracowników tego organu. Udzielenie takiego upoważnienia jest czynnością o charakterze wewnętrznym. Nie powoduje ono utraty przez organ udzielający kompetencji do załatwiania sprawy, gdyż podmiot upoważniony działa w tym zakresie w imieniu organu i na jego odpowiedzialność. Oczywiście co do zasady upoważnienie takie powinno mieć formę pisemną z określeniem daty, od której obowiązuje oraz wskazywać szczegółowo zakres objęty tym upoważnieniem. Pracownik działający z upoważnienia organu powinien też, co do zasady powołać się w odpowiedzi do strony lub decyzji na posiadane upoważnienie. Samo jednak niepowołanie się na posiadane upoważnienie do załatwiania spraw w imieniu organu i wydawania decyzji nie należy utożsamiać z podpisaniem decyzji lub udzielenie odpowiedzi do strony przez osobę nieupoważnioną, a co za tym idzie nie pociąga to za sobą skutków w postaci nieważności czynności urzędowej lub nieważności decyzji (podobnie: wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2018 r. sygn. akt III AUa 1376/16).

Organ podkreślił dodatkowo, że sprawa o dostęp do informacji publicznej nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Tryb udostępniania informacji w całości reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w niej odesłanie do przepisów kodeksu jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 ustawy.). Ponadto udzielenie informacji publicznej, w tym odpowiedzi wysłanej drogą mailową, jest czynnością materialno-techniczną, do wykonania której są upoważnieni pracownicy organu. Przekazanie zatem wnioskodawcy odpowiedzi na wniosek w tej właśnie formie nie przesądza o jej nieważności lub braku udostępnienia informacji publicznej. Uznając ewentualnie za słuszny zarzut Skarżącego w tym zakresie należałoby w ocenie organu przyjąć, że w takim razie ewentualne faktyczne udostępnienie konkretnej informacji, przez pracownika organu, też byłoby nieważne lub nie doszłoby do skutku, czyli w rezultacie informacja nie zostałby udostępniona. Należy domniemywać, że gdyby skarżącemu została udostępniona, przez pracownika organu, informacja zgodnie z jego wnioskiem, to z dużym prawdopodobieństwem skarżący czynności by tej nie zaskarżył. Mamy tu więc w ocenie organu do czynienia z pewną sprzecznością, której nie da się wytłumaczyć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Rozpoznając przedmiotową sprawę tut. Sąd doszedł do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, gdyż w rozpoznawanej sprawie pytany organ nie dopuścił się bezczynności.

Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpoznawanej sprawie skarżący sformułował wobec Komendanta Głównego Policji zarzut bezczynności w stosunku do wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej przytoczonego in extenso w części historycznej niniejszego uzasadnienia.

Analizując niniejszą sprawę, zaznaczyć należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, wskazując, iż należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań (por. np.: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2904/12). Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, LEX nr 144641).

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że bez wątpliwości Komendant Główny Policji jest organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Żądana przez skarżącego informacja, nie jest jednak informacją publiczną, o jakiej mowa w art. 1 ust 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd podziela pogląd wyrażony wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 126/17), zgodnie z którym pojęcie informacji publicznej należy odnosić do sfery faktów. Wyjaśnianie podstawy prawnej działań organu nie jest informacją o sprawach publicznych, nie należy bowiem do sfery faktów, tylko do kwestii prawnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się ponadto, że domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej i nie znajduje do niej zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej (por. np. wyroki NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1380/12 oraz z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1963/12). Także wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, czyli swego rodzaju opinia prawna, nie stanowi informacji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11 i cytowane tam orzecznictwo). W literaturze wskazuje się analogicznie, że "w kategorii informacji publicznej nie mieści się (...) ubieganie się o poradę prawną, wyjaśnienie charakteru i istoty przepisów prawnych, domaganie się instruktażu (wykładni), jak należy rozumieć i stosować w praktyce określone przepisy prawa" (Komentarz do art. 6, w: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", WK 2016).

W konsekwencji przedstawionych rozważań tut. Sąd stwierdził, że pytany organ nie dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, bo nie mógł się takiej bezczynności dopuścić z uwagi na to, że przedmiot wniosku nie miał takiego charakteru (nie dotyczył informacji publicznej).

Trafnie także podniesiono w odpowiedzi na skargę, ze charakteru informacji publicznej nie posiadają informacje w sprawach indywidualnych. Jak zaś wyjaśnił to sam skarżący w swej skardze, impulsem do złożenia przez niego wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie była okoliczność odmowy sprzedaży mu towaru, z uwagi na to, że nie miał twarzy osłoniętej maseczką. Skoro więc wniosek dotyczył bezpośrednio materii zdarzenia, którego stroną był skarżący, zasadnym było uznanie, że wniosek ten nie dotyczy informacji publicznej. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem załatwianie spraw indywidualnych, ani umożliwienie gromadzenia dowodów dla załatwienia takich spraw.

Niezależnie od powyższego należy wyjaśnić, że sprawa dotycząca udostępnienia informacji publicznej nie jest sprawą stricte administracyjną. Takiego charakteru nabiera ona dopiero w momencie wydawania przez pytany podmiot decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

Skoro więc celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest doprowadzenie do jak najszybszego i jak najsprawniejszego udzielenia takiej informacji, to brak jest przesłanek ku temu, aby w sposób nadmiernie kazuistyczny dokonywać oceny działań pytanego podmiotu, podjętych przy wykonywaniu owej czynności materialno-technicznej. Stąd też kwestie umocowania pracownika pytanego podmiotu, do udzielenia odpowiedzi na wniosek, nie mogą rzutować na materię bezczynności samego pytanego podmiotu. Istotne jest to, że wnioskodawca otrzymał jednak odpowiedz na swój wniosek, czego w skardze nie zakwestionował.

Również sam organ nie zakwestionował faktu, że osoba udzielająca odpowiedzi na wniosek strony, działała w imieniu pytanego podmiotu.

W związku z powyższym, uznając skargę co do zasadny za nietrafną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) nie stwierdzając bezczynności po stronie organu.